黃澤勇
(四川省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所, 四川 成都 610071)
城市化轉(zhuǎn)型中,小城鎮(zhèn)是最主要的人口承載體。在發(fā)達(dá)的德國(guó),“截至2010年底,德國(guó)共有大中小城市2 065座,其中,82個(gè)10萬(wàn)人口以上的行政區(qū)生活著2 530萬(wàn)人,占德國(guó)總?cè)丝诘?0%;其余人口則多數(shù)分布在2 000-10 000人的小型城鎮(zhèn)里。”[1]德國(guó)小城鎮(zhèn)居住人口占全國(guó)人口大概70%左右。小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性早已達(dá)成共識(shí),政府亦不遺余力地推進(jìn),學(xué)界研究提倡多年,很多人認(rèn)為“政府應(yīng)將發(fā)展小城鎮(zhèn)放在戰(zhàn)略高度,以發(fā)展小城鎮(zhèn)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”[2]。城鎮(zhèn)建設(shè)是今后國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn),是新一屆政府的施政目標(biāo),是新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容,需要大力推進(jìn),加快發(fā)展,“我國(guó)在2011年城鎮(zhèn)化率首次突破50%這一歷史性關(guān)口。”[3]城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展,“2016年末全國(guó)(未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省)總?cè)丝?38 271萬(wàn)人,其中城鎮(zhèn)常住人口79 298萬(wàn)人,占總?cè)丝诒戎?常住人口城鎮(zhèn)化率)57.35%,比上年末提高1.25個(gè)百分點(diǎn)。戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%,比上年末提高1.3個(gè)百分點(diǎn)。”①平原地區(qū)城鎮(zhèn)可以擴(kuò)張成中小城市,由于環(huán)境限制,山區(qū)小城鎮(zhèn)無(wú)法大規(guī)模擴(kuò)張,山區(qū)城鎮(zhèn)化與平原城鎮(zhèn)化有本質(zhì)的不同。無(wú)法充分討論各個(gè)不同環(huán)境特點(diǎn)下的小城鎮(zhèn)建設(shè),本文以四川山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)為主要研究對(duì)象,思考山區(qū)城鎮(zhèn)化路徑。
隨著改革開放和社會(huì)進(jìn)步,四川山區(qū)小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展,以原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小街道為中心逐漸擴(kuò)大面積,增加聚集人數(shù),發(fā)展場(chǎng)鎮(zhèn)功能。雖然人口聚集和城鎮(zhèn)面積增加,但小城鎮(zhèn)人居環(huán)境堪憂。
通過(guò)調(diào)研四川省內(nèi)幾個(gè)小城鎮(zhèn), 對(duì)小城鎮(zhèn)的人口、建筑、公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共服務(wù)等情況②進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析,具體情形如下:
對(duì)小城鎮(zhèn)調(diào)研主要考慮的因素有:人的暫住、常住、臨時(shí)居住狀態(tài);建筑物分私有、公有、商用等類型;公共設(shè)施主要指服務(wù)性建筑設(shè)施,包括道路、垃圾處理、綠化、消防、車位等;公益事業(yè)主要指水、電、氣、光纖、寬帶等服務(wù)性事業(yè);公共人文精神是指居住在一起的居民是否有共同居住、常住的積極、健康的心態(tài)、愿望及付費(fèi)能力等;公共管理指政府管理、社會(huì)組織管理、自治管理等方面;公共生活包括鄉(xiāng)村生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活;公共文化主要指公共聚居區(qū)需要共同解決事項(xiàng)的基本規(guī)范、基本價(jià)值認(rèn)同、相關(guān)會(huì)議、鄉(xiāng)規(guī)民約等。其中,常住人口,指居住、生活、多數(shù)生產(chǎn)在場(chǎng)鎮(zhèn)的,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和住校學(xué)生等;通勤人口,主要指勞動(dòng)、學(xué)習(xí)在場(chǎng)鎮(zhèn),其余時(shí)段則離開場(chǎng)鎮(zhèn),回到鄉(xiāng)村生活的;流動(dòng)人口,主要指到農(nóng)村出差、探親、旅游、趕集等臨時(shí)參與集鎮(zhèn)活動(dòng)的人口。
農(nóng)村人口逐漸聚居在一起,小城鎮(zhèn)大量形成。但新的居住地問(wèn)題較多,特別是在公共空間規(guī)劃和建造、公共設(shè)施建設(shè)、公共文化形成、公共精神傳遞等方面,亟需解決。
1.流動(dòng)人口聚集,數(shù)量不穩(wěn)定。在小城鎮(zhèn)生活、聚集的人口數(shù)量具有一定的波動(dòng)性。各個(gè)城鎮(zhèn)除了相對(duì)固定的常住人口外,還有一定比例的通勤人口和流動(dòng)人口,一般而言,通勤人口占比10%左右,流動(dòng)人口是固定人口的1倍左右。流動(dòng)人口本身居住在鄉(xiāng)下,偶爾來(lái)小鎮(zhèn)上辦事,不居住在小城鎮(zhèn)上,一般都是趕場(chǎng)日、年節(jié)時(shí)聚集。聚集時(shí),小城鎮(zhèn)人口數(shù)量達(dá)到峰值,人口密度很大,公共廣場(chǎng)等地人滿為患,公共設(shè)施使用擁擠,甚至造成局部地方擁堵。聚散時(shí)人口數(shù)量的特殊變化,對(duì)公共場(chǎng)地建設(shè),公共設(shè)施建造、維修和管護(hù)有時(shí)點(diǎn)上的特定要求。移民和暫住心態(tài)亦是小城鎮(zhèn)人口一大特點(diǎn)。小城鎮(zhèn)容納的居民本身是流動(dòng)進(jìn)入的,其戶籍身份還是農(nóng)民,在鄉(xiāng)村還有承包地、宅基地、山林地,只有少數(shù)不再耕種的農(nóng)田。現(xiàn)有小城鎮(zhèn)居民是兩棲甚至多棲,多是周邊村社的村民在小城鎮(zhèn)上購(gòu)買了住房而居住于此,沒有徹底從農(nóng)村脫離出來(lái),一般是兩處跑,在鄉(xiāng)村有農(nóng)田,小鎮(zhèn)上有住房,有的還有商鋪,擺攤設(shè)點(diǎn)經(jīng)營(yíng)小商業(yè);還有部分是偶爾和家人居住在小城鎮(zhèn),自身又到大城市打工,年節(jié)時(shí)回到小城鎮(zhèn)居住一段時(shí)間。小城鎮(zhèn)人口數(shù)量不穩(wěn)定,對(duì)其公共建設(shè)及小城鎮(zhèn)管理就有特定要求。
2.建筑公共性不足。完善的小城鎮(zhèn)建筑應(yīng)該區(qū)分為住房、商業(yè)用房、公共設(shè)施和公共管理機(jī)構(gòu)用房。但小城鎮(zhèn)建筑以民用住房為主,商業(yè)用房和公共建筑總量和占比都很小。大部分建筑辦理村建手續(xù),少量屬于商品房。商品房占比5%~10%左右。一般公共管理機(jī)構(gòu)建筑和少量規(guī)劃后建設(shè)的住房建筑手續(xù)齊全,辦理了“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”“建設(shè)用地批準(zhǔn)書”“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”“建設(shè)工程施工許可證”等相關(guān)證書,而多數(shù)自發(fā)修建、交易的民用住房屬于鄉(xiāng)村宅基地上修建的住房。一般建筑沿著街道修建,樓上是民用住房,底樓是商鋪。底樓商鋪經(jīng)營(yíng)類型多是小商品交易,為鄉(xiāng)村住房修建、裝修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活提供服務(wù)和特定商品。這類小城鎮(zhèn)有場(chǎng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃,但無(wú)詳細(xì)規(guī)劃,建筑的總體布局凌亂,一般是一字長(zhǎng)蛇陣,夾街夾路修建。房屋風(fēng)格很不統(tǒng)一,單一的一棟樓修建得都很漂亮,但統(tǒng)一起來(lái)看街道兩邊的建筑卻是長(zhǎng)短高低大小各不相同,建筑外部顏色雜亂,毫無(wú)美感。
各個(gè)小城鎮(zhèn)相應(yīng)的配套產(chǎn)業(yè)很少,主要的產(chǎn)業(yè)支持還是鄉(xiāng)下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。各個(gè)小城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋空置率高,空置房數(shù)量大概是城鎮(zhèn)住宅的20%~30%左右。例如,一個(gè)7 000人常住人口的小鎮(zhèn),現(xiàn)有在用住房3 000套左右,無(wú)人居住的空置房大概1 000套左右??罩米》慷啵灰琢康?。鄉(xiāng)村農(nóng)民即使有購(gòu)買力,他們也寧愿在鄉(xiāng)下修建住房,而不到城鎮(zhèn)購(gòu)買現(xiàn)房,主要原因是小城鎮(zhèn)目前的居住環(huán)境惡劣,即使有交通便利等優(yōu)勢(shì),但同樣有公共設(shè)施不完善等劣勢(shì)。惡劣的環(huán)境使小城鎮(zhèn)對(duì)他們沒有吸引力。
3.公共場(chǎng)所公共建筑少乃至沒有。筆者調(diào)研的前述四個(gè)小城鎮(zhèn),其在建設(shè)時(shí)沒有專門修建公共場(chǎng)所,也沒有為公共場(chǎng)所修建預(yù)留土地。公共集會(huì)場(chǎng)所一般是借用公路,沒有專門的公共活動(dòng)空間,更沒有綠化區(qū)、綠化帶。大的城鎮(zhèn)有少量綠化,街道兩邊栽了幾棵樹,小城鎮(zhèn)則毫無(wú)綠化用地。街道路面硬化程度差,交通要道的人流、車流量大,車輛行駛速度特別慢,時(shí)常剎車再加上載重貨車多,路面很快被碾壞;一下雨就是爛泥路,道路濕滑,路人行走困難;一連四、五天都不能干;天氣晴朗幾天后,路面灰塵堆積,車輛行駛經(jīng)過(guò)時(shí)灰塵遮天。小的城鎮(zhèn)沒有專門安裝路燈,大的城鎮(zhèn)也只有小部分路段安裝有路燈。規(guī)模大一點(diǎn)的城鎮(zhèn)有部分交易集市,如蔬菜、水果集市。規(guī)模小的城鎮(zhèn)沒有交易集市,居住在城鎮(zhèn)周圍鄉(xiāng)下的農(nóng)民逢趕場(chǎng)日到城鎮(zhèn)買賣商品時(shí),直接在城鎮(zhèn)道路上交易,把道路當(dāng)成集市。
4.基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。小城鎮(zhèn)上一般都修建了公共設(shè)施,但公共設(shè)施一般無(wú)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理、無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃、無(wú)統(tǒng)一建設(shè)。建設(shè)、管護(hù)各自為政,水、電、氣、路燈、綠化、停車場(chǎng)各行其事。小城鎮(zhèn)各家各戶的電、水、氣、光纖等基本是自行安裝、連接管線,安全隱患大。無(wú)固定停車場(chǎng),各家各戶如果有車就停在街道邊或自家門前;修建住房時(shí),沒有規(guī)劃停車場(chǎng),車輛多了就只有亂停放。自來(lái)水廠供水不足,多數(shù)居民自己打井用水。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),國(guó)家曾經(jīng)撥款修建自來(lái)水廠,但水價(jià)偏高,居民認(rèn)為不如自己鉆井抽水劃算,調(diào)研的第一個(gè)小城鎮(zhèn),230戶居民中只有110戶左右居民戶使用鎮(zhèn)上自來(lái)水廠的水。③自來(lái)水用戶少導(dǎo)致自來(lái)水廠管護(hù)成本高,水價(jià)居高不下,且多數(shù)場(chǎng)鎮(zhèn)的自來(lái)水水管老化嚴(yán)重,質(zhì)量低劣,進(jìn)一步增加了管護(hù)成本。
5.城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)沒有建立完善。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本是行政管理機(jī)構(gòu),對(duì)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)實(shí)施行政管理,小城鎮(zhèn)未在場(chǎng)鎮(zhèn)內(nèi)配置專門的作為人口聚集區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和人員。萬(wàn)人以上的大城鎮(zhèn)是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)所在地,設(shè)立城鎮(zhèn)社區(qū)居委會(huì),小的城鎮(zhèn)沒有專門的城鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu),一般是該村的村委會(huì)代管。行政管理體制是縣級(jí)部門為執(zhí)法主體,部分縣級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有派出機(jī)構(gòu),如前面表格中的大的城鎮(zhèn),有專門的公安、工商、國(guó)土派出所(這是管理該城鎮(zhèn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全轄區(qū)(包括農(nóng)村)的派出機(jī)構(gòu),并非對(duì)該城鎮(zhèn)專門管理的派出機(jī)構(gòu)),在小的城鎮(zhèn)沒有設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法是“單干”,“鐵路警察,各管一段”,各個(gè)執(zhí)法主體各管各的行業(yè)。小城鎮(zhèn)即使有城管執(zhí)法,也只是“勸導(dǎo)”,沒有執(zhí)法權(quán)④。有的小城鎮(zhèn)所在地的政府外聘人員對(duì)小城鎮(zhèn)的路燈、水、電等公共設(shè)施進(jìn)行專門維修,但經(jīng)費(fèi)時(shí)有短缺。一些小城鎮(zhèn)曾經(jīng)垃圾遍地,無(wú)人管理,后來(lái)縣上整治環(huán)境,在公路沿線修建固定的垃圾池,場(chǎng)鎮(zhèn)附近大概每50米安放一個(gè)垃圾桶,專門聘請(qǐng)了人清掃垃圾,還組織鄉(xiāng)村干部定期開展垃圾撿拾活動(dòng)。環(huán)境衛(wèi)生整治期間,縣政府每個(gè)月去檢查、監(jiān)管、督促,縣電視臺(tái)對(duì)清潔衛(wèi)生搞得差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)曝光,這才對(duì)公共垃圾問(wèn)題進(jìn)行了處理,其他公共問(wèn)題尚未處置。
西部山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)足發(fā)展與大量問(wèn)題并存,正如“ 小城鎮(zhèn)發(fā)展忽視了環(huán)境保護(hù)、管理方式落后、伴隨‘城市病’及逆城市化、指導(dǎo)思想游弋且殘缺、規(guī)劃滯后且執(zhí)行不到位”[4],此現(xiàn)象在山區(qū)小鎮(zhèn)多年的發(fā)展中具有普遍性。
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)間散居,短時(shí)間內(nèi)變成場(chǎng)鎮(zhèn)聚居,小城鎮(zhèn)并不宜居的主要原因是:
小城鎮(zhèn)既是原有小街道擴(kuò)建而成,也有利用鄉(xiāng)村交通要道自發(fā)建設(shè)形成,是村民自發(fā)向城鎮(zhèn)移居的結(jié)果。主要特點(diǎn)是自發(fā)、自然、自主形成,公權(quán)力干預(yù)較少,既導(dǎo)致小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展,也致使小城鎮(zhèn)無(wú)序發(fā)展,發(fā)展快但混亂。居民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活,都是自發(fā)的、自覺的、自己的獨(dú)立行為。小城鎮(zhèn)附近的居民能夠批準(zhǔn)到宅基地,就修建六、七層樓的住房;鄉(xiāng)下居民購(gòu)買住房后,就在小鎮(zhèn)上居住、生活,以此不斷擴(kuò)展,小城鎮(zhèn)由此擴(kuò)張而成。建筑是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向,自發(fā)修建,毫無(wú)規(guī)劃,居住人口只圖有容身住房,外在公共設(shè)施建設(shè)情況如何卻幾乎不管。
一種情形是場(chǎng)鎮(zhèn)人口逃離鄉(xiāng)鎮(zhèn),經(jīng)濟(jì)條件好的都到縣城、大城市購(gòu)房安家落戶;鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城,縣城到大城市,形成逐級(jí)遷移效應(yīng)。一種情形是部分人口在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)兩棲,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)忙時(shí),就回鄉(xiāng)生產(chǎn);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)閑或趕場(chǎng)時(shí),就到城鎮(zhèn)居住或干活。不少居民似乎都只是暫時(shí)利用小城鎮(zhèn)居住一下,沒有長(zhǎng)居打算,至少目前表現(xiàn)出的狀況是沒有長(zhǎng)期居住。居民雖然也對(duì)現(xiàn)有的惡劣居住環(huán)境不滿,但主動(dòng)思考并積極想法解決的很少,能夠解決的是自主決定自己的去留,用腳選擇。要么繼續(xù)向大城市聚合,要么留下在小城鎮(zhèn)生活,留下的對(duì)環(huán)境改造也是心有余而力不足。由此形成目前小城鎮(zhèn)人居住心態(tài)的不穩(wěn)定、不正常。
公共設(shè)施建設(shè)產(chǎn)權(quán)姓公,即屬于一定范圍內(nèi)多人的共同財(cái)產(chǎn)、共同事務(wù)。但斯考特·戈登(S.Gor-don)說(shuō)“屬于所有人的財(cái)產(chǎn)就是不屬于任何人的財(cái)產(chǎn)”,公共設(shè)施的公共屬性決定了小城鎮(zhèn)中沒有人會(huì)主動(dòng)承擔(dān)公共設(shè)施建設(shè)的義務(wù)[5],就污染治理而言,人口集中,污染集中,治理無(wú)人。小城鎮(zhèn)的住戶從入住開始就沒有認(rèn)真思考過(guò)自己生活制造的垃圾應(yīng)該如何負(fù)責(zé)地處理,單戶無(wú)法處理生活垃圾,沒有處理污染的公共措施,河道便成了天然的下水管道。同樣,當(dāng)初人們往小城鎮(zhèn)聚集的主要原因是希望更多地利用便利的公共交通,但都爭(zhēng)相利用公共交通時(shí),公共交通就被過(guò)度利用,趕集日小城鎮(zhèn)行車“腸梗阻”,通行困難,即使車主不停地按喇叭,趕集的人們也幾乎無(wú)視,車輛通行時(shí)間長(zhǎng),完全無(wú)法正常行駛,車輛的喇叭聲震天,噪音很大。同樣,相關(guān)的其他公共設(shè)施建設(shè)維護(hù)也被忽略,小城鎮(zhèn)公共設(shè)施公用事業(yè)基本沒有有效的自治管理,住戶通常的辦法是“各人自掃門前雪,不管他人瓦上霜”。
小城鎮(zhèn)的居民完成了物理上的聚合,但對(duì)公共權(quán)利、公共義務(wù)、公共負(fù)擔(dān)的認(rèn)知還很弱。公共負(fù)擔(dān)能力弱,同時(shí)也不愿意負(fù)擔(dān)。有村鎮(zhèn)干部反映,要想向城鎮(zhèn)居民“收一分錢都困難”。傳統(tǒng)的具有部分公共管理職能的宗社垮了,現(xiàn)有的行使公共管理的機(jī)構(gòu)又沒有形成,共同面臨的公共問(wèn)題如何解決沒有提上議事日程,都不想出力出錢,還有人(住宅)不愿意接受改造。傳統(tǒng)觀念中對(duì)公共權(quán)利漠視,同樣也難以容下有人冒頭提出改造公共空間,只想等待政府等公權(quán)力組織來(lái)承擔(dān)相關(guān)的公共治理責(zé)任。
居住地理位置發(fā)生了改變,導(dǎo)致相關(guān)的公共部分重疊、交叉,需要重新認(rèn)知和調(diào)整新的公共權(quán)利,公共建筑設(shè)施需要公共建設(shè)、管理、維護(hù)。小城鎮(zhèn)部分居民轉(zhuǎn)變身份不久,少數(shù)沒有經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),多數(shù)居民亦農(nóng)亦居,小城鎮(zhèn)本身沒有共同的組織來(lái)規(guī)范新居民活動(dòng),沒有開展自我管理活動(dòng)等。新的居住地是散居到聚居,權(quán)利重疊,義務(wù)也重疊了,對(duì)擔(dān)當(dāng)公共義務(wù)沒有準(zhǔn)備。公共生活空間未形成,公共文化氣氛未形成,公共精神待提升。小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的困境呈現(xiàn)出特有的公共權(quán)益爭(zhēng)奪與公共負(fù)擔(dān)推諉現(xiàn)象。
從個(gè)體散居到多戶群居、聚居,生活、生產(chǎn)方式發(fā)生了改變,但生活、生產(chǎn)習(xí)慣和認(rèn)識(shí)并未改變,居民個(gè)體還采用個(gè)體思維、個(gè)體方式做事,必然造成公地悲劇。
對(duì)于公共權(quán)利(義務(wù)),不恰當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)權(quán)安排,可能導(dǎo)致悲劇。哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場(chǎng)景:一群牧民一同在一塊公共草場(chǎng)放牧。每一個(gè)牧民都想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益,雖然他明知草場(chǎng)上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了,再增加羊的數(shù)目,將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍?如果每人都從自己私利出發(fā),肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益,因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí),“公地悲劇”就上演了——草場(chǎng)持續(xù)退化,直至無(wú)法養(yǎng)羊,最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)。公地悲劇亦成為一個(gè)典型的公共現(xiàn)象,經(jīng)濟(jì)學(xué)界論述得最為完整充分??扑沟热?1994)認(rèn)為公地悲劇中的“公地”“是作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)為共同體所擁用,共同體中的成員都有使用權(quán),但沒有人有權(quán)阻止他人使用,且在公地上活動(dòng)的人不會(huì)考慮他的活動(dòng)對(duì)鄰里或后代的影響,結(jié)果是公地資源或者是其他公共資源因過(guò)度使用而造成枯竭的現(xiàn)象”[6]。公地從公共用地延伸成公共權(quán)利的交集產(chǎn)品(如多人聚居地多人共用的水、路等公共產(chǎn)品),無(wú)公共權(quán)力形成之時(shí),個(gè)人權(quán)利任意行使,導(dǎo)致公共權(quán)利被蠶食殆盡,或者指公共義務(wù)內(nèi)容,無(wú)人承擔(dān)義務(wù),公共資源很快被消耗枯竭。
每一個(gè)短期形成的小城鎮(zhèn),困境突出,而在河道與公路使用中更是典型地體現(xiàn)出城鎮(zhèn)人搶占公共“土地”的結(jié)果。就土地使用而言,凡是公共用地,每一個(gè)住戶都最大可能地使用而不支付或者少支付成本。小城鎮(zhèn)中爭(zhēng)奪最厲害的就是公共交通資源的利用。每一個(gè)住房都希望最大限度地使用交通要道便捷的交通和交通要地可能聚集的人氣,都最大可能地在交通線或交通交叉線邊緣修建住房,目的就是利用交通方便、便于出行,或者是便于利用交通要道聚集人流,開發(fā)一個(gè)商鋪,方便做點(diǎn)小生意。修建住房和使用商鋪時(shí),都不會(huì)考慮預(yù)留公共用地,而是最大限度地?cái)D占、使用公共用地。住房多是夾路修建,剛開始住房和居民不多,有的人利用交通要道,經(jīng)商開店,獲利頗豐。他人也不斷跟進(jìn),在公路兩邊削山挖土,搶占河道,修建住房。住房修建者是采用申請(qǐng)宅基地的名義向政府申請(qǐng)土地建設(shè)住房(不是建設(shè)城市土地上經(jīng)過(guò)規(guī)劃的商品房),鄉(xiāng)下宅基地上農(nóng)民修建住房一般一兩層,而小城鎮(zhèn)的宅基地上一般修建七層左右建筑,增加土地容積率,提高宅基地使用效率。住房修建原則是只要“擺得下”,就見縫插針地在空地上多擠多占多修建住房。最后,交通要道兩邊都見縫插針地修建好各式住房,然后在底樓開店銷售貨物。導(dǎo)致的結(jié)果是:交通要道形成小場(chǎng)鎮(zhèn),人們就把交通要道的公路作為天然的聚集、商業(yè)貿(mào)易的公共用地,趕場(chǎng)日把公路當(dāng)作集市,車輛通行非常困難,每一個(gè)三叉路口都形成場(chǎng)鎮(zhèn),都是車輛通行困難的節(jié)點(diǎn)。車輛、人流多了,作為小場(chǎng)鎮(zhèn)公共用地的道路都很快被車輛碾爛了,雨天自然泥濘不堪,晴天當(dāng)然塵土飛揚(yáng)。公共交通要道被過(guò)度使用,最后形成爛泥坑。
河道是另一個(gè)“公地悲劇”版本。鄉(xiāng)村散居的農(nóng)戶,自身的生活垃圾自行處理,或做肥料直接撒播到莊稼地里降解。而聚居后的小城鎮(zhèn)居民,自身家庭產(chǎn)生的生活垃圾,沒有地方處理,多數(shù)就近把附近的河道作為運(yùn)輸垃圾的管道。小城鎮(zhèn)的住戶都沒有自行處理生活垃圾的設(shè)施,都把附近的小河道作為天然的垃圾池。幾百、幾千戶小城鎮(zhèn)的居民都把原本的公用河道作為天然的下水管道和化糞池,清亮的河水被污染成臭水溝。最后的結(jié)果是:沿河修建的住房臨河的窗戶都不敢打開,臨河開窗本可觀賞美景,但開窗后卻是撲鼻的熏天臭氣,又一個(gè)典型的“公地悲劇”形成。
在公共設(shè)施建設(shè)中,每一個(gè)居民都自私,不愿意為公共建設(shè)、公共環(huán)境美化付出努力,都不負(fù)擔(dān)公共部分,公共資源幾乎等于零,都不負(fù)擔(dān)或都盡量少負(fù)擔(dān)公共建設(shè),最后公共事業(yè)負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)反向公地悲劇現(xiàn)象。主要的公共設(shè)施,如道路、路燈、垃圾處理、集會(huì)需要的場(chǎng)所、公共廁所、停車場(chǎng)等,在各住戶修建住房之初,就沒有預(yù)留,再后來(lái),小城鎮(zhèn)聚居的居民多了,道路等公共用地過(guò)度使用,公共設(shè)施無(wú)人負(fù)擔(dān),導(dǎo)致小城鎮(zhèn)中只有部分主要地段借助住戶店鋪的余光當(dāng)路燈,夜晚無(wú)路燈可用。車輛多了,就只有停在各家各戶的門口,更增加了小城鎮(zhèn)的擁堵。沒有公共廁所,流動(dòng)人口如廁都非常困難。擁堵加沒有公共設(shè)施,導(dǎo)致小城鎮(zhèn)環(huán)境惡化,幾乎不適合人居住。
公用事業(yè)建設(shè)及管理亦是“公地悲劇”的再現(xiàn)。公用事業(yè)是指聚居區(qū)人口共同需要的公用設(shè)施建設(shè)和管理,如路、水、電、氣、寬帶、光纖等,以及散居人口共同面對(duì)的共同事務(wù),如治安、環(huán)境保護(hù)、道路修建維護(hù)等。本應(yīng)該共同使用、共同維護(hù)、共同管理,但實(shí)際上是,公用事業(yè)建設(shè)“逗節(jié)節(jié)龍”,導(dǎo)致修建、管理成本畸高。前述調(diào)研的第四個(gè)小城鎮(zhèn)中有電表用戶123戶,而安裝自來(lái)水廠水表的用戶只有60戶(電無(wú)法自行生產(chǎn),都要使用,要安裝電表;但有的農(nóng)戶不使用場(chǎng)鎮(zhèn)上的自來(lái)水,自行打井抽水使用,就不用安裝水表)。小場(chǎng)鎮(zhèn)中大概一半的農(nóng)戶打井抽水自用,導(dǎo)致自來(lái)水價(jià)格及自來(lái)水設(shè)施建設(shè)、管護(hù)成本非常高,甚至糾紛不斷。各自為政,自行處理都導(dǎo)致公共環(huán)境、公共設(shè)施建設(shè)、公共事務(wù)無(wú)人管,事無(wú)人做。公益產(chǎn)品中的水、電、寬帶等沒有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致這些公共產(chǎn)品效益低下,成本居高不下。
農(nóng)戶是單獨(dú)門戶,各自獨(dú)立應(yīng)對(duì)生產(chǎn),建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,建設(shè)管理使用水、電、氣、路、寬帶等基本住房需求,即個(gè)體的權(quán)利是相對(duì)獨(dú)立,產(chǎn)權(quán)明晰,責(zé)任到戶。但聚居后,各個(gè)住戶的權(quán)利不得不發(fā)生交集,個(gè)體空間壓縮至房間內(nèi),房間之外必然形成權(quán)利重疊區(qū)域,個(gè)體無(wú)法也不能獨(dú)立明晰各個(gè)住戶自己的公共產(chǎn)權(quán)。各個(gè)住戶之間必然形成權(quán)利(義務(wù))交叉、重疊,如果都獨(dú)立建造、經(jīng)營(yíng)、管理自己的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)設(shè)施等,勢(shì)必不可能,事實(shí)上各個(gè)個(gè)體權(quán)利(義務(wù))必然聚合,有效的管理方式是形成公共管理。
社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致人的居住、生活和生產(chǎn)方式發(fā)生劇烈變化,人的行為、思想也應(yīng)該相應(yīng)地調(diào)整,從人、建筑、設(shè)施、文化、思想等方面進(jìn)行變革。從個(gè)體到群體,從散居到聚居,形成個(gè)體人與公共人各擔(dān)其責(zé)的局面。破除“公地悲劇”,應(yīng)當(dāng)從立法、建立公共管理機(jī)構(gòu)、配套公共活動(dòng)設(shè)施、統(tǒng)建公共事業(yè)、培育公共人、建構(gòu)公共文化方面促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的順利推進(jìn)。
小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及很多方面的內(nèi)容,如土地利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力主體職責(zé)、行政執(zhí)法權(quán)力、基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施建設(shè)等。這些相關(guān)規(guī)范散落在各部相關(guān)法律文本中,需要制定并實(shí)施《中小城鎮(zhèn)建設(shè)法》全面規(guī)范小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在全國(guó)法律出臺(tái)之前,全國(guó)人大可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定相關(guān)條例,全面確定中小城鎮(zhèn)的定位、行政管理及城鎮(zhèn)自治、規(guī)劃、土地利用、公共設(shè)施建設(shè)及管護(hù)、公共事務(wù)處理、相關(guān)法律責(zé)任等內(nèi)容。參考美國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)方法,賦予小城鎮(zhèn)一定的自治管理職權(quán)。例如,美國(guó)小城鎮(zhèn)的自治,是在州法律之下制定市鎮(zhèn)憲章,按憲章規(guī)定實(shí)行自治[7]?;蛘呓Y(jié)合上級(jí)指導(dǎo)與地方小城鎮(zhèn)自治,避免千篇一律,靈活發(fā)展小城鎮(zhèn)。
現(xiàn)代人發(fā)展的基礎(chǔ)是人的自私和理性(或者經(jīng)濟(jì)性),但聚居中的人不能只有自私和理性(經(jīng)濟(jì)性),還必須有一定的利他精神、利他行為,需要讓渡部分權(quán)利形成公共權(quán)力,形成人類管理和自我管理能力。或者延續(xù)和發(fā)展現(xiàn)有的村民(居民)自治,小城鎮(zhèn)組建自己的管理機(jī)構(gòu),可以是社區(qū)居委會(huì)形式,其內(nèi)部設(shè)置要求適合人口聚居的生態(tài)現(xiàn)狀,如自治管理組織、規(guī)劃發(fā)展組織、公共管理組織、矛盾糾紛調(diào)解組織、居民公共文化開發(fā)建設(shè)組織等。發(fā)展自治組織可以減少政府的負(fù)擔(dān),減輕納稅人負(fù)擔(dān)。
我國(guó)已經(jīng)有比較豐富的城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。良好和諧的小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該在現(xiàn)有建設(shè)基礎(chǔ)上調(diào)整改建。已經(jīng)修建完畢的建筑不再拆除,但對(duì)于附近的土地,首先要規(guī)劃、建設(shè)用于公共用地,公共建筑必不可少。鄉(xiāng)村農(nóng)戶把住房修建到場(chǎng)鎮(zhèn),需要根據(jù)聚居的要求,預(yù)留公共用地,或者在已經(jīng)形成的小城鎮(zhèn)的改造和擴(kuò)建中,規(guī)劃出公共用地,用于建設(shè)公共住房和設(shè)施。公共道路、公共活動(dòng)場(chǎng)所、綠化、垃圾處理場(chǎng)所、車庫(kù)等都要修建、完善管理。商業(yè)用地不能無(wú)限制地過(guò)度使用,占用公共空間。很多小場(chǎng)鎮(zhèn),需要改變?cè)械慕煌ㄒ纼蛇呅藿芗ㄖ木置?,?duì)于無(wú)法改的,就只有另辟蹊徑,重新建設(shè)道路,兩邊禁止再建設(shè)住房等。
水、電、氣、寬帶、光纖、垃圾處理等設(shè)施統(tǒng)一修建,統(tǒng)一管理,統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)居民直接或者間接負(fù)擔(dān)公共設(shè)施費(fèi)用。統(tǒng)一修建下水管道,統(tǒng)一處理城鎮(zhèn)生活垃圾,其費(fèi)用可以讓各住戶合理負(fù)擔(dān)。國(guó)家要改造城鎮(zhèn),應(yīng)投資修建垃圾處理設(shè)施,適當(dāng)?shù)叵蜃羰杖∫徊糠仲M(fèi)用,補(bǔ)貼該項(xiàng)公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)之需。
散居的個(gè)體人到聚居的小城鎮(zhèn)居民,權(quán)利義務(wù)觀念、行為方式、思想精神都應(yīng)該有深刻的改變。從散居到聚居,可以提高公用產(chǎn)品的使用效率,對(duì)于公共產(chǎn)品要能夠認(rèn)可、主動(dòng)承擔(dān)義務(wù),對(duì)公共文化的形成要共同促進(jìn)。如果各住戶完全不支付相關(guān)費(fèi)用,會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的處理漠不關(guān)心,忽視公共責(zé)任。收取一定的專項(xiàng)使用費(fèi),賬目公開透明,促使各個(gè)用戶關(guān)心公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。即使不直接負(fù)擔(dān)(如直接交納公共建設(shè)的資金),也要間接負(fù)擔(dān)(如政府收取的稅費(fèi)等用于公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù))[7]。城鎮(zhèn)人權(quán)利交集多,共享資源豐富,化解“公地悲劇”需要公共擔(dān)當(dāng)。逐漸培育、發(fā)展公共文化,制定公共活動(dòng)規(guī)范。在自治基礎(chǔ)上,懂得并執(zhí)行公共空間公共活動(dòng)需要城鎮(zhèn)人自行負(fù)擔(dān)(直接或間接)義務(wù)。小城鎮(zhèn)硬實(shí)力提高的同時(shí),以文化為主的軟實(shí)力建設(shè)需要一并加強(qiáng)。現(xiàn)有的住戶可自行訂立小城鎮(zhèn)規(guī)約,自行組織起來(lái)認(rèn)識(shí)、了解小城鎮(zhèn)共同的行為規(guī)范,既包含基本的文明、法律規(guī)范,更要有公共認(rèn)知,對(duì)共同的公共設(shè)施、公共用地、公共環(huán)境等有清醒的認(rèn)知和了解,讓各個(gè)個(gè)體思考、了解如何共同建設(shè)包括自己居住的住房在內(nèi)的小場(chǎng)鎮(zhèn)。
小城鎮(zhèn)是幾億農(nóng)民的新的家園,是城市化進(jìn)程中城市人口的主要載體,是自發(fā)形成有一定公共基礎(chǔ)的聚集節(jié)點(diǎn)。現(xiàn)有的一些小城鎮(zhèn)反倒成了“公地悲劇”的代名詞,基本居住環(huán)境惡化。城市化進(jìn)程中,加大力度對(duì)現(xiàn)有小城鎮(zhèn)進(jìn)行改建,從硬件設(shè)施到精神文化的宣傳和建設(shè)進(jìn)行全新建設(shè),打造宜居、美麗小城鎮(zhèn)就指日可待。
注釋:
①資料來(lái)源于《中華人民共和國(guó)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。
②這里的樣本選擇是根據(jù)筆者在四川省調(diào)研得知,四川縣級(jí)城市屬于小城市,除縣政府所在的小城市外,城鎮(zhèn)又可以劃分為原區(qū)級(jí)政府所在地的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)級(jí)政府所在的小城鎮(zhèn)。例如營(yíng)山縣共有8個(gè)原來(lái)屬于區(qū)級(jí)政府所在地的城鎮(zhèn),60個(gè)鄉(xiāng)級(jí)政府所在的城鎮(zhèn);全縣人口80多萬(wàn),有一半人口大約40萬(wàn)人居住在縣城,另40萬(wàn)左右人口分布于原區(qū)級(jí)政府所在的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)政府所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村,各個(gè)城鎮(zhèn)大同小異;筆者據(jù)此觀察蒼溪縣城鎮(zhèn)及人口分布情況亦如此;通過(guò)水電收費(fèi)員進(jìn)行調(diào)研,估算出的人口數(shù)、建筑面積等信息基本準(zhǔn)確,在四川具有一定的代表性。調(diào)研的第一個(gè)小城鎮(zhèn)是營(yíng)山縣普嶺鄉(xiāng),是新興小鄉(xiāng)鎮(zhèn),第二個(gè)是蒼溪縣東溪鎮(zhèn),第三個(gè)是營(yíng)山縣雙河鎮(zhèn),原區(qū)公所所在地,第四個(gè)是蒼溪縣高坡鎮(zhèn)。這里選取的居住人口10 000人以上的是水陸交通相對(duì)發(fā)達(dá)的大城鎮(zhèn),3 000人左右的是原來(lái)區(qū)級(jí)政府所在地的小城鎮(zhèn),1 000人左右的是原鄉(xiāng)級(jí)政府所在地的小城鎮(zhèn)。山區(qū)地理特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)聚集等決定了人口分布。筆者觀察、調(diào)研四川城鎮(zhèn),發(fā)現(xiàn)目前的城鎮(zhèn)主要是以上幾種,沒有產(chǎn)業(yè)、工業(yè)很發(fā)達(dá)的大型城鎮(zhèn)出現(xiàn)。
③這是文內(nèi)圖表中的第一個(gè)城鎮(zhèn)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)是筆者直接調(diào)研得出,找該小城鎮(zhèn)水電管理員查詢統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),他們熟悉情況,逐個(gè)核對(duì),數(shù)據(jù)相對(duì)準(zhǔn)確。
④例如,成都市周邊區(qū)(縣)下的城鎮(zhèn)分設(shè)有城管大隊(duì),是該縣城管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu),沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán),只能以該縣城管機(jī)關(guān)的名義對(duì)外行使執(zhí)法權(quán)。平時(shí)工作以“勸導(dǎo)”為主,導(dǎo)致執(zhí)法力度很弱,長(zhǎng)期對(duì)峙中,城管執(zhí)法人員難免失去耐心,采取非勸導(dǎo)措施,與攤販時(shí)有沖突。
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