摘 要 縣域依法治理，制度建設(shè)至關(guān)重要?？h政府規(guī)范性文件是縣域內(nèi)對行政主體和行政相對人具有普遍約束力的行為規(guī)范，是縣域制度化管理的重要依據(jù)和途徑。實踐中，縣政府制定的規(guī)范性文件在實體和程序方面均存在不少的問題。為了提升縣域制度化管理的水平，確?？h政府規(guī)范性文件實體合法，本文認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格按照程序法治的原則及精神制定之。

關(guān)鍵詞 縣政府 規(guī)范性文件 作用 問題 程序合法

作者簡介：屠建學(xué)，甘肅行政學(xué)院法學(xué)部副教授，研究方向：市、縣政府法治建設(shè)。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.301

一、縣政府規(guī)范性文件含義的界定

對于縣政府和其它行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級政府的命令及政策而制定的行政文件如何命名，學(xué)界和實務(wù)界均未有統(tǒng)一的范疇。葉必豐教授將其稱之為“行政規(guī)范”。在葉必豐教授的《行政規(guī)范研究》一書中，將學(xué)界對此類文件的研究分為三種情況：第一種為“規(guī)范性文件”，第二種為“行政規(guī)范性文件”，第三種為“其它規(guī)范性文件”。黃金榮則認(rèn)為“規(guī)范性文件”是法律中經(jīng)常出現(xiàn)但又并不局限于法律領(lǐng)域的一個概念它主要是指具有規(guī)范性即規(guī)定權(quán)利和義務(wù)）的、適用于不特定對象的各種文件。實踐中也有學(xué)者直接稱其為 “紅頭文件”。有的地方政府則以政府令的形式規(guī)定“紅頭文件”的管理辦法。在此，筆者為研究之方便，同時結(jié)合縣政府這一特定行政主體和實踐中已有的范疇，特稱之為縣政府規(guī)范性文件，簡稱縣政府制定的對行政主體和行政相對人具有普遍約束力的法律文書。

研究縣政府規(guī)范性文件應(yīng)注意不能將縣政府規(guī)范性文件和縣政府“紅頭文件”混為一談。縣政府規(guī)范性文件是縣政府“紅頭文件”的一種，是縣政府“紅頭文件”中對本縣域內(nèi)行政執(zhí)法主體和行政相對人具有普遍約束力并可反復(fù)適用的“紅頭文件”。

二、縣政府規(guī)范性文件的作用

筆者以為，在實踐中縣政府規(guī)范性文件發(fā)揮著上承（法律、法規(guī)、規(guī)章、上級政府規(guī)范性文件和政策）下啟（創(chuàng)立縣域行政管理新制度）兩方面的重要作用。下面詳述之：

（一）上位法及政策的貫徹實施

縣政府在我國政權(quán)體系中處于承上啟下的位置。就承上而言，縣政府肩負(fù)著貫徹實施法律、法規(guī)、規(guī)章、上級政府規(guī)范性文件等上位法和政策的重要作用。就上位法的落實而言，縣政府無創(chuàng)制之權(quán)力，僅有落實之義務(wù)。因此對于涉及上位立法的事項，如果相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章有規(guī)定（如《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》的規(guī)定），縣政府規(guī)范性文件能且只能在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定之范圍內(nèi)根據(jù)本縣情況予以細(xì)化；如果相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定，縣政府規(guī)范性文件無權(quán)對此類事項進(jìn)行規(guī)定。

（二）在上位立法的空白地帶，依法創(chuàng)制行為規(guī)則，以制度建設(shè)有效推進(jìn)各項行政管理工作

我國縣域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、文化、習(xí)俗等方面存在很大差異。法律、法規(guī)、規(guī)章作為對全國、全省性事務(wù)的統(tǒng)一性、原則性規(guī)定不可能顧及每一個縣的具體縣情，這就在客觀上為縣域管理中規(guī)則的創(chuàng)制提供了條件。筆者以為在實踐中，縣政府對于不涉及上位立法的事項，其規(guī)范性文件可以在職權(quán)范圍內(nèi)獨立規(guī)定相應(yīng)的行為規(guī)則。比如隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家每年給農(nóng)民的補(bǔ)貼、補(bǔ)助在逐年增加，各縣可根據(jù)本縣實際對補(bǔ)貼、補(bǔ)助對象如何領(lǐng)取做出相關(guān)程序方面的規(guī)定。

三、縣政府規(guī)范性文件存在的主要問題

（一）縣政府規(guī)范性文件在內(nèi)容方面存在的主要問題

1.越權(quán)行政——縣政府規(guī)范性文件的普遍現(xiàn)象

由于我國上下級政府之間、上級政府部門與下級政府之間客觀存在的職能交叉狀況以及行政權(quán)本身內(nèi)在的天然擴(kuò)張性，在制發(fā)縣政府規(guī)范性文件時很容易出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象。湖北省公安縣“強(qiáng)制銷售煙的文件”、四川省巴中市通江縣的“禁辦壽酒文件”，就是典型的越權(quán)行政、制定規(guī)范性文件違法行為。筆者在對山西省、吉林省、云南省、江西省、甘肅省二十個縣四十個規(guī)范性文件抽樣研究的過程中發(fā)現(xiàn)，其中60%以上或多或少存在越權(quán)現(xiàn)象，集中表現(xiàn)在越權(quán)設(shè)定行政許可、處罰、行政事業(yè)性收費和行政強(qiáng)制措施，從而導(dǎo)致文件內(nèi)容違背《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律文件的立法宗旨及相關(guān)具體規(guī)定。

2.文件沖突——縣政府規(guī)范性文件的難逃之弊

前述越權(quán)現(xiàn)象的存在、行政機(jī)關(guān)通過制定文件保護(hù)自身利益的天然傾向、以及客觀存在的對“紅頭文件”監(jiān)督管理缺位和文件制定者本身的低素質(zhì)等因素，共同致使縣政府規(guī)范性文件與其它立法性文件及非立法性文件相互沖突的現(xiàn)象比較普遍，主要表現(xiàn)為：縣政府規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定相抵觸；縣政府規(guī)范性文件與上級行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件相抵觸；同一市轄范圍內(nèi)不同縣政府規(guī)范性文件相抵觸；同一縣政府制定的規(guī)范性文件相互之間不一致。例如關(guān)于河道采砂許可證的規(guī)定，同一河道相鄰縣，同樣由縣政府簽發(fā)的規(guī)范性文件，有的縣規(guī)定由水務(wù)主管部門許可，而有的縣則規(guī)定河道采砂既要取得水務(wù)主管部門的采砂許可，還要取得國土主管部門的采礦許可。導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)同飲一河水，待遇不相同的不公平現(xiàn)象。

3.地方保護(hù)——縣政府規(guī)范性文件天然傾向

在不正確的政績觀和欠客觀的考核機(jī)制影響下，一些縣政府在制定有關(guān)縣域發(fā)展的政策、規(guī)范性文件時自然不自然地存在地方保護(hù)主義傾向。具體反應(yīng)在相應(yīng)的規(guī)范性文件方面就是對外地商品、服務(wù)設(shè)置有形或無形的制度壁壘。如湖北省漢川市政府的“強(qiáng)制銷售本地酒文件”、湖北省公安縣的“強(qiáng)制銷售本地?zé)熚募本褪堑湫痛怼?/p>

（二）縣政府規(guī)范性文件在程序方面存在的問題

1.制度缺位——制度建設(shè)沒制度

制度建設(shè)是很嚴(yán)肅、很嚴(yán)格的一件事情，縣政府規(guī)范性文件雖然在我國主流法學(xué)理論及制度實踐中未被當(dāng)作立法性文件對待，然而由于其在行政實踐中實然的行政行為依據(jù)性，決定了該類制度建設(shè)也應(yīng)遵從一定程序規(guī)則，不可率性而為。可是，在實務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)有些在制定“紅頭文件”時，存在較大的隨意性，有時僅憑某位領(lǐng)導(dǎo)的個人指示或者發(fā)言，就起草規(guī)范性文件，對于一些重大事項沒有經(jīng)過深入的調(diào)查研究，缺乏全面的論證和協(xié)調(diào)。相應(yīng)規(guī)范性文件的制定過程就是典型的制度建設(shè)沒制度。

2.民主不夠——決定程序不民主

對重大事項進(jìn)行民主決策是現(xiàn)代社會對行政決策的一項基本要求。縣政府規(guī)范性文件作為在縣域范圍內(nèi)對行政相對人有普遍約束力的行為規(guī)則，其重大事項性當(dāng)無可爭議。因此，制定縣政府規(guī)范性文件理應(yīng)遵從民主定規(guī)之原則。然而在實務(wù)中，有的縣政府制定的規(guī)范性文件沒有經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)集體研究、審查等必經(jīng)程序，只要主要領(lǐng)導(dǎo)甚至分管領(lǐng)導(dǎo)簽字，就出臺“紅頭文件”。涉及行政相對人重大權(quán)益的規(guī)范性文件在制定過程中的民主參與程度不夠， 往往未經(jīng)認(rèn)真調(diào)研、論證、征求意見、審議、核查，草率發(fā)文的現(xiàn)象較為普遍。如此草率制發(fā)，致使縣政府規(guī)范性文件出臺缺少起碼的程序公正性。

3.公開不足——公布方式不透明

知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。根據(jù)《政務(wù)信息公開條例》，政府有義務(wù)保證公民實現(xiàn)對基本政務(wù)信息的知情權(quán)。縣政府規(guī)范性文件作為涉及行政相對人權(quán)利的行政文件，理應(yīng)按一定要求向社會公開以保證公民了解、知悉、遵守。然而，實踐中縣政府規(guī)范性文件在公開公布方面問題確實不少。集中表現(xiàn)在有的縣政府規(guī)范性文件不按規(guī)定方式公開發(fā)布；有的縣政府規(guī)范性文件制定后只向部分單位印發(fā)；有的縣政府規(guī)范性文件不及時公布，行政相對人不能在合理期限內(nèi)知曉；有的縣政府規(guī)范性文件沒有依法進(jìn)行清理等。如此發(fā)布，也很容易在老百姓心目中留下縣政府規(guī)范性文件制定過程暗箱操作的影響。而在某種意義上講，這些問題為縣政府以后的敗訴乃至賠償埋下了禍根。

四、遵循程序、依法定規(guī)，全面提高縣政府規(guī)范性文件的質(zhì)量

（一）遵循上位立法，確保實體合法

縣政府規(guī)范性文件作為縣政府依法履行職能、有效實施行政管理的一種依據(jù)，必須嚴(yán)格遵守上位法的規(guī)定，不能違背法律、法規(guī)、規(guī)章及上級政府規(guī)范性文件的規(guī)定。對于沒有制定而實踐急需的規(guī)范性文件，也要按照建設(shè)法治政府的要求，依據(jù)法律的基本精神和原則，在縣政府的法定職權(quán)范圍內(nèi)制作?？h政府不能在文件中規(guī)定影響公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的內(nèi)容，尤其是違法設(shè)定行政許可、處罰、行政事業(yè)性收費、行政強(qiáng)制措施等。

（二）堅持程序法治，確保程序合法

根據(jù)程序法治的基本精神和理念，適應(yīng)國家治理體系和治理能力之現(xiàn)代化之客觀需要，根據(jù)黨的十九大報告精神、《中共中央全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以及《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的關(guān)于法治政府建設(shè)的基本規(guī)定，縣政府制定規(guī)范性文件應(yīng)遵循必要的程序規(guī)則，以有效的程序規(guī)則遏制規(guī)范性文件制定過程的隨意性問題。筆者以為縣政府規(guī)范性文件在制定過程中應(yīng)遵循如下基本流程：計劃先行、充分調(diào)研、傾聽意見、民主決定、公開發(fā)布。

首先，要有科學(xué)的計劃?，F(xiàn)代縣域治理，應(yīng)該主要是依靠制度的治理。而在制度化治理中，通過制發(fā)規(guī)范性文件進(jìn)行治理既是對上位法的執(zhí)行，更是一種制度創(chuàng)新。當(dāng)然，制度的創(chuàng)新更應(yīng)該是一個理性思考的過程，應(yīng)該有一個全縣域?qū)用娴耐ūP考慮，應(yīng)該有計劃、不盲目。然后要做深入調(diào)研。缺乏調(diào)研或者不搞調(diào)研是縣政府在制定規(guī)范性文件中的通病。為此，在縣政府規(guī)范性文件的制定的過程中，一定要展開全面、深入地調(diào)查研究，以保證縣政府規(guī)范性文件的科學(xué)性和合理性。其次，要全面征求意見、聽取意見。在制定縣政府規(guī)范性文件的過程中，通過征求和聽取廣大公民的意見是保證公民知情權(quán)、參與權(quán)得以實現(xiàn)的重要保證。同時，切實聽取公民意見也是提高縣政府規(guī)范性文件質(zhì)量的重要途徑?？h政府在制定規(guī)范性文件過程中，對于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的重大事項，應(yīng)當(dāng)積極采取措施、通過不同方式傾聽、征求社會的意見和建議。只有充分聽取社會各階層的意見和建議，了解掌握行政管理相對人的觀點和態(tài)度，才能真正保證縣政府規(guī)范性文件的質(zhì)量，使縣政府規(guī)范性文件具有可操作性，從而有利于縣政府規(guī)范性文件的順利執(zhí)行。再次是民主決定。根據(jù)程序法治、程序民主的基本精神，縣政府規(guī)范性文件草案在審查決定環(huán)節(jié)不應(yīng)僅憑領(lǐng)導(dǎo)簽字簽發(fā)，而應(yīng)經(jīng)過縣政府常務(wù)會或縣長辦公會的充分討論，在與會代表多數(shù)成員同意后方能通過。最后是依法公開發(fā)布。關(guān)于縣政府規(guī)范性文件的發(fā)布，法律層面顯然沒有規(guī)定，有些地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章雖然有規(guī)定，但是規(guī)定的很籠統(tǒng)，并沒有作出明確而具體的要求。筆者以為，縣政府規(guī)范性文件應(yīng)在審查通過后及時在縣政府政務(wù)信息網(wǎng)、縣電視臺和廣播電臺、上一級市報予以公布。此處要強(qiáng)調(diào)的是對上述發(fā)布渠道也應(yīng)以規(guī)范性文件的形式固定下來，以易于行政相對人了解并遵守。

注釋：

本文所涉縣政府包括縣政府、區(qū)政府及市（縣級）政府。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉必豐、周佑勇.行政規(guī)范研究.法律出版社.2002.

[2]黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及效力.法學(xué).2014（7）.