●孫 欣

一、引言

財政支出績效評價①（以下簡稱績效評價）是實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算的有效手段，它不僅為預(yù)算績效管理實(shí)踐提供了參照依據(jù)和衡量尺度，也為政府績效評價提供了考核指標(biāo)與參考標(biāo)準(zhǔn)。推行財政支出績效評價，不僅可以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、以評促改，還能規(guī)范支出管理過程，提升財政科學(xué)化、精細(xì)化的管理水平，增強(qiáng)公共財政的公信力。自2003年以來，績效評價工作從探索階段到推進(jìn)階段已實(shí)施十余年，總的來說，它得到了廣泛普及。然而，成功的績效評價模式不僅需要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和相匹配的職責(zé)，以及設(shè)定科學(xué)完善的績效評價指標(biāo)和評價方法，更重要的是應(yīng)用財政支出績效評價結(jié)果，從而提高財政資金支出效益，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作向更深層次發(fā)展。對于財政支出績效評價，結(jié)果的有效應(yīng)用是其核心與歸宿，雖然與預(yù)算編制掛鉤或?qū)崿F(xiàn)績效預(yù)算是開展財政支出績效評價工作的最終目標(biāo)，但在現(xiàn)階段，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)似乎更有效，也更具有現(xiàn)實(shí)意義。從預(yù)算績效管理實(shí)踐看，財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)不僅是當(dāng)前績效評價結(jié)果應(yīng)用的薄弱環(huán)節(jié)，理論上也較少涉及財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)的討論。

二、我國財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)的現(xiàn)狀

績效問責(zé)是財政支出績效評價工作與問責(zé)制相結(jié)合的產(chǎn)物。從理論上看，開展績效評價工作是實(shí)行績效問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)，獲取的績效評價結(jié)果是實(shí)施問責(zé)的科學(xué)依據(jù)和追責(zé)憑據(jù)；根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題對相關(guān)部門及責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)并及時整改既可以發(fā)揮績效評價工作的功能，又能促進(jìn)預(yù)算績效管理體系的良性循環(huán)。從所處法制環(huán)境看，地方政府會依據(jù)中央或當(dāng)?shù)卣C發(fā)的相關(guān)預(yù)算績效管理辦法制定符合現(xiàn)實(shí)情況的預(yù)算績效問責(zé)辦法，并對績效評價結(jié)果實(shí)施問責(zé)的啟動條件、職責(zé)分工、問責(zé)情形、問責(zé)方式及問責(zé)程序作出規(guī)定，使得問責(zé)實(shí)施有法可依。從實(shí)踐意義上看，實(shí)施績效問責(zé)制是一個“緊箍咒”，它是施加在資金使用單位和相關(guān)責(zé)任人頭上的無形壓力，因?yàn)檫@些無形壓力，責(zé)任人員在思想上和行動上會產(chǎn)生動力，從而激勵他們認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)工作與承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在此背景下，一些地方財政部門進(jìn)行了績效問責(zé)初步試點(diǎn)，并制定了實(shí)施績效問責(zé)的管理辦法，以北京市、河北省、安徽省合肥市、湖南省永州市雙牌縣、四川省涼山彝族自治州為例：

北京市財政局關(guān)于 《北京市預(yù)算績效管理辦法（試行）》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，建立預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，具體實(shí)施措施按照《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》的具體規(guī)定執(zhí)行。2009年7月北京市下發(fā)《北京市市級國家行政機(jī)關(guān)績效管理暫行辦法》，其中，績效管理考評與獎懲規(guī)定“績效考評得分由‘三效一創(chuàng)②’考評得分之和減去行政問責(zé)扣分產(chǎn)生”、“年度考評結(jié)果將提交市委組織部門，作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)績效的重要依據(jù)?！蓖ㄟ^對各機(jī)關(guān)預(yù)算績效管理情況進(jìn)行考核，對績效較差或存在財政違規(guī)違紀(jì)的單位進(jìn)行扣分③。2011年，北京市財政局下發(fā)《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》，明確規(guī)定：“財政部門于每年12月底前，按照《北京市市級國家行政機(jī)關(guān)績效管理暫行辦法》及專項(xiàng)考評實(shí)施細(xì)則，對相關(guān)部門實(shí)施預(yù)算支出主項(xiàng)考評”，并將考評結(jié)果報市政府績效管理辦公室；對于不履行、違法履行、不當(dāng)履行預(yù)算績效管理職責(zé)的，由有關(guān)部門依照《北京市行政問責(zé)辦法》中規(guī)定的方式追究當(dāng)事人的責(zé)任；同時，該辦法描述了問責(zé)主體的職責(zé)分工，明確了問責(zé)情形和問責(zé)方式，較詳細(xì)的規(guī)定了問責(zé)程序，并提出預(yù)算管理績效問責(zé)主要以財政部門審核績效目標(biāo)、事前績效評估、績效跟蹤、績效評價的結(jié)果為依據(jù)：要求在年度預(yù)算執(zhí)行中，財政部門對主管部門、預(yù)算單位當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效跟蹤，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行績效與預(yù)定目標(biāo)的偏離程度做出問責(zé)決定；在每年9月底前，財政部門組織需對主管部門、預(yù)算單位上年度預(yù)算執(zhí)行績效實(shí)施績效評價和再評價，根據(jù)績效評價結(jié)果做出問責(zé)決定；每年10月底前，財政部門組織對主管部門、預(yù)算單位編報的下年度預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行形式性審核、對預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施事前績效評估，根據(jù)績效目標(biāo)審核情況和事前績效評估結(jié)果做出問責(zé)決定④。

河北省財政廳關(guān)于 《河北省財政支出績效評價管理辦法》中關(guān)于績效評價結(jié)果及應(yīng)用中規(guī)定：“財政部門根據(jù)評價結(jié)果建立財政支出績效獎懲機(jī)制：對績效優(yōu)的部門給予表彰；對未達(dá)到績效目標(biāo)、預(yù)算管理運(yùn)行質(zhì)量差或造成損失的部門，依照 《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》的有關(guān)規(guī)定給予績效問責(zé)?！雹莺颖笔♂槍Α笆〖壭畔⒒ㄔO(shè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目”績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，追繳違規(guī)違紀(jì)資金45萬元，并通過建議部門給予直接責(zé)任人相應(yīng)處分等方式實(shí)施了績效問責(zé)⑥。舉例來說，2012年，河北省財政廳對“全省小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目”和“省級信息化建設(shè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目”實(shí)施了績效問責(zé)，由于這兩項(xiàng)項(xiàng)目在資金使用和績效管理環(huán)節(jié)存在問題，省財政廳根據(jù)《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》有關(guān)績效結(jié)果問責(zé)情況的具體規(guī)定，對兩個項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)單位給予全省通報批評的處分，并追繳違規(guī)違紀(jì)資金。

2011年安徽省政府印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》，在績效評價結(jié)果運(yùn)用中明確規(guī)定：“按照誰用款、誰負(fù)責(zé)的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于種種原因?qū)е骂A(yù)算績效管理未達(dá)到相關(guān)要求，致使財政資金配置和執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級預(yù)算部門及其責(zé)任人員實(shí)行績效問責(zé)”⑦。2017年安徽省合肥市預(yù)算績效管理改革全面推開，并全面實(shí)行預(yù)算績效考核問責(zé)。按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，根據(jù) 《合肥市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)合肥市預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法的通知》規(guī)定，對市直各部門及各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)政府預(yù)算績效管理工作開展情況進(jìn)行考核，對部門使用財政資金的績效情況進(jìn)行評價，將考核及評價結(jié)果運(yùn)用于政府目標(biāo)考核和預(yù)算安排，對預(yù)算績效管理組織不力、績效評價結(jié)果不合格的部門，由市預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行約談、通報并責(zé)令整改⑧。其中，按照市直各部門績效管理工作考核（占50%權(quán)重）和財政支出績效評價（占50%權(quán)重）結(jié)果，由市財政局計算形成綜合得分，并劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，分別按“優(yōu)先、支持、從緊、取消”的原則與預(yù)算資金安排掛鉤。對于不合格的評價結(jié)果列入“財政支出績效考核結(jié)果黑名單”數(shù)據(jù)庫，對單位下一年度部門預(yù)算安排壓縮5%到10%，取消財政支出績效問題突出項(xiàng)目資金的后續(xù)安排⑨。

2014年，湖南省永州市雙牌縣政府為加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高資金使用效益，依據(jù)《雙牌縣人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)本縣預(yù)算績效管理的意見》相關(guān)制度，結(jié)合該縣實(shí)際，出臺《雙牌縣預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》。該辦法對問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形和方式以及問責(zé)程序進(jìn)行了描述⑩。

同年，四川省涼山彝族自治州為進(jìn)一步加強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果的運(yùn)用，與問責(zé)相結(jié)合，對資金使用效益不高或是預(yù)算績效管理達(dá)不到要求等情況的項(xiàng)目單位實(shí)施問責(zé)，以使財政資金能夠發(fā)揮其最大效能。2018年3月，為嚴(yán)格實(shí)施績效問責(zé)，按照《涼山州人民政府辦公室印發(fā)〈涼山州財政支出績效評問責(zé)辦法（試行）〉的通知》，涼山州財政局決定對評價結(jié)果在70分以下（含70分）的兩個項(xiàng)目實(shí)施問責(zé)，對這兩個項(xiàng)目實(shí)施單位給予通報批評，并限期整改，包括州旅發(fā)委組織實(shí)施的“2016年省級旅游發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目”（得分為62.42分），州質(zhì)監(jiān)局組織實(shí)施的“2016年涼山州質(zhì)量監(jiān)督體系建設(shè)項(xiàng)目”（得分為67.14分）1。1

由此可見，財政支出績效評價工作自推廣以來在地方政府得到迅速發(fā)展，且在政府的預(yù)算績效管理體系中得到了廣泛深入的應(yīng)用?？冃гu價工作的迅速發(fā)展也逐步帶動了預(yù)算績效問責(zé)實(shí)施辦法的出臺和應(yīng)用。從提高財政資金使用效益來看，兩者的產(chǎn)生和發(fā)展具有一定的同時性，這也意味著我國的績效評價結(jié)果問責(zé)模式應(yīng)以財政支出績效評價結(jié)果為依據(jù)來進(jìn)行討論與研究。

三、面臨的困境

雖然我國地方政府在開展財政支出績效評價與實(shí)施問責(zé)的結(jié)合上有所突破，但在具體實(shí)施績效問責(zé)時仍面臨著許多問題，主要包括四個方面。

（一）財政支出績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性不夠

財政支出績效評價的宗旨是發(fā)揮其問責(zé)、信息公開與預(yù)算決策等功能，完成績效整改，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理體系的良性循環(huán)。而精確、完整的績效評價結(jié)果是實(shí)施問責(zé)的基礎(chǔ)和依據(jù)。如果獲取的績效評價結(jié)果質(zhì)量的公信力和權(quán)威性不夠，勢必會影響到績效問責(zé)的效力。而獲取精確、完整的績效評價結(jié)果存在諸多的客觀障礙，具體如下：

1、績效評價數(shù)據(jù)不易搜集?？冃гu價數(shù)據(jù)是在財政支出績效評價過程中，獲得評價結(jié)論和設(shè)置評價指標(biāo)的基礎(chǔ)和依據(jù)，客觀、完整的評價數(shù)據(jù)決定著評價結(jié)果和評價指標(biāo)的科學(xué)性和精確性。隨著績效評價工作的廣泛推廣和深入發(fā)展，財政部門對績效評價報告結(jié)果的要求不斷提高。但是，搜集客觀、完整、準(zhǔn)確地績效評價數(shù)據(jù)面臨著一些困難，主要表現(xiàn)在三個方面。

（1）評價數(shù)據(jù)來源有限且分散。目前評價數(shù)據(jù)的獲取方式主要源于項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人的報告總結(jié)、項(xiàng)目管理資料以及網(wǎng)絡(luò)公開資料和數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)支撐來源分散且未成體系，數(shù)據(jù)歸檔也尚待規(guī)范，在未能將其及時公開的前提下，科學(xué)的績效評價體系構(gòu)建將受到影響。

（2）評價數(shù)據(jù)信息化管理水平較低。現(xiàn)階段，數(shù)據(jù)信息化管理的載體和制度不夠完善且在技術(shù)上還未完全達(dá)到信息化數(shù)據(jù)管理水平，而比較法要求評價數(shù)據(jù)既要與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向梳理，又需與同類型數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋@對評價數(shù)據(jù)的收集和整理都有較高要求。

（3）評價數(shù)據(jù)覆蓋面較窄限制評價內(nèi)容?？冃гu價工作的最終目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理整體水平的提高。而從目前國內(nèi)研究現(xiàn)狀來看，針對具體項(xiàng)目自身管理問題和項(xiàng)目績效水平改進(jìn)的研究較多，圍繞部門整體支出和財政政策支出的研究較少。因此，有限的績效信息來源無法支撐整個政府績效管理層面的宏觀研究，同時也限制了績效評價工作的分析層次與研究視角，制約了財政支出績效評價功能的發(fā)揮。

2、績效噪聲不易識別。績效評價的目的不在于評價本身，在于實(shí)現(xiàn)績效水平的改進(jìn)。將績效評價結(jié)果公開并應(yīng)用于問責(zé)、與預(yù)算資金建立某種聯(lián)系，才有可能實(shí)現(xiàn)改進(jìn)績效的目的，但并不是所有績效評價結(jié)果都能通過信息公開、實(shí)施問責(zé)和預(yù)算決策達(dá)到改進(jìn)績效的目的。在績效的“投入-產(chǎn)出-成果-影響”的結(jié)果鏈模型中，四個過程均會受到噪聲的干擾和影響，如果不在績效評價過程中提出噪聲的干擾和影響，勢必會扭曲問責(zé)結(jié)果、擾亂信息接受者以及誤導(dǎo)預(yù)算決策制定，影響績效水平的改進(jìn)進(jìn)程。

舉例來說，如果績效評價報告結(jié)果顯示病蟲害防治規(guī)劃實(shí)施良好，是否表明應(yīng)增加下一年度預(yù)算？從績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算決策層面來說，答案是肯定的。然而，如果病蟲害較少的根本原因是源于當(dāng)?shù)卦庥霭倌瓴挥龅暮洌皇遣∠x害防治規(guī)劃，是否需增加下一年度預(yù)算則有待商榷。由此看出，天氣因素即為噪聲，它會干擾管理者對于預(yù)算決策的影響。對于實(shí)施績效問責(zé)，針對評價結(jié)果的不同來源，需要根據(jù)其對評價結(jié)果的貢獻(xiàn)程度分別進(jìn)行問責(zé)。也就是說，預(yù)算單位或資金使用者只對績效結(jié)果中來源于自身的績效水平承擔(dān)問責(zé)責(zé)任，不承擔(dān)其他因素造成結(jié)果的責(zé)任。舉例來說，如果某段時間內(nèi)城市空氣質(zhì)量水平較差，是否意味著相關(guān)負(fù)責(zé)人對于企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等方面沒有積極作為或是作為的方式不對呢？答案是否定的，因?yàn)樵斐煽諝赓|(zhì)量水平較差的原因不僅包括企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等因素，還存在其他噪聲因素的影響，如周邊城市治理空氣質(zhì)量的效果、氣候因素等。因此，空氣質(zhì)量較差的結(jié)果是在主觀努力與噪聲的共同作用下形成的。在基于績效評價結(jié)果的問責(zé)中，必須剔除噪聲的干擾和影響，識別并分離出主觀努力和噪聲各自的作用結(jié)果，針對主觀努力所致的較差結(jié)果進(jìn)行追責(zé)和整改。

3、財政支出績效評價結(jié)果質(zhì)量彈性較大。由于主客觀因素的制約，財政支出績效評價結(jié)果質(zhì)量有待提高。從主觀因素看，績效意識的薄弱以及參評價人員專業(yè)知識和評價經(jīng)驗(yàn)的缺乏間接影響了高質(zhì)量績效評價報告的產(chǎn)出；從客觀因素看，績效目標(biāo)量化困難、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及評價指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)不僅降低了績效評價報告的質(zhì)量，同時也約束了評價結(jié)果客觀性、科學(xué)性和公正性特征的體現(xiàn)。具體表現(xiàn)如下：

（1）績效意識的薄弱以及參評價人員專業(yè)知識和評價經(jīng)驗(yàn)的欠缺。首先，由于當(dāng)前績效評價工作是在財政部門的要求和組織下開展的，預(yù)算單位參與評價的積極性不高，業(yè)務(wù)人員日常工作量龐雜，在確保日常工作正常推進(jìn)的情況下，在短時間內(nèi)完成資料的收集、整理并形成績效評價報告，加重了工作的負(fù)擔(dān)，認(rèn)為財政支出績效評價等同于以往其他評估工作，只是走過場，搞形式，沒有認(rèn)真解決評價中發(fā)現(xiàn)的問題和及時進(jìn)行整改，也沒有將評價結(jié)果與部門的工作業(yè)績相結(jié)合，從而降低了績效評價報告的質(zhì)量，影響了績效評價結(jié)果的公正性；其次，在評審過程中，由于專業(yè)知識及業(yè)務(wù)操作能力不一，專家和項(xiàng)目人員往往難以采集信息和指標(biāo)數(shù)據(jù)，加上所評項(xiàng)目的“雜、散、小”特征，評價意見多以個別部門和資金使用者為主，影響了績效評價結(jié)果的科學(xué)性；最后，由于我國財政支出績效評價工作尚處初級階段，項(xiàng)目單位和第三方評價機(jī)構(gòu)不僅缺乏相關(guān)專業(yè)知識和評價經(jīng)驗(yàn)，更缺乏對績效評價指標(biāo)體系的研發(fā)能力，影響了評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

（2）績效目標(biāo)量化困難、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及評價指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)。首先，財政支出績效評價對象大多針對的是民生性和政策性項(xiàng)目，績效目標(biāo)大多傾向于社會共同需要，這類目標(biāo)通常不僅難以量化，而且影響績效指標(biāo)的設(shè)置；其次，在財政支出績效評價工作中，雖然各預(yù)算部門根據(jù)計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)評價等作為衡量績效目標(biāo)的完成程度，卻受制于產(chǎn)出與效果難以量化、參評人員素質(zhì)參差不齊、部門職責(zé)分工不清晰、各地公共服務(wù)需求不同等因素，這不僅影響衡量績效目標(biāo)的完成程度，也間接影響了評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。最后，我國在績效指標(biāo)設(shè)置上過于平面化、單一化，各預(yù)算單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人長期將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為績效指標(biāo)設(shè)置的重點(diǎn)，忽視社會指標(biāo)和生態(tài)指標(biāo)，這就背離了績效評價的真實(shí)性、完整性要求。由于主客觀因素的影響，無論是資金使用單位還是第三方評價結(jié)構(gòu)大多借助基礎(chǔ)性資料如相關(guān)政策、財務(wù)管理狀況、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、組織管理水平等間接指標(biāo)來評價績效水平，使得績效評價結(jié)果的質(zhì)量具有較大彈性。

（二）財政支出績效評價結(jié)果難以應(yīng)用

以現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用現(xiàn)狀以及各績效評價主體的實(shí)踐情況來看，財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用主要圍繞四個方面展開，即與預(yù)算資金建立聯(lián)系、績效信息公開、實(shí)施績效問責(zé)及改進(jìn)預(yù)算績效管理水平。

邸鴻宇（2015）、黃貞（2017）建議建立評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的制度。實(shí)行這種績效管理模式，不僅可以提高預(yù)算部門的績效意識，也可以影響預(yù)算決策和資金分配，從而有利于從源頭上增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和合理性，促進(jìn)財政資金的有效利用。然而，從全國范圍來看，除了北京市關(guān)于績效評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排有具體扣減分值規(guī)定外，其他省份仍處于初級探索階段。例如，湖北省2016年度績效管理考核中，盡管省委宣傳部、省委政法委等108個部門在項(xiàng)目評價結(jié)果與預(yù)算資金分配上做了積極探索，但是仍有部分部門未建立績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排相結(jié)合的機(jī)制12。2016年，洪湖市為在部門預(yù)算編制中落實(shí)預(yù)算法定職責(zé)，根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定出臺了 《洪湖市預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，要求各部門在編制2017年預(yù)算時需參考2015年的績效評價結(jié)果13。但由于預(yù)算績效管理體系的復(fù)雜性以及預(yù)算管理體制的限制，績效評價結(jié)果很難與預(yù)算資金安排直接掛鉤。

上海市青浦區(qū)財政局課題組（2016）、錢曉明（2015）認(rèn)為通過完善信息公開機(jī)制，并利用合適的手段公開評價結(jié)果，有利于發(fā)揮公眾對政府部門財政支出的監(jiān)督作用，促使公共部門不斷提高行政效率、改善財政資金管理，提高公眾對政府行為的了解程度。2016年，上海市財政局要求每個預(yù)算部門原則上選擇2各項(xiàng)目績效目標(biāo)和2個項(xiàng)目績效評價報告向社會公開14，靜安區(qū)試點(diǎn)選擇10個2015年財政支出項(xiàng)目績效評價報告在區(qū)府公務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行信息公開15；同年，洪湖市財政局督促各部門通過網(wǎng)絡(luò)媒體公開部門預(yù)、決算和專項(xiàng)資金績效評價報告，并加大公開應(yīng)用在考核中的分值和權(quán)重 16 ；2016年，湖北紅安干部學(xué)院、省物價局等117個部門將績效評價報告在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公開，接受社會監(jiān)督，但仍有少數(shù)部門未按照要求將績效評價結(jié)果向社會公開17。根據(jù)績效管理工作信息公開的要求，多數(shù)省市將績效評價信息予以公開，接受新聞媒體和社會的監(jiān)督。但從總體來看，績效信息的公開程度較低，覆蓋范圍較窄，績效內(nèi)容公開具有選擇性，即使少數(shù)省份公布績效評價報告，其內(nèi)容也不會涉及其支出成本和效率信息。

將財政支出績效評價結(jié)果與問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，建立約談、誡勉等機(jī)制，對預(yù)算部門在預(yù)算資金的申請、監(jiān)管和使用中由于工作失職等主觀原因所造成的資金無效、低效等情況，追究相關(guān)部門及其工作人員的績效責(zé)任，有助于推動預(yù)算部門改革創(chuàng)新，促進(jìn)財政資金正確高效使用，從而建立效能政府。如果沒有問責(zé)制的有效實(shí)施，對責(zé)任主體就形不成威懾，績效管理體系就將低效或無效運(yùn)轉(zhuǎn)。問責(zé)不是簡單的追究責(zé)任與處罰，問責(zé)是要預(yù)算單位通過績效評價發(fā)現(xiàn)問題，在主客觀兩個方面說清楚原因，說清楚責(zé)任，說清楚教訓(xùn)，既有助于讓責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，也有助于責(zé)任主體在持續(xù)改進(jìn)中不斷成長。然而，財政支出績效評價與績效責(zé)任之間難以形成完全對應(yīng)關(guān)系。其原因不僅包括參評人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)知識能力等主觀因素，還包括財政支出績效評價工作的復(fù)雜性，如績效目標(biāo)確定、績效指標(biāo)設(shè)定及績效標(biāo)準(zhǔn)衡量、管理技術(shù)手段等客觀因素。因此，在有待完善的績效結(jié)果問責(zé)機(jī)制下，問責(zé)的依據(jù)、誰問責(zé)、問誰的責(zé)、問責(zé)程序以及問責(zé)方式等都需視具體實(shí)踐情況確定。

盡管各級政府開展了大規(guī)模項(xiàng)目績效評價的實(shí)踐與探索，并結(jié)合實(shí)際情況對評價結(jié)果不同程度地予以應(yīng)用，但從整體上看，績效評價報告的采用率并不高。據(jù)調(diào)查，某市的30個績效評價年度報告中，政策建議全部被財政部門和被評單位采用的僅為20%，部分采用的為30%，兩者加總占50%，而從全國來看，對于已評價項(xiàng)目的績效評價報告，其采用率不足15%。財政績效評價的宗旨是提高資金的使用效益，但是由財政部牽頭的績效評價工作花費(fèi)大量人力財力而形成的績效評價報告，采用率卻較低，這就違背了其實(shí)施宗旨，阻礙了預(yù)算績效管理水平的改進(jìn)。

（三）績效評價結(jié)果問責(zé)的法制體系不完善，問責(zé)缺乏權(quán)威性

完善的法律制度是實(shí)施財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)的有力依據(jù)。當(dāng)前，一些地方政府為加強(qiáng)財政資金管理，使資金使用效益最大化，加強(qiáng)評價人員的責(zé)任意識，陸續(xù)出臺了預(yù)算績效問責(zé)管理辦法，如：《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法 （試行）》（2011）、《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》（2012）、《雙牌縣預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》（2014）、《合肥市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)合肥市預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法的通知》（2016）等，地方性預(yù)算績效問責(zé)辦法的頒布為當(dāng)?shù)貙?shí)施績效評價結(jié)果問責(zé)提供了權(quán)威依據(jù)，一定程度上緩解了財政資金使用效益不高或預(yù)算績效管理效果較差等問題。然而，由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地開展的項(xiàng)目支出評價類型也千差萬別，其問責(zé)的實(shí)施效果以及問責(zé)的實(shí)施程度也會受到影響。從區(qū)域性頒布的預(yù)算績效問責(zé)辦法來看，存在兩方面的問題：其一，其法律地位和權(quán)威性低，區(qū)域性績效結(jié)果問責(zé)實(shí)施辦法尚未上升到法律層面，其權(quán)威性會受到質(zhì)疑，對相關(guān)部門和人員的威懾力不強(qiáng)；其二，問責(zé)的覆蓋面較窄，在上述的績效問責(zé)暫行辦法中，對于問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)情況以及問責(zé)程序等的規(guī)定不詳細(xì)，原則性規(guī)定居多。從全國性的預(yù)算績效問責(zé)辦法來看，我國尚缺全國性的預(yù)算績效結(jié)果問責(zé)辦法，尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效問責(zé)制度的常態(tài)化和制度化，這不僅制約了績效問責(zé)功能的發(fā)揮，也缺失了激勵機(jī)制和約束機(jī)制發(fā)揮的效力。

（四）績效問責(zé)主體單一、問責(zé)客體責(zé)任劃分不清晰

1、績效問責(zé)主體單一，仍以同體問責(zé)為主。財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)主體分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種類型。同體問責(zé)主體有財政部門、主管部門、預(yù)算部門、審計部門、監(jiān)察部門、人力資源部門以及由主管財政的相關(guān)專家組成的預(yù)算績效管理問責(zé)審核委員會等；異體問責(zé)主體有全國人大、司法部門、新聞媒體和社會公眾等。近年來，財政支出績效評價工作的開展促進(jìn)了政府的行政管理體制改革與創(chuàng)新，孕育了多元問責(zé)之路，如市民滿意度的評價和第三方評價機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)為財政支出績效評價構(gòu)建了組織化與制度化的社會問責(zé)渠道。相較于異體問責(zé)，同體問責(zé)具有對抗阻力小、規(guī)制成本低、高效便捷等操作層面優(yōu)勢，但是由于我國行政體制固有的弊病，容易降低問責(zé)效力：其一，領(lǐng)導(dǎo)的偏好取向容易影響問責(zé)的效力和問責(zé)程度，如對于怎樣問責(zé)或者問責(zé)過程的判定以及問責(zé)對象的確定，領(lǐng)導(dǎo)的偏好取向容易偏離相關(guān)績效問責(zé)管理辦法，績效結(jié)果問責(zé)實(shí)施的主觀性影響因素較大，阻礙了問責(zé)功能真正價值的發(fā)揮；其二，當(dāng)問責(zé)主體同時擔(dān)任“裁判員”和“運(yùn)動員”角色時，利己的問責(zé)主體容易對問題避重就輕，甚至?xí)蔀樨?zé)任追究的“攔路虎”，績效結(jié)果問責(zé)將流于形式。雖然異體問責(zé)可以彌補(bǔ)同體問責(zé)的缺陷，但由于其實(shí)施難度較大，目前財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)仍以同體問責(zé)為主。一方面，人大、司法部門等都擁有法定的監(jiān)督權(quán)，它們完全可以利用手中的監(jiān)督權(quán)向相關(guān)組織和負(fù)責(zé)人發(fā)起問責(zé)或給予問責(zé)建議，而現(xiàn)實(shí)情況卻是人大與司法的監(jiān)督功能并沒有得到有效發(fā)揮；另一方面，公民缺乏參與績效結(jié)果問責(zé)的途徑，由于知識水平的限制以及責(zé)任意識的高低限制了公民主動參與績效問責(zé)的積極性。此外，異體問責(zé)主體對黨和政府表現(xiàn)出了過大的依賴性，其問責(zé)的獨(dú)立性難以保障。

2、問責(zé)客體責(zé)任劃分不清晰?？冃栘?zé)客體是預(yù)算部門或其他問責(zé)主體對低效無效資金使用進(jìn)行追責(zé)的對象，也是責(zé)任主體，即出現(xiàn)的問責(zé)最終由哪些資金使用單位、哪些相關(guān)責(zé)任人員承擔(dān)責(zé)任。由于項(xiàng)目支出評價的復(fù)雜性，不清晰的責(zé)任劃分勢必會導(dǎo)致問責(zé)制形同虛設(shè)，很難順利實(shí)施問責(zé)或問責(zé)力度不夠。

一方面，行政部門與責(zé)任人員之間責(zé)任劃分不清晰。由于集體決策體制的制約，集體決策和個人責(zé)任難以分離，個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任難以準(zhǔn)確判斷，其結(jié)果往往是流于形式或不予追究。責(zé)任人員都遵循“理性人”的假設(shè)，其行為總是以行政部門名義進(jìn)行，其行為后果一般由行政部門承擔(dān)，相應(yīng)的責(zé)任也轉(zhuǎn)嫁給了行政部門。當(dāng)資金使用單位出現(xiàn)績效評價結(jié)果較差、項(xiàng)目結(jié)束后績效達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)等情況時，責(zé)任人員總會想盡一切辦法逃避責(zé)任。在集體決策體制下，行政部門擔(dān)責(zé)成了相關(guān)責(zé)任人員逃避接受問責(zé)的“法寶”。

另一方面，行政部門之間責(zé)任劃分不清晰。由于財政支出項(xiàng)目績效評價18的復(fù)雜性，往往會模糊各部門應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。以跨部門項(xiàng)目為例，當(dāng)出現(xiàn)失責(zé)情況時，涉及該項(xiàng)目的部門往往會產(chǎn)生僥幸心理，部門之間相互推諉責(zé)任，其問責(zé)結(jié)果往往以問責(zé)依據(jù)不夠充分的結(jié)論結(jié)束追責(zé)，或采用“一刀切”的方式對項(xiàng)目涉及的部門進(jìn)行全部追責(zé)，這不僅影響項(xiàng)目的改進(jìn)管理，也打擊了部門及相關(guān)人員的工作積極性。

四、財政支出績效評價應(yīng)用于問責(zé)的可行性建議

實(shí)施財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)，受財政項(xiàng)目支出績效評價過程復(fù)雜性、問責(zé)本身固有問題以及行政管理體制等多方面因素的制約，應(yīng)從樹立全過程績效問責(zé)理念、增強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性、加強(qiáng)績效問責(zé)的制度化和規(guī)范化建設(shè)、明確責(zé)任主體和厘清問責(zé)客體責(zé)任四個方面來促進(jìn)績效評價結(jié)果問責(zé)功能的發(fā)揮。

（一）樹立全過程績效問責(zé)理念

責(zé)任型政府的建立，其核心是將責(zé)任理念和責(zé)任意識貫穿于政府管理的全過程。鑒此，解決當(dāng)下績效問責(zé)困境首先需要預(yù)算部門和責(zé)任人員樹立全過程績效問責(zé)理念，在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動績效評價結(jié)果問責(zé)工作。將問責(zé)理念納入日常的績效評價工作中，在績效目標(biāo)確定環(huán)節(jié)、績效指標(biāo)設(shè)計環(huán)節(jié)、評價過程和績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)績效水平改進(jìn)環(huán)節(jié)均融入責(zé)任理念和責(zé)任意識，并付出實(shí)際行動。

一方面，強(qiáng)化責(zé)任人員的責(zé)任理念和責(zé)任意識。首先，需要營造績效型和責(zé)任型相結(jié)合的行政文化氛圍；其次，將績效理念和責(zé)任意識作為各預(yù)算部門、項(xiàng)目單位和責(zé)任人員的共同價值和共同目標(biāo)；最后，將績效評價結(jié)果作為部門業(yè)績考核、干部提升選拔、業(yè)務(wù)人員評優(yōu)評獎的重要依據(jù)。

另一方面，明確績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)以及結(jié)果問責(zé)中的責(zé)任因素。首先，在確定績效目標(biāo)時，部門和崗位所承擔(dān)的職能應(yīng)該明確，并落實(shí)到具體的工作計劃和崗位職責(zé)當(dāng)中；其次，在設(shè)計績效評價指標(biāo)時，相關(guān)負(fù)責(zé)人必須以明確每個指標(biāo)所對應(yīng)的責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度為前提；最后，在進(jìn)行結(jié)果問責(zé)時，被追責(zé)人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，問責(zé)主體針對責(zé)任問題追究其根源，避免責(zé)任問題再次出現(xiàn)。

（二）增強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性

獲取客觀真實(shí)的評價數(shù)據(jù)是開展財政支出績效評價工作的前提，而信息技術(shù)的應(yīng)用是獲得客觀真實(shí)的財政支出績效評價結(jié)果的有力保障。我國財政支出績效評價工作開展起步較晚，既沒有完備的績效評價數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，績效信息公開程度也較低。因此，需要在提高績效信息的質(zhì)量同時利用信息化為績效問責(zé)搭建一個全新平臺。

1、提高財政支出績效評價結(jié)果的質(zhì)量。財政支出績效評價是一項(xiàng)兼具專業(yè)性、科學(xué)性、綜合性較強(qiáng)的工作，無論是績效目標(biāo)的確定、績效指標(biāo)的設(shè)定以及評價方法的選擇，或是相關(guān)評價人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)都會影響績效評價結(jié)果的質(zhì)量。

因此，需從以下兩個方面提高財政支出績效評價結(jié)果的質(zhì)量。一方面，首先應(yīng)明確項(xiàng)目的績效目標(biāo)，它不僅是績效評價和預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，也是設(shè)計科學(xué)的績效評價指標(biāo)的重要保障；其次需設(shè)立與績效目標(biāo)相匹配且較完善的項(xiàng)目評價指標(biāo)，指標(biāo)的設(shè)計不僅應(yīng)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)、長期指標(biāo)和短期指標(biāo)，更重要的是增設(shè)責(zé)任指標(biāo)以及生態(tài)指標(biāo)等；最后，選擇符合項(xiàng)目特征及項(xiàng)目性質(zhì)的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，才會得出相對科學(xué)的財政支出績效評價結(jié)果。

另一方面，通過開展座談會、講座、培訓(xùn)會等方式拓寬相關(guān)評價人員預(yù)算績效管理視野，提升他們參與績效評價工作的專業(yè)能力與水平；針對不同評價對象在其中擔(dān)任的不同角色，對各自的績效評價工作流程進(jìn)行培訓(xùn)：對于中介機(jī)構(gòu)和專家，通過培訓(xùn)規(guī)范其參與績效評價工作的行為；對于預(yù)算部門，應(yīng)指導(dǎo)其開展績效自評工作、撰寫科學(xué)客觀的自評報告、及時提供資料并積極配合第三方評價結(jié)構(gòu)開展績效評價工作等。

2、利用信息化技術(shù)為績效評價結(jié)果問責(zé)搭建一個全新平臺。利用信息化技術(shù)平臺和完備的技術(shù)管理系統(tǒng)是提高預(yù)算績效信息質(zhì)量管理的一種全新方式。通過信息網(wǎng)絡(luò)平臺公開預(yù)算績效相關(guān)數(shù)據(jù)，既滿足了公民的知情權(quán)又實(shí)現(xiàn)了績效評價與問責(zé)的信息化操作。搭建電子績效信息平臺既可以促進(jìn)績效信息的模塊化和數(shù)值化，又能精確的反映政府績效管理工作的完成情況，增強(qiáng)績效問責(zé)信息的公開性和透明性。對此，利用信息化技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺搭建電子政務(wù)績效評價平臺和電子績效問責(zé)機(jī)制，及時有效地向公眾披露年度、季度的績效評價信息和問責(zé)信息，讓公眾或相關(guān)業(yè)務(wù)人員能夠在第一時間以最簡便的操作方式掌握政府的績效信息，激發(fā)公眾或相關(guān)業(yè)務(wù)人員績效理念和責(zé)任意識，及時監(jiān)督政府，保障績效結(jié)果問責(zé)的有效進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)績效問責(zé)的制度化、規(guī)范化建設(shè)，增強(qiáng)問責(zé)的權(quán)威性

完善的立法支持，有助于減少改革阻力，節(jié)約改革成本，推動預(yù)算績效問責(zé)制度化、常態(tài)化建設(shè)且按照既定的路線圖展開。然而，當(dāng)前國家層面所頒布的法規(guī)、條例只適用于行政問責(zé)，而非預(yù)算績效問責(zé)，且問責(zé)依據(jù)多來源于規(guī)章辦法。為此，人大需對已有相關(guān)法律中進(jìn)行補(bǔ)充和完善，出臺全國性的《預(yù)算績效問責(zé)法》，通過規(guī)范化的形式為預(yù)算績效問責(zé)提供法治保障，促使預(yù)算績效問責(zé)的常態(tài)化和制度化發(fā)展。對于低級次政府，應(yīng)率先在地方政府和基層廣泛進(jìn)行體制改革和程序設(shè)計，通過完善地方預(yù)算績效問責(zé)模式逐步積累經(jīng)驗(yàn)，出臺財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)辦法，明確問責(zé)主客體以及問責(zé)程序。同時，政府的行政機(jī)構(gòu)改革也應(yīng)該同步進(jìn)行，以明確黨委、政府、部門以及任職人員的職能和職責(zé)，從源頭杜絕問責(zé)主體在績效問責(zé)上的隨意性，使績效問責(zé)的持續(xù)性、規(guī)范性得到保障。

此外，我國尚缺專業(yè)化和專職化的績效結(jié)果問責(zé)機(jī)構(gòu)和績效問責(zé)型的專業(yè)人員。從當(dāng)前開展財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)實(shí)踐的地方政府來看，無論是作為同體問責(zé)的財政部門、主管部門、審計部門等，亦或是作為異體問責(zé)的全國人大、司法部門、社會公眾等都不具備問責(zé)的專業(yè)素質(zhì)，自然其問責(zé)效力也會有所偏差。因此，為確?？冃栘?zé)實(shí)施有效，從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的角度出發(fā)，各地方政府在制定問責(zé)辦法時可設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或培訓(xùn)專業(yè)人員來協(xié)調(diào)推進(jìn)績效結(jié)果問責(zé)的實(shí)施。

如河北省政府成立了預(yù)算績效管理問責(zé)審核委員會，該委員會由主管財政的常務(wù)副省長、省政府主管副秘書長、財政、審計、紀(jì)檢、組織、人力資源部等部門主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)專家組成，其擔(dān)任的職責(zé)主要是審核績效問責(zé)建議并提請政府批準(zhǔn)、受理績效問責(zé)申訴、復(fù)核問責(zé)問題并提出意見19。

（四）明確責(zé)任主體、厘清問責(zé)客體責(zé)任

1、明確責(zé)任主體，完善異體問責(zé)制度。新時期的國家治理模式已形成多元主體參與治理和監(jiān)督的機(jī)制，因此，財政支出績效評價結(jié)果問責(zé)的問責(zé)主體也應(yīng)組成由同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合且互為作用的有機(jī)體系。為使多元問責(zé)主體功能的發(fā)揮，必須以明確各主體的職責(zé)和責(zé)任為前提，視績效問題影響程度來選擇問責(zé)主體并采取相應(yīng)的問責(zé)措施。對于影響程度較小的問責(zé)案件，可選擇上級政府或財政部門作為問責(zé)主體，對被問責(zé)單位和直接負(fù)責(zé)人與作出誡勉、通報批評、停職、責(zé)令整改等行政處分；而對于影響程度較大，問題較嚴(yán)重的問責(zé)案件，可選擇上級政府、財政部門、司法部門、全國人大等進(jìn)行問責(zé)，追究所涉單位和直接負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

與此同時，要大力發(fā)揮人大在實(shí)施績效問責(zé)中的主體作用。人大問責(zé)是我國最基本也是最重要的異體問責(zé)形式。作為權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大應(yīng)該承擔(dān)其為績效結(jié)果立法的任務(wù)，履行監(jiān)督政府績效管理和預(yù)算績效管理運(yùn)行的責(zé)任。新聞媒體問責(zé)，是表達(dá)民生的重要載體，在現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)部分政府職能容易發(fā)揮不暢，加強(qiáng)其對政府管理的監(jiān)督尤為重要。實(shí)施新聞媒體的問責(zé)，一方面需要制定相關(guān)新聞輿論監(jiān)督管理辦法作為保障；另一方面，在有法律規(guī)定界限的前提下保障新聞自由，以法律的權(quán)威性保障新聞媒體公正、自由的報道權(quán)，真正發(fā)揮其對政府的監(jiān)督作用。社會大眾問責(zé)是異體問責(zé)主體中最重要的問責(zé)主體，其利益訴求直接關(guān)系到政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)發(fā)揮的作用。因此，拓寬民眾參與問責(zé)的渠道，一是以簡單易懂的形式將政府預(yù)算資金使用情況在相關(guān)網(wǎng)站上公開；二是加強(qiáng)和培養(yǎng)公民的責(zé)任意識和法制意識，通過互聯(lián)網(wǎng)與政府進(jìn)行良性互通以促成績效問責(zé)機(jī)制的形成。由于異體問責(zé)的自身獨(dú)立性較弱，需要與同體問責(zé)途徑相結(jié)合構(gòu)成一個有機(jī)交錯的網(wǎng)絡(luò)來規(guī)導(dǎo)預(yù)算部門、項(xiàng)目單位及責(zé)任人員的行為方向和管理模式。

2、厘清問責(zé)客體責(zé)任。一方面，以獎懲機(jī)制激勵和約束相關(guān)責(zé)任人員。在集體決策體制下，個人責(zé)任的追究往往難以實(shí)施，這就需要建立獎懲機(jī)制激勵和約束相關(guān)責(zé)任人員，使其能夠產(chǎn)生持續(xù)改進(jìn)績效的內(nèi)在驅(qū)動力。一是建立績效獎勵機(jī)制，如精神補(bǔ)償、績效工資、績效獎勵、資金增益分享、效率紅利、公開表揚(yáng)等措施；二是建立懲罰約束機(jī)制，如通報批評、扣減績效工資、適當(dāng)比例扣減下一年度資金撥付額度等措施。

另一方面，針對跨部門項(xiàng)目的實(shí)施，明確各部門執(zhí)行該項(xiàng)目的具體職責(zé)。在項(xiàng)目支出事前績效評估時，主管部門應(yīng)將所涉部門的明確職責(zé)分工情況與項(xiàng)目的其他相關(guān)資料一并上報，以避免在出現(xiàn)失責(zé)情況時，形成部門間相互推諉責(zé)任的局面。此外，我國的預(yù)算績效管理應(yīng)進(jìn)一步推動部門財政支出績效評價。我國的預(yù)算績效管理始于2000年，以項(xiàng)目支出后評價為突破口，歷經(jīng)十年，2011年財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》中要求財政支出績效評價要以項(xiàng)目評價為主，重點(diǎn)評價規(guī)定金額內(nèi)、與民生發(fā)展密切相關(guān)的項(xiàng)目。毫無疑問，項(xiàng)目支出績效評價實(shí)施難度與阻力比較小，但是部門預(yù)算中占比60%的資金卻被排除在外。這種支出績效管理的不完整性人為地割裂了公共產(chǎn)品供給成本與產(chǎn)出之間的聯(lián)系，既不能反映投入產(chǎn)出效率，又說明不了支出結(jié)果的價值，更間接影響績效問責(zé)的實(shí)施。相比較而言，部門績效評價不僅涉及單位和部門的項(xiàng)目資金績效評價，還涉及部門的戰(zhàn)略規(guī)劃是否合理，決策機(jī)制是否公開制衡，部門的財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等規(guī)章制度是否完備，預(yù)算執(zhí)行的過程管理、過程監(jiān)督以及單位和部門的績效產(chǎn)出和績效結(jié)果是否與既定目標(biāo)相符等內(nèi)容。若部門財政支出績效評價結(jié)果達(dá)不到規(guī)定檔次、與績效目標(biāo)發(fā)生偏離、出現(xiàn)低效或無效財政資金使用等情況，責(zé)任主體可根據(jù)部門整體情況進(jìn)行追責(zé)。從理論層面來看，部門財政支出績效評價優(yōu)勢可以解決跨部門項(xiàng)目復(fù)雜性所造成的責(zé)任客體劃分不清的問題。完善績效目標(biāo)管理是全面推動部門財政支出績效評價的重要基礎(chǔ)和客觀前提，因此，通過科學(xué)的劃定部門產(chǎn)出和全面認(rèn)識投入產(chǎn)出率來完善績效目標(biāo)的管理以推動部門財政支出績效評價工作的實(shí)施。

五、結(jié)論

伴隨著新時期國家治理新要求的產(chǎn)生與發(fā)展，對財政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行績效評價，對無效、低效財政支出進(jìn)行問責(zé)必將成為今后預(yù)算績效管理工作的核心內(nèi)容。由于其具有制約行政財權(quán)和治理國家的功能，績效結(jié)果問責(zé)將逐步成為推進(jìn)責(zé)任型政府和服務(wù)型政府不可或缺的重要工具。雖然各級地方政府在實(shí)施財政支出績效評價工作與問責(zé)的結(jié)合上有所突破，但在具體實(shí)踐中仍存在一些問題。鑒此，上文通過分析財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責(zé)的困境，從樹立全過程績效問責(zé)理念、增強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性、加強(qiáng)績效問責(zé)的制度化和規(guī)范化建設(shè)、明確責(zé)任主體、厘清問責(zé)客體責(zé)任等方面提出實(shí)施績效評價結(jié)果問責(zé)的可行性建議，為能實(shí)現(xiàn)有限、有為、有責(zé)、有能和有效的現(xiàn)代政府而做出努力?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①概念說明：根據(jù)2011年《財政支出績效評價管理暫行辦法》：財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理地績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。

②概念說明：北京市政府績效管理起源于崗位責(zé)任制，在經(jīng)歷了目標(biāo)管理督察考核、多元評價綜合考評后，從2008年起，北京市政府成立了績效管理課題組，在借鑒吸納政府評估的4E模式、平衡記分卡、360度考評等理論基礎(chǔ)上，形成了以“三效一創(chuàng)、八大指標(biāo)”為核心的績效管理指標(biāo)體系。“三效一創(chuàng)”績效管理體系是指圍繞履職效率、管理效能、服務(wù)效果和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等4個方面涉及的8項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行管理和考評。履職效率是對績效責(zé)任單位職責(zé)任務(wù)進(jìn)行管理和考評，重點(diǎn)涉及履行“三定”主要職責(zé)和承擔(dān)市政府重點(diǎn)工作任務(wù)完成情況；管理效能是對績效責(zé)任單位依法行政、行政審批、行政效能監(jiān)察及公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行管理和考評，重點(diǎn)涉及依法行政和能力建設(shè)情況；服務(wù)效果是對績效責(zé)任單位工作效果和服務(wù)對象滿意度進(jìn)行管理和考評，重點(diǎn)涉及服務(wù)中央、公眾評價、領(lǐng)導(dǎo)評價和協(xié)調(diào)配合情況；創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)是對績效責(zé)任單位開展工作創(chuàng)新和創(chuàng)優(yōu)情況進(jìn)行管理和考評，重點(diǎn)涉及重大工作創(chuàng)新成果、重要表彰獎勵等情況。

③“北京市：‘三效一創(chuàng)’績效管理尋找行政改革破題點(diǎn)”，

政府績效管理研究網(wǎng) （http://www.ppirc.org/html/03/n-2903.html）,2010年 2月 22日。

④“北京市財政局關(guān)于印發(fā)《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》的通知”,法律圖書館網(wǎng)站（http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=385230）,2011年11月10日。

⑤“河北省財政廳關(guān)于印發(fā)《河北省財政支出績效評價管理辦法》的通知”,衡水市財政局網(wǎng)站（www.hscz.gov.cn）,2014年11月27日。

⑥中華人民共和國財政部預(yù)算司：中國預(yù)算績效管理探索與實(shí)踐,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013,p133。

⑦“安徽省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見”,安徽省人民政府網(wǎng)(www.ah.gov.cn),2012年3月31日。

⑧“安徽省合肥市預(yù)算績效管理改革全面推開”,新浪財經(jīng)網(wǎng)(www.finance.sina.com.cn),2017年11月13日。

⑨“合肥市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)合肥市預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法的通知”,合肥市政府信息公開網(wǎng)（zwgk.hefei.gov.cn）,2016年 11月 1日。

⑩“雙牌縣預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）”，雙牌縣人民政府網(wǎng)（www.sp.gov.cn）,2015年11月2日。

“涼山州財政局強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用提高財政資金使用績效”,涼山州財政局網(wǎng)（www.czj.lsz.gov.cn）,2018年3月30日。

“省財政廳關(guān)于2016年度省直部門預(yù)算績效管理工作考核情況的通報”,湖北省預(yù)算績效與資產(chǎn)管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn）,2017年 4月 29日。

“關(guān)于2016年度部門預(yù)算績效管理工作考核情況的通報”,洪湖市財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)（www.hbcz.gov.cn）,2017年2月7日。

“本市2016年預(yù)算績效管理工作開展總體情況”，上海財政（www.czj.sh.gov.cn），2017年 8月 31日。

“2016年預(yù)算績效管理工作報告”，上海靜安（www.jingan.gov.cn）,2017年 3月 10日。

“關(guān)于2016年度部門預(yù)算績效管理工作考核情況的通報”，洪湖市財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)（www.hbcz.gov.cn），2017年2月7日。

“省財政廳關(guān)于2016年度省直部門預(yù)算績效管理工作考核情況的通報”,湖北省預(yù)算績效與資產(chǎn)管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn），2017年 4月 29日。

概念說明：根據(jù)財政支出評價對象的不同，分為四個層次：第一層次為財政支出項(xiàng)目績效評價，第二層次為單位財政支出績效評價，第三層次為部門支出績效評價，第四層為財政支出綜合績效評價。四者是一個層層遞進(jìn)、逐級包容的關(guān)系。

“河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）”，湖北省預(yù)算績效管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn）,2013年12月19日。

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