◎項(xiàng)安波 梅 雄

2001年以來，食鹽專營體制改革方案曾六次夭折，未能落地。在吸取歷次改革探索經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，新一輪食鹽專營體制改革取得了突破。以出臺《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》為標(biāo)志，食鹽專營體制改革于2017年進(jìn)入實(shí)施年和攻堅期。回顧過去一年多的改革推進(jìn)情況，我們認(rèn)為，本輪鹽業(yè)體制改革取得了市場化改革的階段性突破和實(shí)質(zhì)性成效，“保證食鹽安全，釋放市場活力”的改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但要實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)公平競爭”的改革目標(biāo)還需進(jìn)一步努力。

一、鹽改要徹底落實(shí)到位還需解決三個主要問題

我們之所以認(rèn)為“促進(jìn)公平競爭”的改革目標(biāo)還沒有完全實(shí)現(xiàn)，主要原因是，部分地區(qū)出現(xiàn)了以“外省鹽企跨區(qū)經(jīng)營不規(guī)范”為名限制跨省經(jīng)營的地方保護(hù)和競爭失序等問題，政策落地過程中一些地方的選擇性執(zhí)行及執(zhí)行尺度引發(fā)爭議，一些鹽業(yè)公司對改革響應(yīng)緩慢甚至不響應(yīng)。當(dāng)然，這些問題還只是顯現(xiàn)的“表面癥狀”。鹽改要在兩年改革過渡期結(jié)束后徹底落實(shí)到位，必須抓緊解決表象問題背后隱藏的更深層次的問題。

（一）涉鹽法規(guī)體系未及時適應(yīng)鹽改方案進(jìn)行全面調(diào)整，提供了選擇性執(zhí)法的選擇空間

在落實(shí)食鹽專營體制改革過程中，一些地方的鹽業(yè)公司傳統(tǒng)專營思維根深蒂固，不是積極主動適應(yīng)鹽業(yè)體制改革帶來的挑戰(zhàn)和變化，而是仍然將本地市場視為自己的“一畝三分地”，以過渡期為名，利用舊的涉鹽法規(guī)與新的鹽改政策導(dǎo)向有所出入，仍按照修訂前的《食鹽專營辦法》（1996年發(fā)布）、《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》（1990 年發(fā)布）和地方食鹽管理?xiàng)l例開展鹽政管理，動輒以“涉嫌違規(guī)經(jīng)營”為由，查扣、封存、下架跨省經(jīng)營鹽業(yè)企業(yè)產(chǎn)品。這種將本地市場視為“自留地”不許他人染指的現(xiàn)象，實(shí)際上違背了鹽業(yè)體制改革方案提出的“取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制”改革原則。

這背后的主要原因是涉鹽法規(guī)體系未能及時適應(yīng)鹽改方案進(jìn)行調(diào)整，執(zhí)行層面對上層設(shè)計尚未做出適應(yīng)性調(diào)整，特別是不少地方未根據(jù)鹽業(yè)體制改革方案及時修訂地方的食鹽管理?xiàng)l例，使得一些地方選擇性執(zhí)法有了“選擇空間”。相關(guān)法律法規(guī)的不匹配、不適宜、不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)鉆法規(guī)真空期空子和選擇性執(zhí)法等“抹黑”改革的行為，影響了鹽改的公平性和可信度，反過來增加了推進(jìn)鹽改的難度。

（二）政企分開沒有及時、完整到位，導(dǎo)致一些鹽業(yè)公司為維護(hù)自身利益而具有選擇性執(zhí)法的選擇動機(jī)

鹽改方案指出要“研究剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔(dān)的行政管理職能”。2017 年12 月26 日，國務(wù)院出臺了修訂后的新的《食鹽專營辦法》，明確“國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府確定的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理”。政企分開的改革接力棒已傳到地方政府手中。但就實(shí)施情況來看，政企分開還沒有及時、完整到位，一些地方的鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”、政企一體的格局仍然存在。這使得一些地方鹽業(yè)公司仍然具有利用

行政執(zhí)法權(quán)維護(hù)自身企業(yè)利益的“選擇動機(jī)”，從而導(dǎo)致地方保護(hù)問題突出，使“促進(jìn)公平競爭”的改革目標(biāo)大打折扣。政企分開是跨區(qū)競爭的基礎(chǔ)，跨省賣鹽受阻，表象是地方保護(hù)，根子在于政企不分，實(shí)質(zhì)是本地鹽業(yè)公司利用其另一身份“鹽務(wù)局”所擁有的行政權(quán)抵制“跨區(qū)域經(jīng)營”。目前政企分開的方向已明，但在操作層面，到2017年底，還有5個省份尚未將食鹽質(zhì)量監(jiān)管職能移交給食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門；更重要的是，在市縣級層面，大部分地區(qū)的職能移交都還沒有到位。這使得一些鹽業(yè)公司仍可利用原來承擔(dān)的鹽政管理職能，以維護(hù)市場秩序?yàn)槊?，行自我利益保護(hù)之實(shí)。

此外，還有個別省份實(shí)行政府購買鹽政執(zhí)法輔助服務(wù)。如某省食藥監(jiān)局同省鹽業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司簽訂協(xié)議，實(shí)行政府購買鹽政執(zhí)法輔助服務(wù)。但這樣所購買的鹽政執(zhí)法輔助服務(wù)，并非由客觀獨(dú)立、利益非相關(guān)的第三方提供，實(shí)質(zhì)上是本省鹽業(yè)公司的“繼續(xù)執(zhí)法”，這一做法引發(fā)較大爭議。該省也是鹽業(yè)企業(yè)反映地方保護(hù)問題最為突出的地區(qū)。

（三）傳統(tǒng)鹽業(yè)公司的改革沒有到位、轉(zhuǎn)型發(fā)展還不積極

鹽業(yè)體制改革調(diào)整了原有的行業(yè)利益格局，改變了原來“畫地為牢”的市場格局，重構(gòu)了行業(yè)生態(tài)。同時，傳統(tǒng)專營體制下被掩蓋的產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)集中度低等問題也暴露出來。由于鹽業(yè)公司在傳統(tǒng)專營體制中居于核心地位，這些壓力又更多地被集中傳遞到鹽業(yè)公司身上。

由于長期依賴食鹽專營體制，不少傳統(tǒng)鹽業(yè)公司對食鹽專營體制改革和新一輪國企改革帶來的雙重挑戰(zhàn)還未充分準(zhǔn)備，對改革機(jī)遇也欠缺敏感，市場意識淡薄、經(jīng)營機(jī)制僵化、國企改革相對滯后，冗員多、負(fù)擔(dān)重、效率低的問題尚未有效解決，企業(yè)面對競爭壓力卻缺乏改革動力和發(fā)展活力。這些問題的存在，又加劇了這些傳統(tǒng)鹽業(yè)國企對走向市場的顧慮和對傳統(tǒng)專營體制的依賴，推進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和機(jī)制轉(zhuǎn)變緩慢，難以及時地響應(yīng)改革號召和開展實(shí)質(zhì)性行動。

微觀主體的經(jīng)營包袱和思想包袱沒有卸下，使得鹽改的微觀基礎(chǔ)尚不牢靠，導(dǎo)致鹽改很難及時、徹底落實(shí)到位。

二、推進(jìn)鹽改徹底落實(shí)到位的三條建議

如前所述，地方保護(hù)、競爭受限以及企業(yè)響應(yīng)改革不積極，這些表象問題暴露出背后更深層次的一些根子性問題：涉鹽法規(guī)體系未能適應(yīng)鹽改方案的要求及時跟上、沒有完全實(shí)現(xiàn)政企分開，使得一些地方鹽業(yè)公司既有選擇性執(zhí)法的動機(jī)，又有選擇性執(zhí)法的“空間”；而傳統(tǒng)的鹽業(yè)公司改革滯后和轉(zhuǎn)型困難，進(jìn)一步加劇了其對選擇性執(zhí)法或亂執(zhí)法的依賴。有鑒于此，必須及時完善涉鹽法規(guī)體系、加快推進(jìn)政企分開、支持鹽業(yè)公司深入改革和積極轉(zhuǎn)型。只有認(rèn)真解決這三個深層次問題，才能鞏固鹽業(yè)改革成果、更好地釋放鹽改紅利。

（一）及時完善涉鹽法規(guī)體系，清除選擇性執(zhí)法或亂執(zhí)法的“合法”空間

2017年出臺的新《食鹽專營辦法》取代了舊的《食鹽專營辦法》，同時也廢止了舊的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，使一些地方仍然沿用舊法管理失去了法律依據(jù)。下一步，需要以上位法為依據(jù)夯實(shí)鹽業(yè)改革制度基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善涉鹽法規(guī)體系。

首先，要督促各地抓緊清理、修訂地方各級鹽業(yè)監(jiān)管條例和管理辦法中與鹽改精神和新《食鹽專營辦法》相違背的內(nèi)容，要求各地根據(jù)新的《食鹽專營辦法》，加快制定適合本地的新的地方食鹽管理?xiàng)l例，及時調(diào)整鹽政行政執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)；認(rèn)真開展普法工作，推進(jìn)依法行政、促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。唯有如此，方可清除鹽政行政執(zhí)法部門為維護(hù)本地或自身企業(yè)利益而選擇性執(zhí)法或變相執(zhí)法的“合法”空間，為深入推進(jìn)鹽改掃清制度障礙。同時，各地應(yīng)盡快制定具體的過渡期食鹽監(jiān)管方案，明確食鹽安全質(zhì)量監(jiān)管主體責(zé)任并進(jìn)一步明確處罰標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

其次，切實(shí)貫徹新《食鹽專營辦法》，尤其是要落實(shí)好第十三條和第十四條，鹽業(yè)主管部門及時向合格的企業(yè)頒發(fā)食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)證書，盡快實(shí)現(xiàn)“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)在國家規(guī)定的范圍內(nèi)銷售食鹽，任何單位或者個人不得阻止或者限制”，避免再度出現(xiàn)“畫地為牢”現(xiàn)象。

最后，要考慮在改革過渡期結(jié)束之后或更遠(yuǎn)一點(diǎn)時間，從存量改革過渡到增量改革，以放寬準(zhǔn)入、鼓勵競爭為方向，允許符合標(biāo)準(zhǔn)要求的新企業(yè)進(jìn)入，在更大范圍內(nèi)鼓勵競爭，避免“溫室中的有限競爭”；在食鹽質(zhì)量專業(yè)化監(jiān)管體系構(gòu)建完畢后，鹽業(yè)主管部門要以社會性規(guī)制為主，放松管制，讓優(yōu)勝劣汰競爭機(jī)制在食鹽市場發(fā)揮主要作用。

（二）加快推進(jìn)政企分開，弱化執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇性執(zhí)法的逐利動機(jī)

政企分開緩慢，主要是由于職能劃分、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障和鹽政人員的轉(zhuǎn)接、安置、選拔機(jī)制等均不明朗，機(jī)制設(shè)計上沒有很好地實(shí)現(xiàn)激勵兼容：職能劃轉(zhuǎn)后，各級鹽業(yè)公司承擔(dān)的鹽政監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)將向食藥監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移，但相關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等尚未到位，導(dǎo)致食藥監(jiān)管部門或市場監(jiān)管部門接收動力不足，難以及時或不愿安排相應(yīng)資源在人員處置、公務(wù)開支和行政執(zhí)法上。

可見，激勵不兼容等機(jī)制問題導(dǎo)致政企分開緩慢，使得一些地方鹽業(yè)公司得以繼續(xù)利用鹽政執(zhí)法行自我保護(hù)之實(shí)，制造了“鹽改亂象”，反過來增加了推進(jìn)鹽改的阻力。為鞏固鹽改成果并保證徹底落實(shí)到位，必須加快實(shí)現(xiàn)政企分開：

一是要利用本次機(jī)構(gòu)改革組建國家市場監(jiān)督管理總局的契機(jī)，徹底理順體制機(jī)制，明確負(fù)責(zé)食鹽安全質(zhì)量監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，盡快構(gòu)建起食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制，為推進(jìn)政企分開創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

二是各地要促進(jìn)人力資源和社會保障與市場監(jiān)督管理等部門的協(xié)商與配合，保證構(gòu)建專業(yè)化食鹽監(jiān)管體系所必需的人員編制和經(jīng)費(fèi)安排，防止接收機(jī)構(gòu)消極、被動、拖延，避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空地帶”。在不侵占轉(zhuǎn)入單位原有編制名額的基礎(chǔ)上，實(shí)施專項(xiàng)編制增加方案，通過公開招考選拔方式，擇優(yōu)錄取合格、專業(yè)化的鹽政監(jiān)管執(zhí)法人員；在職能移交過程中要保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。只有保證執(zhí)法人員專業(yè)化、獨(dú)立化和經(jīng)費(fèi)到位，才能為職能移交和構(gòu)建專業(yè)化食鹽監(jiān)管體系創(chuàng)造前提條件，才好確保新舊監(jiān)管體制平穩(wěn)過渡。

三是妥善安置原鹽政執(zhí)法人員。原鹽政執(zhí)法人員可以經(jīng)公務(wù)員遴選“人隨事走”劃轉(zhuǎn)一批、企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展利用一批、提前退休消化一批、利用物業(yè)等資產(chǎn)供養(yǎng)一批。但無論如何，必須堅持政企分開原則。鹽政執(zhí)法人員不得再與鹽業(yè)公司掛鉤，不得再從事經(jīng)營活動；未能獲得公務(wù)員編制的鹽政執(zhí)法人員，留在鹽業(yè)公司的，不得再從事食鹽執(zhí)法監(jiān)督工作。

（三）支持并幫助更多的鹽業(yè)國企積極改革和主動轉(zhuǎn)型

不論是為了保證食鹽專營體制改革的落地，還是為了促進(jìn)鹽業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，都必須得到更廣泛的鹽業(yè)企業(yè)的支持和參與。相關(guān)政府部門可以重點(diǎn)做好以下三項(xiàng)工作：

為鹽業(yè)企業(yè)之間的市場化聯(lián)合重組創(chuàng)造條件。我國鹽行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、整體競爭力弱、行業(yè)價值低等問題，要求必須有鹽業(yè)龍頭企業(yè)在規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)上，成長為具備全球競爭力的世界一流企業(yè)，以加強(qiáng)行業(yè)引領(lǐng)和協(xié)調(diào)，提升行業(yè)綠色發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新和參與國際競爭等方面的能力。為此，政府可以順勢而為，為鹽業(yè)企業(yè)并購重組創(chuàng)造更好的市場環(huán)境和法制環(huán)境；當(dāng)然，政府在為企業(yè)并購重組提供便利條件的同時，也需要從人才隊伍建設(shè)、知識提供、信息處理等方面提升自身規(guī)制能力。其次，鹽業(yè)主管部門可以用促成達(dá)致“激勵兼容”條件的支持，鼓勵有條件的企業(yè)按市場化原則、以資本為主手段開展并購重組活動；引導(dǎo)企業(yè)重組后及時進(jìn)行整合，以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的協(xié)同效應(yīng)。

引導(dǎo)和支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。已有一些鹽業(yè)企業(yè)清醒認(rèn)識到形勢的變化，積極進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。但由于長期依賴食鹽專營體制所形成的慣性和惰性，還是有不少鹽業(yè)國企偏于保守。政府需要及時總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、樹立典型榜樣，支持更多的鹽業(yè)企業(yè)積極改革、主動調(diào)整、努力轉(zhuǎn)型，將競爭壓力轉(zhuǎn)化為發(fā)展活力和改革動力。一是可以引導(dǎo)鹽業(yè)企業(yè)開展業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，如支持鹽業(yè)企業(yè)以鹽為突破口、以老字號國企信譽(yù)為載體，拓展單一食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，推進(jìn)“廚房管家”之類的系統(tǒng)工程建設(shè)；從品種、品質(zhì)、品牌三方面著手，從過多依賴傳統(tǒng)銷售渠道向布局O2O 模式和構(gòu)建戰(zhàn)略供應(yīng)鏈體系轉(zhuǎn)型。二是幫助傳統(tǒng)鹽業(yè)國企實(shí)施機(jī)制轉(zhuǎn)型，鼓勵傳統(tǒng)鹽業(yè)國企利用發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)等改革機(jī)遇實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)變，深化三項(xiàng)制度改革，減員增效或壓減管理后勤人員充實(shí)一線、調(diào)整薪激勵制度等。

幫助傳統(tǒng)鹽業(yè)國企減負(fù)紓困。改革主導(dǎo)部門、國資出資人代表機(jī)構(gòu)和鹽業(yè)主管部門等應(yīng)鼓勵鹽業(yè)國企將食鹽專營體制改革與深化國企改革結(jié)合起來，通過食鹽專營體制改革倒逼鹽業(yè)國企加快推進(jìn)國企改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過鹽業(yè)國企改革為適應(yīng)食鹽專營體制改革創(chuàng)造條件和提供保障，指導(dǎo)鹽業(yè)國企利用雙重改革機(jī)遇來應(yīng)對挑戰(zhàn)，用好用足改革政策。尤其是要利用本輪國企改革重視解決歷史遺留問題的契機(jī)，支持鹽業(yè)國企妥善解決好離退休人員社會化管理、冗員分流安置等事宜，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)輕裝上陣，為提升能力和轉(zhuǎn)型發(fā)展提供條件。