魏洪茂 翁怡

摘 要： 新的《民辦教育促進法》于2017年9月正式實施，首次從法律上確認了將民辦高等教育分為非營利性和營利性進行管理，有利于破解民辦高等教育諸多法律難題。本文對新舊《民辦教育促進法》進行對比研究，解析新法的亮點，以福州市為例分析新法實施后對該市民辦教育的影響，進一步分析選擇成為非營利性高校的有利因素。

關(guān)鍵詞： 新《民辦教育促進法》 民辦高等教育 福州市

2002年《民辦教育促進法》的頒布，以立法的形式確立了民辦教育發(fā)展的法律地位，極大地刺激了民辦教育的發(fā)展。2016年，全國民辦高校達到742所；招生達到181.83萬；在校生達到634.06萬。其中高職高專生達到242.46萬，本科生達到391.52萬，碩士研究生達到715人，民辦教育已經(jīng)成為我國高等教育的重要組成部分。

一、新舊民辦教育促進法對比

2016年11月7日，十二屆人大常委會第二十四次會議審議并通過了關(guān)于修改《民辦教育促進法》（以下簡稱“新民辦教育促進法”）的決定，新法于2017年9月1日起實行。通過對新舊民辦教育促進法的對比研究，發(fā)現(xiàn)新法做了重大的制度調(diào)整，新民辦教育促進法主要在十六個方面進行了修改，具體如下：

舊法內(nèi)容刪除了兩條，分別是舊法第51條和第66條，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報及民辦培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法；增加了第9條，加強黨組織的建設(shè)；其余修改是在法條內(nèi)容上進行調(diào)整，如第19條和第38條，主要內(nèi)容是確立民辦學(xué)校分類標準及明確營利性民辦學(xué)校的自主定價權(quán)。此次修法的重點是明確民辦教育的分類管理，允許除義務(wù)教育階段外舉辦營利性民辦學(xué)校。

二、新民辦教育促進法亮點分析

（一）確立分類標準，明確法人屬性。新法第19條表明除了義務(wù)教育階段之外的民辦學(xué)校，可以自主定性，選擇成為營利性或者非營利性民辦學(xué)校，在法律層面確立了國家對民辦教育治理的差異化體系；通過確立營利性民辦學(xué)校的法人地位，允許其取得辦學(xué)許可證后進行法人登記，按照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)處理從辦學(xué)活動中取得的利潤及破產(chǎn)或清算時的債務(wù)和財產(chǎn)。

（二）明確財政、稅收、土地等方面的扶持政策。新法第38條明確了營利性民辦學(xué)校的財政收費自主權(quán)；規(guī)定在稅收和土地等方面，非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等的待遇，對非營利性民辦高校給予更大的政策扶持，給予非營利性學(xué)校在稅收和土地方面比營利性學(xué)校更為優(yōu)惠的政策，新法力圖通過相關(guān)扶持政策從多方面消除民辦學(xué)校遭受的歧視性對待，讓民辦高校特別是非營利性民辦高校擁有更多與公辦高校相同的優(yōu)惠政策待遇。

（三）舉辦者、教師與學(xué)生等不同利益相關(guān)者的合法權(quán)益得到進一步保障。1.舉辦者權(quán)益保障方面：新法第22條規(guī)定了民辦學(xué)校的舉辦者有管理學(xué)校的權(quán)利；第59條確立了民辦學(xué)校的舉辦者從辦學(xué)活動中取得的利潤及破產(chǎn)或清算時的債務(wù)和財產(chǎn)的權(quán)利。2.教師權(quán)益保障方面：體現(xiàn)在社保、補充養(yǎng)老保險等方面。新法第31條針對存在民辦學(xué)校教師社保政策的不公平問題，增加了“其他合法權(quán)益”作為兜底條款，明確要求民辦學(xué)校應(yīng)當保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益，為教職工繳納社會保險費，并鼓勵學(xué)校為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。3.受教育者與捐資者權(quán)益保障方面：主要體現(xiàn)在第46條，新法增加了如助學(xué)貸款等更多的扶持項目。

三、新民辦教育促進法實施初期的福州民辦高等教育現(xiàn)狀

在福建省各個城市中福州市的民辦高等教育發(fā)展屬于比較好的地區(qū)，福建省民辦高校截止至2017年12月共36所（包含獨立學(xué)院7所），福州市占有較大比例，福州市民辦高校（含獨立學(xué)院）12所，期中本科層次高校7所（含4所本科層次獨立學(xué)院），?？茖哟?所，見下表。

資料來源：根據(jù)教育部官方網(wǎng)站發(fā)布2017年全國高等學(xué)校名單整理。

在新民辦教育促進法實施之前福建省和福州市已經(jīng)有相應(yīng)的民辦教育扶持政策，例如，為進一步支持福建省民辦高等教育更好更快地發(fā)展，福建省財政廳于2017年下半年安排專項資金3000萬元，以扶持福建省非營利性的高水平民辦高校建設(shè)，共惠及福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院等27所民辦高校，其中包括8所本科院校和19所?？圃盒?，福州市的院校有6所。無論從專項資金的對口使用還是從各高校章程看，都說明了福建省民辦高校在新法實施前均屬于非營利性高校民辦高校。

四、新民辦教育促進法對福州市民辦高等教育發(fā)展的影響

（一）一元體系向二元體系轉(zhuǎn)變。新法頒布前，福州市民辦高校教育體系屬于一元體系，由于舊法并未規(guī)定營利性民辦高校相應(yīng)的法人地位，雖然其舉辦者皆有獲得投資回報的動機，但是在2018年新法頒布前，福州市基本沒有民辦高校在學(xué)校章程中規(guī)定其獲得回報的權(quán)利，因此，只存在非營利性這一種類型。

2018年新法頒布，新法詳細規(guī)定了非營利性和營利性兩種類型，民辦高?？梢宰灾鬟x擇成為營利性或非營利，自此，福州市民辦高等教育體系由一元體系轉(zhuǎn)變?yōu)槎w系。然而，新法與相關(guān)配套扶持性政策文件更為鼓勵民辦高校選擇成為非營利性民辦高校。因此，此種政策導(dǎo)向?qū)⒁龑?dǎo)絕大部分民辦高校選擇成為非營利性民辦高校。

（二）福州市民辦高等教育將進一步加強對教職工合法權(quán)益的保護。新法對于教師權(quán)益保障、隊伍建設(shè)、教師待遇等做了清晰的說明，要求民辦教育和公辦教育的教師在更多方面享受同等待遇，加強對民辦學(xué)校教職工合法權(quán)益的保護。

福州市民辦高校發(fā)展歷史較短，基本上都是十年多年歷史，人力資本是當前最大的問題。主要存在師資隊伍不穩(wěn)定、教師梯隊建設(shè)不完善、高端人才稀少少等。隨著新法的出臺，民辦高校將實行分類管理登記，就會有部分非營利性民辦高校進入事業(yè)體系，成為事業(yè)單位，這些有利于公辦與民辦教師同等地位與待遇的落實，提升民辦高校對教師的吸引力，解決福州市民辦高校存在的師資問題，進一步促進民辦高校教育體系更好地發(fā)展。

（三）福州市民辦高等教育將進一步加強與完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。民辦高校的內(nèi)部治理主要依賴學(xué)校章程、董事會、監(jiān)事會及社會公眾及媒體等監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督，目前，多數(shù)福州市民辦高校的監(jiān)督機制不夠健全。一些民辦學(xué)校缺少監(jiān)事會，不能對董事會及學(xué)校的日常運作進行監(jiān)督。隨著新法的實施，民辦高校將逐漸建立監(jiān)督機制與第三方評估制度，實現(xiàn)信息公開，有利于完善福州市民辦高校的內(nèi)部治理，使學(xué)校的管理更加透明化。

（四）福州市民辦高等教育將進一步加強黨建工作。2006年中央已經(jīng)對民辦教育的黨建工作發(fā)過專門的政策性文件予以規(guī)范，這次新法又以法律的形式對民辦高等教育的黨建工作進行高度重視與規(guī)范。福州市各個民辦高校目前均建立了相關(guān)的黨組織，開展黨建工作，在新法實施之后其對黨建工作的重視程度將進一步提高，加強黨組織建設(shè)能保障學(xué)校的發(fā)展方向符合黨的方針政策，有利于協(xié)調(diào)民辦高校與政府各個部門的關(guān)系，發(fā)揮其引領(lǐng)方向、推動發(fā)展、服務(wù)群眾的作用。

五、福州市民辦高校選擇成為非營利性民辦高校的有利因素

就國家相關(guān)政策導(dǎo)向及福州市民辦高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀而言，新法正式實施后，福州市民辦高校將更傾向于選擇成為非營利性民辦高校。2015年《教育法》做出了修訂，其中第26條規(guī)定了不得設(shè)立為營利性民辦高校的情況，主要是針對那些以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)。可以看出這些條款與規(guī)定已經(jīng)限制了部分民辦高校轉(zhuǎn)型為營利性民辦高校。然而，成為非營利性民辦高校對民辦高校來說有許多的有利影響。

（一）將獲得更多來自國家與地方的政策扶持。民辦高校實行分類管理之后，政府部門將根據(jù)新法建立差別化管理政策，其中就包括差別化財政扶持政策等，根據(jù)新法和相關(guān)配套政策進一步可以判斷出國家更加鼓勵社會力量舉辦非營利性民辦學(xué)校，同時，更傾向于給予非營利性民辦高校與公辦高校相同的待遇，對非營利性民辦學(xué)校給予更大政策扶持力度，主要體現(xiàn)在政府補貼、科研項目、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面，甚至未來有可能納入財政預(yù)算體系，實現(xiàn)給予非營利性民辦高校生均撥款。例如上海市于2018年3月15日執(zhí)行的《上海市高等教育促進條例》，第31條明確設(shè)立了民辦教育發(fā)展專項資金，在公用事業(yè)價格、土地劃撥、稅費減免等方面，強調(diào)與公辦高校享受同等待遇。

分類管理完成之后，福州市非營利性民辦高校將獲得更多國家或者地方財政的扶持，甚至有可能在進一步的提高能力后，向福建省乃至國家一流民辦高校沖擊。全國目前已經(jīng)有十幾個省市頒布了新法的實施細則，福建省不久的將來會出臺有利于非營利性民辦高校的利好政策。

（二）更容易獲得學(xué)生、家長和社會各方面的認可。民辦高等教育目前都面臨生源減少、競爭加劇、轉(zhuǎn)型提質(zhì)的挑戰(zhàn)，因此，獲得學(xué)生、家長與社會認十分重要。與營利性民辦高校相比，非營利性民辦高校更具優(yōu)勢，其與公辦高校在更多方面享受相同的待遇，若能將抓住優(yōu)勢，利用相關(guān)扶持政策加強內(nèi)涵建設(shè)，加快軟硬件建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量和社會聲譽，非營利性民辦高校將更容易贏得社會的認可，提高吸引力，贏得競爭優(yōu)勢。

（三）享有更多與公辦高校同等待遇。目前已經(jīng)有部分地區(qū)對取得國家規(guī)定的教師資格，與非營利性民辦高校簽訂勞動合同的高校教師，在其滿足職稱學(xué)歷等條件之后，按照公辦學(xué)校教師的標準給予機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險。隨著新法及相關(guān)配套政策的出臺和執(zhí)行，民辦高校將逐步享受到與公辦高校同等同等的待遇，提升其對優(yōu)秀師資和優(yōu)質(zhì)學(xué)生的吸引力，增強其競爭力。

（四）在獲得政府補助的同時政府監(jiān)管也將加強，有利于提高民辦高校的穩(wěn)定性。曾經(jīng)部分民辦高校由于自身的缺陷，在極短時間內(nèi)由盛轉(zhuǎn)衰甚至倒閉，實施分類管理之后，非營利性民辦高校在得到政策與資金扶持的同時，也將面臨來自政府部門更多的監(jiān)管，隨著相關(guān)政府部門監(jiān)管力度的加大，將有效化解民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險，民辦高校短期內(nèi)由盛至衰甚至倒閉等現(xiàn)象將會逐漸減少，提高民辦高等教育發(fā)展的穩(wěn)定性。

參考文獻：

[1]王樹青，石猛.民辦高校分類管理的實質(zhì)與制度要求[J].濟南大學(xué)學(xué)報，2017（5）：142-144.

基金項目：2017年度年福州市社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2017FZC03）；福建省高等學(xué)校新世紀優(yōu)秀人才支持計劃資助。