左天澤

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)一直被認(rèn)為是“掌握核按鈕”的人，而這項(xiàng)權(quán)力也被視為總統(tǒng)權(quán)力的“終極象征”。但自特朗普上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始出現(xiàn)質(zhì)疑總統(tǒng)這項(xiàng)權(quán)力的聲音。2017年11月14日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院外交關(guān)系委員會(huì)就有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)門(mén)舉行聽(tīng)證會(huì)，一些議員表達(dá)了對(duì)特朗普可能錯(cuò)誤使用核武器的擔(dān)憂，并對(duì)美國(guó)核武指揮控制體系和總統(tǒng)決策程序進(jìn)行了質(zhì)詢(xún)。這是美國(guó)國(guó)會(huì)40多年來(lái)首次就總統(tǒng)核武使用權(quán)問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，上一次是在1976年。

“核威脅”的上升和“不穩(wěn)定”的總統(tǒng)

美國(guó)國(guó)會(huì)之所以重拾有關(guān)質(zhì)疑，部分原因是美國(guó)對(duì)外部核威脅緊迫感的重新上升。自核武誕生以來(lái)，除在日本有過(guò)兩次實(shí)戰(zhàn)外，主要是作為威懾工具發(fā)揮作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，核武器的作用和影響呈下降之勢(shì)。但近年隨著大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重新加劇和地區(qū)核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的抬頭，使得核武使用安全問(wèn)題再次受到關(guān)注。特別是近年來(lái)朝鮮多次進(jìn)行核導(dǎo)試驗(yàn)以及伊朗進(jìn)行秘密核研發(fā)傳聞的揮之不去，極大挑動(dòng)了美國(guó)的神經(jīng)。2017年8月，朝鮮一度放言正在制定對(duì)關(guān)島進(jìn)行核打擊的計(jì)劃，讓美國(guó)民眾自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)再次感受到了現(xiàn)實(shí)威脅，也就重新開(kāi)始關(guān)注自身核武力量的使用問(wèn)題。

特朗普競(jìng)選期間，曾多次向其顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)提問(wèn)：“既然不是為了使用（核武器），那我們?yōu)槭裁催€要制造它？”特朗普上臺(tái)后，調(diào)整美國(guó)的核武政策。2018年1月，特朗普在推特上表示自己的核按鈕比金正恩手中的“更大、更強(qiáng)、更有效”。2018年2月，特朗普政府發(fā)布上任后首份《核態(tài)勢(shì)評(píng)估報(bào)告》，提出重新發(fā)展低當(dāng)量核武器，并強(qiáng)調(diào)可能使用核武器回?fù)簟胺呛藨?zhàn)略攻擊”，降低了美國(guó)的核武使用門(mén)檻。

特朗普政府的上述應(yīng)對(duì)及特朗普本人執(zhí)政以來(lái)展現(xiàn)的“特立獨(dú)行”作風(fēng)讓很多美國(guó)人感到不放心。在2017年11月的聽(tīng)證會(huì)上，聯(lián)邦參議員克里斯·墨菲表示，“我們擔(dān)心，由于總統(tǒng)的行為過(guò)于不穩(wěn)定和反復(fù)無(wú)常，而其決策又過(guò)于不切實(shí)際，所以他可能會(huì)在完全不符合美國(guó)安全利益的情況下下達(dá)進(jìn)行核打擊的指令?！?018年1月由《華盛頓郵報(bào)》和美國(guó)廣播公司聯(lián)合進(jìn)行的一次民調(diào)顯示，有60%的受訪者對(duì)特朗普掌握核按扭表示不放心。

國(guó)會(huì)正嘗試限制總統(tǒng)核武使用權(quán)

很多美國(guó)國(guó)會(huì)議員認(rèn)為，將動(dòng)用世界最大核武庫(kù)的終極決定權(quán)交由個(gè)人是有風(fēng)險(xiǎn)的，必須受到國(guó)會(huì)監(jiān)督。聯(lián)邦參議員艾德·馬基表示，“在現(xiàn)存法律下，美國(guó)總統(tǒng)可以在沒(méi)有受到明確挑釁、沒(méi)有與他人磋商和事先警告的情況下發(fā)起一場(chǎng)核戰(zhàn)爭(zhēng)，這真讓人難以置信。”

盡管從情理上看的確如此，但國(guó)會(huì)要想對(duì)總統(tǒng)核武器使用權(quán)進(jìn)行限制，就必須找到合適的法律特別是憲法依據(jù)。由于動(dòng)用核武肯定屬于戰(zhàn)爭(zhēng)行為，其背后是美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)動(dòng)權(quán)的歸屬和分配問(wèn)題。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都擁有一部分的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力。其中國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)宣戰(zhàn)和軍隊(duì)供給，而總統(tǒng)是三軍總司令，負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭(zhēng)的具體指揮。但在歷史實(shí)踐中經(jīng)常存在美國(guó)憲法未予明確界定的特殊情況和模糊地帶，比如總統(tǒng)可以不經(jīng)國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)而發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)—當(dāng)然事后須獲國(guó)會(huì)追加授權(quán)，而國(guó)會(huì)在歷史上也曾多次運(yùn)用戰(zhàn)爭(zhēng)撥款的權(quán)力干涉總統(tǒng)的作戰(zhàn)指揮效力，戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力分配問(wèn)題也被稱(chēng)為美國(guó)憲法“最難解釋的部分”。

美國(guó)國(guó)會(huì)試圖對(duì)總統(tǒng)的核武使用權(quán)加以限制，主要法律依據(jù)有二：一是宣戰(zhàn)權(quán)?？偨y(tǒng)使用核武器等于進(jìn)入全面戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，所以只要國(guó)會(huì)不宣戰(zhàn)，總統(tǒng)也就無(wú)法使用核武器。二是對(duì)武器裝備的采購(gòu)權(quán)。按照法律規(guī)定，美軍所有武器裝備都由國(guó)會(huì)撥款購(gòu)買(mǎi)，其中當(dāng)然包括核武器。所以國(guó)會(huì)認(rèn)為自己可以對(duì)核武器擁有一定的控制權(quán)?；诖?，1972年美國(guó)聯(lián)邦參議員威廉·富布萊特曾嘗試推動(dòng)議案，謀求規(guī)定除非已受到核攻擊或面臨不可逆轉(zhuǎn)的核攻擊，或者已獲國(guó)會(huì)“預(yù)先和明確”授權(quán)，否則總統(tǒng)不得使用核武器。2017年1月，部分國(guó)會(huì)議員又提交“2017限制首先使用核武器法案”（Restricting First-Use Bill，H.R.669），其內(nèi)容與“富布萊特法案”類(lèi)似，禁止總統(tǒng)首先使用核武器，除非國(guó)會(huì)已經(jīng)宣戰(zhàn)并已授權(quán)進(jìn)行核打擊。

但國(guó)會(huì)限制總統(tǒng)核武器使用權(quán)的行為也受到諸多質(zhì)疑，主要來(lái)自?xún)煞矫妫阂皇欠ɡ韱?wèn)題。批評(píng)者認(rèn)為，盡管核武器作為武器裝備由國(guó)會(huì)撥款采購(gòu)，但一旦交付軍隊(duì)，其具體使用就是總統(tǒng)職責(zé)范圍內(nèi)的事了，國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)繼續(xù)過(guò)問(wèn)，否則可能造成立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干涉。二是現(xiàn)實(shí)困難。動(dòng)用核武器往往面臨十分緊急的情況，甚至需要立刻進(jìn)行先發(fā)制人打擊，這時(shí)如交由國(guó)會(huì)討論，將會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)或出現(xiàn)泄密。正是由于這些困難和質(zhì)疑的存在，國(guó)會(huì)采取立法方式限制總統(tǒng)使用核武器的努力一直沒(méi)有獲得真正成功——1972年“富布萊特法案”在參院表決時(shí)遭到68∶10的大比例否決，“2017限制首先使用核武器法案”最終獲通過(guò)的可能性也不大。

未來(lái)仍有調(diào)整可能

盡管美國(guó)總統(tǒng)是唯一有權(quán)使用核武器的人，但單靠他一人并不能完成核武器的發(fā)射。總統(tǒng)的核打擊命令要首先下達(dá)到五角大樓，再由五角大樓傳達(dá)給美軍戰(zhàn)略司令部，進(jìn)而傳達(dá)給前線發(fā)射部隊(duì)（也有一種說(shuō)法是五角大樓將命令同時(shí)傳達(dá)給戰(zhàn)略司令部和前線發(fā)射部隊(duì)）。前線部隊(duì)在核實(shí)命令真實(shí)性后，啟動(dòng)核武發(fā)射，所經(jīng)過(guò)的“傳導(dǎo)鏈條”需要美國(guó)軍方支持和配合。

根據(jù)核武器使用場(chǎng)景的不同，軍方對(duì)總統(tǒng)核打擊命令的服從程度也可能不同。緊急狀態(tài)下，軍方會(huì)首先探測(cè)到美國(guó)已經(jīng)或即將受到來(lái)自敵方的核打擊，并將這一判斷立刻報(bào)告總統(tǒng)。一旦總統(tǒng)下達(dá)核反擊指令，軍方很可能會(huì)予以堅(jiān)決執(zhí)行。但在非緊急狀態(tài)下，軍方并沒(méi)有偵測(cè)到迫在眉睫的核威脅，這時(shí)如總統(tǒng)下達(dá)核打擊指令，很可能會(huì)受到軍方的懷疑和抵制。且在非緊急狀態(tài)下，做出反應(yīng)的時(shí)間往往更為寬裕，這為軍方質(zhì)疑總統(tǒng)決定留下了更多空間。2017年11月18日，美軍戰(zhàn)略司令部司令約翰·海騰在參加國(guó)際會(huì)議時(shí)曾表示，如果特朗普下達(dá)“非法”的核武打擊命令，他將拒絕服從，并將和總統(tǒng)一起尋找合法的解決方法。

除軍方外，總統(tǒng)使用核武器的權(quán)力還受到內(nèi)閣成員的制約。按照正常程序，總統(tǒng)在做出使用核武器的決定前應(yīng)首先征詢(xún)副總統(tǒng)、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿等高官意見(jiàn)。盡管法律并沒(méi)有明確規(guī)定總統(tǒng)使用核武器必須得到這些成員的贊同，但如果總統(tǒng)完全不顧這些高官的反對(duì)動(dòng)用核武，很可能會(huì)使自己的行為看來(lái)荒謬和不合法，并降低軍方執(zhí)行其核打擊命令的決心。此外，根據(jù)美國(guó)憲法修正案第25條，如果超過(guò)一半的內(nèi)閣成員認(rèn)為總統(tǒng)無(wú)法履職，可以剝奪總統(tǒng)職權(quán)并由副總統(tǒng)繼任。這也對(duì)總統(tǒng)肆意使用核武器構(gòu)成制約。

當(dāng)然，來(lái)自軍方和內(nèi)閣的制約也不是可靠的。因?yàn)閺姆缮峡矗瑹o(wú)論軍方和內(nèi)閣成員都要服從總統(tǒng)的命令，總統(tǒng)也可以隨時(shí)撤換不服從命令的成員。所以，如果總統(tǒng)執(zhí)意要進(jìn)行不合理的核打擊，軍方和內(nèi)閣成員會(huì)在多大程度上予以抵制仍不得而知。在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，美國(guó)前任戰(zhàn)略司令部司令羅伯特·凱勒承認(rèn)，對(duì)何謂“非法”的指令并沒(méi)有清晰界定。有鑒于此，美國(guó)一些國(guó)會(huì)議員也在醞釀提出新的法案，要求總統(tǒng)在下令使用核武器時(shí)必須得到國(guó)防部長(zhǎng)和美軍參聯(lián)會(huì)主席的同意。

綜上所述，核武器的使用需在矛盾中找到平衡：一方面是確保核威懾的可信性和核反擊的及時(shí)性；另一方面則是避免核武器被錯(cuò)誤或不當(dāng)使用。前者則要求集中統(tǒng)一快速的決策，后者需要對(duì)總統(tǒng)決策予以更多制約?，F(xiàn)在看來(lái)，找到一個(gè)毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的萬(wàn)全之策是不可能的，特別是在二戰(zhàn)后，核武器從來(lái)沒(méi)有被實(shí)際使用過(guò)，誰(shuí)也無(wú)法預(yù)見(jiàn)在下次實(shí)際使用過(guò)程中會(huì)發(fā)生怎樣的意外。美國(guó)核武器使用權(quán)問(wèn)題還是一個(gè)涉及總統(tǒng)與國(guó)會(huì)、政府和軍方關(guān)系及黨派斗爭(zhēng)的復(fù)雜問(wèn)題，是個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。要想真正降低核武器的使用風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)還是應(yīng)該回到如何避免核戰(zhàn)爆發(fā)這一根本問(wèn)題上來(lái)。

（作者為國(guó)防科技大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生）