史建斌

伊朗核協議是美、俄、英、法、中、德六個國家以及歐盟為了解決伊朗核問題，經過艱苦、漫長談判而與伊朗在2015年7月14日達成，其正式名稱是《聯合全面行動計劃》（JCPOA）。在協議框架下，伊朗限制其敏感的核活動，并接受國際原子能機構的監(jiān)視與核查，以換取國際社會對其涉核制裁的解除。2015年10月18日，伊朗核協議經聯合國安理會2231號決議認可后，開始生效；2016年1月16日，經國際原子能機構確認伊朗已落實在核協議框架下的相關規(guī)定后，核協議正式執(zhí)行，聯合國、歐盟和美國各自解除針對伊朗核問題的相關金融和經濟制裁。但自特朗普上臺以來，關于伊朗核協議的存續(xù)問題一直是各方關注的焦點。

美國以何種方式退出核協議

盡管奧巴馬把達成伊朗核協議視為其最主要的政治外交成就之一，但特朗普卻始終想除之而后快。早在2016年大選期間，特朗普就對伊朗核協議多有指責，表示要撕毀核協議、另起爐灶談判一份新協議。入主白宮后，特朗普就下令全面開展對伊朗政策的戰(zhàn)略審議，不斷質疑伊朗核協議的作用，不時釋放退出信號，揚言重啟對伊制裁，比如2017年9月19日，特朗普在聯合國大會上發(fā)言時，稱伊朗核協議“是美國有史以來參與的最糟糕、最失算的交易之一”。

從技術層面看，美國退出核協議，可采用三種機制，這些機制殊途同歸，都以重啟對伊制裁為標志，也都以重啟制裁為目的。第一種機制是利用伊朗核協議的有關條款。如果美國認為伊朗有違反核協議的行為，可以將有關問題逐次提交“聯合委員會”（根據伊朗核協議而設立）、核協議談判各方外長乃至聯合國安理會以尋求解決。如果在最長65天時間內，問題未能解決，美國可“快速恢復”在核協議框架下對伊朗豁免或中止的制裁。但特朗普沒有考慮這一機制。

第二種機制是利用《伊朗核協議審議法》的有關條款?！兑晾屎藚f議審議法》由美國國會通過，旨在確保國會能審議和監(jiān)督美國對伊朗核協議的執(zhí)行情況。根據《伊朗核協議審議法》，美國總統每隔90天要向國會證實伊朗是否遵守了該法案的有關規(guī)定，如果美國總統未能證實，或是認為伊朗有嚴重違反核協議的行為而向國會提交了報告，那么國會有60天的窗口期，以決定是否立法恢復那些在核協議框架下已對伊朗豁免或中止的制裁。自2017年10月以來，特朗普在規(guī)定的時間點拒絕向國會證實伊朗履行了《伊朗核協議審議法》有關規(guī)定，并認為伊朗核協議存在缺陷，呼吁對其進行修訂。但是，美國國會并沒有在規(guī)定時間內立法以恢復對伊制裁，也未就修訂核協議提出方案。在此機制下，特朗普作了嘗試，但未能遂愿。

第三種機制是動用總統權力，對制裁豁免不予延期，或直接宣布退出。美國對伊朗制裁的豁免需要定期“刷新”，否則制裁將自動恢復。今年1月12日，特朗普雖然繼續(xù)豁免對伊朗的制裁，但下了最后通牒，稱除非國會和歐洲盟友在規(guī)定期限內達成令其滿意的方案以修改核協議中的“嚴重缺陷”，否則這將是他最后一次延期。那么，美國對伊朗豁免的《2012財年國防授權法》中的相關制裁將在120天以后（即2018年5月12日）恢復，對伊朗豁免的美國2012年《伊朗自由與反擴散法》、2012年《伊朗威脅降低與敘利亞人權法》和1996年《伊朗制裁法》中的相關制裁也將在六個月后一一恢復。但特朗普趕在5月12日之前幾日直接宣布退出核協議，向世人表明了其強硬、堅決的態(tài)度。

當初奧巴馬政府為避免國會共和黨議員的掣肘，確保伊朗核協議能快速、順利地執(zhí)行，動用的是總統行政令，并未尋求國會將其作為條約通過，因此伊朗核協議在美國并不具備法律地位。依照美國國內法，美國總統有權隨時做出退出伊朗核協議的決定。雖然伊朗核協議的其他談判方一直致力于維護該協議，法國總統馬克龍、德國總理默克爾和英國外交大臣鮑里斯還接踵造訪白宮以游說美國回心轉意，但最終特朗普還是以一種最直接的方式宣布退出核協議。

伊朗是否遵守了核協議

那么，伊朗是否有違反核協議規(guī)定的行為？

國際原子能機構是負責監(jiān)視和核查伊朗核活動的國際組織，在國際防擴散領域發(fā)揮著無可取代的重要作用，其相關結論具有高度權威性。自2015年以來，國際原子能機構總部工作人員通過安裝在伊朗國內的攝像頭和其他遠程傳感器發(fā)回的數據信息，晝夜監(jiān)視著伊朗的敏感設施；其實驗室每周分析從伊朗取回的微粒樣本，從中尋找伊朗核材料生產可能違規(guī)的蛛絲馬跡；其核查小組長期駐扎在伊朗，現場視察公開的核設施和其他存疑場所。自伊朗核協議正式執(zhí)行以來，國際原子能機構總干事每隔一段時間向聯合國安理會提交一份核查與監(jiān)測報告，所有報告都確認伊朗遵守了在核協議框架下的承諾。

國際社會主流也持與國際原子能機構同樣的觀點，例如在2017年9月舉行的聯合國大會上，歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼強調，伊朗核協議得到了完全執(zhí)行，伊朗沒有違約情況。部分美國高官也公開發(fā)表類似看法，比如今年3月21日，美國國務院政策計劃主任胡克表示，“伊朗履行了在JCPOA框架下的承諾”。

值得注意的是，特朗普拒絕向國會證實伊朗履行了《伊朗核協議審議法》有關規(guī)定，但這并不意味著伊朗一定有未履行伊朗核協議相關義務的行為。在《伊朗核協議審議法》框架下，美國總統除了需要證實伊朗完全履行了伊朗核協議、沒有重大違反協議的行為、沒有從事可顯著推進核武器計劃的行為，還需要證實美國中止的制裁與伊朗所采取的措施是“恰當的、相稱的”，而且符合美國的國家安全利益。顯然，《伊朗核協議審議法》所需證實的內容更多，范圍更廣，遠遠超出伊朗核協議所規(guī)定的義務。特朗普政府從未聲稱伊朗有違反或未執(zhí)行核協議的行為，而是語焉不詳地說“伊朗未能符合協議精神”。

分析來看，特朗普政府之所以堅決退出伊朗核協議，主要還是美國的中東利益在作祟。奧巴馬想從中東亂局中脫身，而特朗普卻想增加美國在中東的存在感，擠壓伊朗在中東的影響力。美伊之間對抗多年，信任危機積重難返，緊張關系絕非僅憑一紙協議就能在短期內化解。美國政府2017年12月出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》指出，中東“不能受控于美國的任何敵對力量”；同時認為，致使中東地區(qū)動蕩不安的因素之一是伊朗的擴張，稱“伊朗作為恐怖主義的主要支持國，利用地區(qū)不穩(wěn)定，通過合作伙伴和代理人、武器擴散和資助等方式擴大其影響力”。特朗普政府在2018年《核態(tài)勢審議報告》中，特意提及了對美國與伊朗在中東影響力此消彼長的擔憂，并把伊朗作為定制威懾的對象。特朗普政府顯然采取的是一種“雙軌”措施，一方面通過軍售等形式加強與沙特阿拉伯、以色列的關系，共同牽制伊朗；另一方面從伊朗核協議入手，通過恢復制裁以削弱伊朗的整體實力，從而達到遏制伊朗、維護美國中東利益的目的。

核協議“缺陷”是否如特朗普所忖

特朗普認為伊朗核協議存在“嚴重缺陷”，主要集中在現場視察、突破時間、落日條款和導彈計劃四個方面。情況是否如特朗普所忖呢？

其一，現場視察。特朗普質疑伊朗核協議是否有足夠的核查，要求伊朗應允許國際視察員對所有場址進行即時視察。對此，今年3月國際原子能機構總干事已經證實，2017年其核查人員在伊朗獲準進入了需要訪問的所有場址。國際軍控界普遍認為，伊朗當前接受的核查機制前所未有地全面、嚴格。伊朗需全面執(zhí)行與國際原子能機構簽署的《保障監(jiān)督協議》和《附加議定書》中的有關規(guī)定；非但如此，在伊朗核協議框架下，伊朗還要承擔比《附加議定書》更嚴格的核查義務，如國際原子能機構一旦要求對存疑場址進行現場視察，伊朗需在24天內做出安排，而《附加議定書》無此規(guī)定。在這么短的時間內，“即使很小數量的鈾也難以被擦除干凈”，因此伊朗無法掩蓋其可能有的秘密核活動。

其二，突破時間。特朗普要求不讓伊朗接近擁有核武器，這可解讀為確保伊朗的突破時間足夠長。所謂突破時間，即伊朗從做出決定到實際制造出一枚核彈所需要的時間。伊朗核協議已對伊朗核能力嚴加限制，包括大幅減少離心機的安裝數量、降低濃縮鈾的儲量和豐度、改造阿拉克重水反應堆使其不適用于生產可用于核彈的钚。對于伊朗最令人關注的鈾濃縮活動，國際原子能機構在今年2月最新出臺的監(jiān)測與核查報告中證實，伊朗未再生產鈾-235豐度超過3.67%的濃縮鈾，而且濃縮鈾儲量為109.5公斤，遠遠低于核協議所規(guī)定的300公斤。由于利用已申報設施發(fā)展核武器的鈾路徑基本被封鎖，钚路徑徹底被掐斷，伊朗的核能力遭到斷崖式減損，國際社會普遍認為，伊朗的突破時間已被延長到核協議談判各方所能接受的至少一年。而在執(zhí)行伊朗核協議之前，美國政府認為伊朗的突破時間為兩至三個月。

其三，落日條款。特朗普擔憂伊朗在核協議期滿后重啟核武器發(fā)展計劃，因此認為需要永久限制伊朗的核活動，而不是核協議規(guī)定的從2025年起部分放松。事實上，即使核協議期滿后，伊朗仍是《不擴散核武器條約》的締約國，需要繼續(xù)承擔相應的核不擴散義務，而且仍舊接受《附加議定書》的有關核查規(guī)定。由于核燃料循環(huán)被全程持續(xù)監(jiān)視，伊朗幾乎不可能利用申報的核材料和核設施生產武器用裂變材料，也不太可能秘密實施核武器計劃而不被以國際原子能機構為代表的國際社會及早察覺。

其四，導彈計劃。自伊朗核協議生效以來，伊朗多次進行導彈試射，其中包括自主研發(fā)的中程彈道導彈。特朗普認為，伊朗的遠程導彈和核武器計劃是密不可分的，伊朗發(fā)展和試射導彈應受到嚴厲制裁。在安理會2231號決議中，要求伊朗在核協議生效之日起八年內，“不進行任何與能搭載核武器有關的彈道導彈活動，包括利用彈道導彈技術進行發(fā)射”。美國認為伊朗的彈道導彈試射違反了安理會2231號決議，而伊朗稱這些導彈不是設計用于攜帶核彈頭?？陀^而言，伊朗核協議雖然沒有相關條款限制伊朗的導彈發(fā)展，但它限制了伊朗的核材料生產能力，從而也間接地阻止了伊朗發(fā)展核導彈。

總體來看，伊朗核協議給伊朗核能力發(fā)展設置了一條底線，確保伊朗核計劃的民用性；規(guī)劃了一條紅線，從鈾路線和钚路線上制定各項措施，限制伊朗的核能力；鋪陳了一條防線，通過設立“快速恢復制裁”機制，約束伊朗的違規(guī)行為；預埋了一條眼線，對伊朗核活動制定了有史以來最嚴格的監(jiān)測與核查機制。對于長期懸而未決的伊朗核問題，以往各類制裁甚至軍事打擊威脅并未奏效，而具有強約束力、長期效力和嚴格核查措施的伊朗核協議的生效與執(zhí)行，較好地緩解了國際社會對伊朗核能力發(fā)展另有軍事企圖的擔憂，成為全球防止核擴散架構中的關鍵一環(huán)。

誠然，伊朗核協議只是一份針對伊朗核問題的多邊協議，不能指望這份協議能解決所有涉及伊朗的國際安全問題，也不宜把其他問題納入核協議范疇而使伊朗核問題復雜化。此外，核協議是由談判各方經過長期艱苦磋商而達成，即便存在一些缺陷，也強似沒有協議；否則，何以限制、核查伊朗的核活動？

特朗普的憂慮會在眼前嗎

美國單方面退出，并不能導致伊朗核協議就此擱淺。伊朗核協議不是伊朗和美國之間的雙邊協議，而是伊朗與伊核問題六國及歐盟共同達成的多邊協議，并得到聯合國安理會2231號決議的認可，沒有哪個國家可以單獨令其崩潰。與美國不同的是，伊朗核協議其他談判方，尤其是英、法、德三國，并不樂見因為核協議的瓦解而帶來的地緣政治惡化以及經濟利益共損等問題。就在美國宣布退出核協議后，英國首相特雷莎·梅、德國總理默克爾和法國總統馬克龍發(fā)表聯合申明，表示“遺憾和關切”，并承諾繼續(xù)遵守核協議條款。國際社會也在極力斡旋，以維護核協議的完整性和有效性。對伊朗而言，伊朗核協議為其提供了在政治上和經濟上重新融入全球的契機和途徑，盡管美國退出了，但只要其他談判方堅守，伊朗仍可在核協議框架下與其他談判方開展合作。

但是，特朗普宣布退出核協議后，隨即簽署了總統備忘錄，責成國務院和財政部制定措施重啟對伊制裁。美國對伊朗動用的是次級制裁，即制裁對象是伊朗的貿易伙伴。針對不同的行業(yè)領域，美國財政部海外資產控制辦公室當即制定了90天和180天兩個寬限期，促使個人和企業(yè)退出與伊朗的貿易往來。寬限期過后，美國的制裁將全面實施。此舉一方面懾止個人和企業(yè)進入伊朗市場，同時迫使伊朗已有的國際貿易伙伴顧忌美國的制裁而考慮退出伊朗市場。伊朗能否長期履行伊朗核協議相關承諾，很大程度上取決于其在核協議框架下的利益是否能得到保證，而美國重啟的制裁顯然將嚴重影響伊朗的經濟利益。在此情況下，伊朗很可能會根據核協議中的有關條款，“停止履行其在JCPOA框架下的全部或部分承諾”，考慮逐漸恢復核協議限制或禁止的核活動。伊朗雖然不至于立即生產武器級高濃鈾，但完全有可能把生產的濃縮鈾豐度從當前的3.67%提高到核協議達成前的20%。從技術上講，豐度為20%的濃縮鈾雖然無法直接用于核武器，但是，把天然鈾濃縮到20%的豐度相當于已完成了從天然鈾濃縮到武器級高濃鈾的90%的工作。若真到了這一地步，特朗普的憂慮將從“落日”轉到眼前。

可見，特朗普指責伊朗核協議存在“嚴重缺陷”，但其退出核協議的后果之嚴重，甚于其所認為的核協議可能有的缺陷。

（作者為中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心研究人員）