李永 張麗娜

摘 要：海洋石油開發(fā)溢油因其對海洋環(huán)境破壞力度大、影響范圍廣以及損害持續(xù)時間長，已成為海洋石油開發(fā)中的最大環(huán)境安全隱患?，F(xiàn)實中產(chǎn)生的法律困境，折射出我國環(huán)境保護立法在規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油問題上，存在應急預案制度不夠健全、保障機制不夠完善以及處罰規(guī)則有待強化等問題。以上問題之解決，可在以《海洋環(huán)境保護法》為核心法源的基礎上，重塑體系構(gòu)造，完善制度設置予以實現(xiàn)。

關鍵詞：海洋石油開發(fā)；環(huán)境保護；溢油；立法

作者簡介：李永，海南省南海政策與法律研究中心助理研究員，海南大學法學院博士研究生（海口 570228）；張麗娜，海南大學法學院教授、博士生導師（?？?570228）

基金項目：國家社科基金重大項目“我國南海島礁所涉重大現(xiàn)實問題及其對策研究”（16ZDA073）；海南省哲學社會科學規(guī)劃課題“南?？臻g利用的法律問題研究”〔HNSK（JD）17-02〕

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.012

我國海洋石油資源豐富，為滿足城鎮(zhèn)化建設和國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，逐年加大對海洋石油資源開發(fā)力度。1根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年我國原油總產(chǎn)量為2.15億噸，2而同年我國最大的海上油氣生產(chǎn)商——中海油集團公司全年生產(chǎn)原油已達7970萬噸，3其生產(chǎn)量約占當年全國原油總產(chǎn)量的37%，中海油集團公司業(yè)已成為我國第二大原油生產(chǎn)商，可以預見，隨著海洋石油資源開發(fā)技術(shù)的不斷成熟和完善，我國未來對海洋石油資源規(guī)模化開發(fā)力度將更為顯著。

但是，海洋石油資源在規(guī)?；_發(fā)的同時，也伴隨著諸多風險，其中以海洋石油開發(fā)溢油最為突出。因海洋石油開發(fā)均在海底大陸架上進行，一旦發(fā)生嚴重的海洋石油開發(fā)泄漏，石油將由下而上地從海底滲透蔓延至海面，從而對海洋石油開發(fā)海域造成立體式、全方位的環(huán)境破壞。此外，開發(fā)溢油在污染海洋石油開發(fā)海域的同時，還將隨洋流四處漂浮擴散，呈現(xiàn)失控性的大面積海洋污染，從而對海洋環(huán)境產(chǎn)生無法估量的損失。2011年發(fā)生在我國渤海灣的“康菲溢油事件”造成6200平方千米的污染海域，其中870平方千米屬于重度污染海域，1但時至今日，由于我國對于海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護相關立法存在的被告責任承擔及執(zhí)行制度不完備、社會化資金分擔機制未建立等立法問題，導致該事件后續(xù)環(huán)保法律糾紛仍然不止。2因此，全面分析我國對海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法缺憾，完善相關規(guī)則和制度，已成我國海洋環(huán)境保護領域亟待解決的問題。

一、規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法現(xiàn)狀

我國關于規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法制度和規(guī)則已初具規(guī)模，其中以全國人大常委會出臺的《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》為核心，以國務院出臺的《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》為補充，以規(guī)章、規(guī)范性文件《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》等為具體操作規(guī)則，基本上形成了較為合理的立法體系（詳見下表）。

（一）法律

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》是1989年12月26日由第七屆全國人大常委會制定，并于2014年4月24日經(jīng)第十二屆全國人大常委會修訂，于2015年1月1日起施行，是我國生態(tài)環(huán)境保護的基本法律。該法第47條規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置以及突發(fā)環(huán)境事件應急預案的報備制度等規(guī)則，第52條規(guī)定了環(huán)境污染責任保險制度，以上制度為規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油提供了環(huán)境保護立法基礎性依據(jù)。而作為我國專門調(diào)整海洋環(huán)境保護的現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》，在2016年11月7日經(jīng)第十二屆全國人大常委會對其進行修改之后，規(guī)定了許多規(guī)則和制度以規(guī)制和防范海洋石油開發(fā)溢油情形：該法第17條規(guī)定了海洋環(huán)境污染事故的及時通報和報告制度；第18條規(guī)定了海上溢油應急計劃備案制度；第50條規(guī)定了海洋石油開發(fā)過程中避免溢油事故發(fā)生的注意義務和預防措施規(guī)則；第54條規(guī)定了勘探開發(fā)海洋石油編制溢油應急計劃及其報備規(guī)則。此外，該法在法律責任部分對海洋石油開發(fā)導致或者可能導致溢油的情形給予不同處罰規(guī)定：第73條結(jié)合現(xiàn)行《環(huán)境保護法》上不封頂按日計罰的環(huán)境處罰措施的有關規(guī)則，提升了對海洋石油開發(fā)造成溢油環(huán)境事故或?qū)ν话l(fā)性環(huán)境事件處置不力的懲處力度，將以前對此類懲處罰金由原來的2萬至10萬間的罰款，提升為按日計罰且上不封頂；第74條規(guī)定了對于發(fā)生海洋溢油事故的處罰措施；第89條規(guī)定了違反溢油應急計劃的處罰措施；第90條規(guī)定了對于造成海洋污染事故的企業(yè)和相關主管人員的雙罰制度。修訂后的《海洋環(huán)境保護法》新增了對污染企業(yè)主管人員的行政處罰金制度。以上規(guī)定為我國規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油提供了基礎性的環(huán)保法律依據(jù)。

（二）行政法規(guī)

自2006年11月1日起施行的《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》是我國防治海洋工程項目，尤其是海洋石油開發(fā)項目的一部行政法規(guī)。該條例許多條款規(guī)定了規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的相關規(guī)則，其中，第26條規(guī)定了海洋石油開發(fā)的固定式和移動式平臺負有的一般性防止漏油事故的義務；第27條規(guī)定了海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位辦理污染損害民事責任保險的制度，為海洋油氣資源開發(fā)中產(chǎn)生環(huán)境污染提供民事保險的保障；該條例第37條、38條和39條規(guī)定了海洋石油資源開發(fā)單位制定防治海洋工程污染、損害海洋環(huán)境的應急預案及其報備制度，以及在發(fā)生溢油等情形，造成或可能造成海洋污染事故時對于事故的逐層上報和通報制度。此外，該條例第51條以及57條對未按規(guī)定將防治海洋石油開發(fā)損害海洋環(huán)境的應急預案備案的和未按規(guī)定對海洋石油開發(fā)溢油事故進行報告和調(diào)查處理的行為分別進行了處罰規(guī)定?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》是我國頒布的一部專門調(diào)整海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護的行政法規(guī)，該條例由國務院于1983年12月29日頒布實施。2017年，國家海洋局公布海洋法制工作的總體要求時明確提出，要完成《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》修訂工作。1該條例第18條規(guī)定了對于海洋石油開發(fā)產(chǎn)生的溢油、漏油及井噴等海洋環(huán)境污染事故及其處置情況的記錄制度；第19條規(guī)定了企業(yè)和作業(yè)者對于防治海洋石油開發(fā)污染及污染事故情況的報告制度；第27條規(guī)定了不按規(guī)定向主管部門報告重大油污染事故的處罰措施。

（三）其他法律文件

《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》是由國家海洋局1990年頒布實施的部門規(guī)章。該辦法是對《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》的制度的細化，對規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油做了較為詳細的規(guī)定：該辦法第33條對海洋石油開發(fā)“溢油事故”進行了界定，其系指非正常作業(yè)情況下原油及其煉制品的泄漏；第9條、10條以及11條對于防治海洋石油開發(fā)溢油的應急計劃制訂、應急計劃的內(nèi)容以及應急計劃的報備和審查均做出了全面細致的規(guī)定；第12條規(guī)定了海洋石油開發(fā)者應具有處置與油田開發(fā)相互適應的溢油事故的能力；第18條規(guī)定了作業(yè)者防止或控制溢油擴大義務規(guī)定；第19條和第20條規(guī)定了發(fā)生任何溢油事故時，作業(yè)者須向有關部門報告的制度，尤其是對于離海岸較近、溢油量較大的情形，規(guī)定了24小時內(nèi)報告制度；第25條規(guī)定了對于作業(yè)者不按要求制訂應急計劃和報告溢油事故處以罰金的規(guī)定。基于海洋石油開發(fā)溢油的危害性，以及對其應對和防治的復雜性，我國國家海洋局還專門制定一部規(guī)制和應對海洋石油開發(fā)溢油的規(guī)范性法律文件——《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》。該預案2004年制定，2015年4月國家海洋局根據(jù)現(xiàn)實需要又對其進行了大幅修訂，修訂后的預案由總則、組織機構(gòu)及職責、應急管理程序、附則4章及其附錄組成。修訂后擴大了預案的適用范圍，將預案由原來僅適用于“超出石油公司應急處理能力的海洋石油勘探開發(fā)溢油事故”擴大至在我國管轄海域發(fā)生的所有“海洋石油勘探開發(fā)溢油事故”，新設置了“海洋石油勘探開發(fā)溢油應急管理委員會”等領導機構(gòu)，并對溢油事故進行了重新分級，將溢油事故分為特別重大、重大、較大和一般四級，針對不同級別的溢油事故啟動不同的應對措施，細化應對溢油事故的各種流程，進一步分解對于應對溢油事故的各相關部門的責任分工，最后還明確了應急響應終止及后續(xù)工作程序的相關規(guī)定。該預案為我國法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油提供了較具有可操作性的流程和規(guī)則。

二、規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法缺憾

我國環(huán)境保護立法工作經(jīng)過多年的努力，尤其是隨著修改后的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》的頒布實施，對于規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油基本上形成了較為合理的制度安排。但是，不可否認，其依然存在著一些問題，其中以溢油應急預案制度、應對溢油保障制度以及對于溢油事故處罰規(guī)則等方面的問題較為突出。

（一）應急預案制度不夠健全

應急預案制度是事前規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的核心制度，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》以及《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》等有關規(guī)范性文件，針對我國海洋石油開發(fā)可能產(chǎn)生的溢油情形，構(gòu)建了系統(tǒng)的應急預案制度，但是，現(xiàn)實中以上立法規(guī)定暴露出制度銜接有待統(tǒng)一，報備制度存在漏洞等問題。

1. 應急預案制度銜接有待統(tǒng)一

我國環(huán)境保護不同立法對于應急預案制定的規(guī)定有著不同的表述：現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第47條規(guī)定企事業(yè)單位應當按照國家規(guī)定制定“應急預案”；現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第54條則規(guī)定開發(fā)利用海洋石油的單位必須編制溢油“應急計劃”；《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第37條規(guī)定建設單位對其建設的海洋工程項目在運行前要制訂“應急預案”；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》第6條規(guī)定企業(yè)和作業(yè)者對于防治油污事故要制定“應急計劃”；而《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第9條使用“應急計劃”表述；《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》則使用了“應急預案”表述。通過以上不同立法可以看出，我國關于應急預案制度各法之間規(guī)定不甚統(tǒng)一，尤其是作為環(huán)境保護基礎性法律的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》之間也存在表達不一的情況，這種立法模式將導致法律適用困難。例如，企事業(yè)單位在防治海洋溢油污染時，是應當編制“應急計劃”亦或是“應急預案”將產(chǎn)生疑問，畢竟按照《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第38條和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第10條的規(guī)定，立法對于“應急計劃”和“應急預案”還分屬兩個概念，其各自的內(nèi)容也存在較大差異。

2. 應急預案報備制度存在漏洞

對于企事業(yè)單位或者作業(yè)者將制訂的應急計劃或者預案報備至哪個國家機關在立法上存在報備沖突?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第47條規(guī)定“應急預案”報環(huán)境保護主管部門和有關部門備案；現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第54條規(guī)定“應急計劃”報國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構(gòu)備案；《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第37條規(guī)定“應急預案”報原核準該工程環(huán)境影響報告書的海洋主管部門和有關主管部門備案；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》規(guī)定“應急計劃”應報海區(qū)主管部門審查?？梢?，以上立法規(guī)定對于應急預案或計劃究竟報備哪個國家機關存在沖突，既有“環(huán)境保護主管部門”和“有關部門”，還有核準報告書的海洋主管部門、海區(qū)部門，甚至還有國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構(gòu)，這種沖突的立法模式，將產(chǎn)生應急預案報備、行政監(jiān)管以及法律適用的一系列問題。

（二）保障機制不夠完善

保障機制是對海洋石油開發(fā)溢油產(chǎn)生的環(huán)境損害進行有效賠償和補償?shù)闹匾侄巍Ｎ覈F(xiàn)行環(huán)境保護立法針對海洋石油開發(fā)溢油確立的保障機制措施，主要有環(huán)境污染責任保險和環(huán)境污染損害賠償基金制度兩種，但是，這兩種保障機制在規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油中均存在制度瑕疵。

1. 環(huán)境污染責任保險制度欠賬

海洋石油開發(fā)是一種極易產(chǎn)生環(huán)境風險的行業(yè)，一旦產(chǎn)生嚴重的海洋石油開發(fā)溢油，將導致海洋養(yǎng)殖、旅游以及漁業(yè)等行業(yè)的重大損失，此時開發(fā)企業(yè)將面臨巨額的環(huán)境損害賠償，甚至會面臨破產(chǎn)的境地，設立海洋石油開發(fā)環(huán)境責任保險制度，一方面可以減輕開發(fā)企業(yè)的破產(chǎn)責任，另一方面還可以及時、充分地對受損害的民事主體進行賠償，以保護受害人利益。1因此，我國立法也建立了相關環(huán)境污染責任保險制度。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第52條以“鼓勵”投保環(huán)境污染責任險對其加以規(guī)制，而《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第27條規(guī)定海洋石油開發(fā)單位應當辦理有關污染損害民事責任險。以上立法缺陷也十分明顯，一是“環(huán)境污染責任險”不等同于“污染損害民事責任險”，海洋石油開發(fā)領域內(nèi)亟須推行的是“環(huán)境污染責任險”制度；二是現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第52條雖然規(guī)定了“環(huán)境污染責任險”制度，但是該條使用“鼓勵”一詞，屬可選擇適用條款，僅有倡議性質(zhì)，沒有實質(zhì)性的拘束力，嚴重地影響了其法律效力的發(fā)揮。海洋石油開發(fā)領域有必要建立自己的環(huán)境責任保險制度。2

2. 環(huán)境污染損害賠償基金制度缺失

賠償基金是經(jīng)過實踐證明的應對大規(guī)模侵權(quán)的有效措施。3針對海洋溢油這種大規(guī)模侵權(quán)的情形，我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第66條中規(guī)定了在船舶油污框架下，由船東和貨主分擔風險建立海洋油污賠償基金制度。為保障船舶油污賠償基金制度的有效實施，2011年最高院出臺了《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定重點對船舶油污的賠償基金做了較為明確的規(guī)定，涉及賠償基金多達42處，其為船舶油污損害賠償提供了有力的立法保障。但是，以上條款僅適用于船舶油污污染，我國環(huán)境保護立法并沒有針對海洋石油開發(fā)溢油而建立損害賠償基金的規(guī)定，正是由于制度的缺失，從而導致在海洋石油開發(fā)溢油案件中受侵害人索賠出現(xiàn)較大問題。4作為對海洋環(huán)境生態(tài)損害有極大危害的海洋石油開發(fā)溢油，其比船舶油污泄露危害更大、影響更廣，損害賠償數(shù)額更為龐大?！翱捣埔缬褪录睍r至今日仍然法律糾紛不斷的一個重要原因，就是由于沒有充分的損害賠償基金保障。按照當時的法律規(guī)定，對“康菲溢油事件”肇事企業(yè)僅能處于最高額20萬元的索賠金，這一法律規(guī)定直接導致其對損害賠償不力，5因此，針對海洋石油開發(fā)溢油更為迫切地需要建立環(huán)境污染損害賠償基金制度。

（三）處罰規(guī)則不夠全面

1. 罰則體系設置不科學

我國不同環(huán)境保護立法為規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油而設置的處罰規(guī)則體系不甚科學，缺乏統(tǒng)一性、嚴厲性和一體性。現(xiàn)行《海洋環(huán)境法》第74條規(guī)定了海洋石油開發(fā)主體對于海洋石油開發(fā)產(chǎn)生的溢油等突發(fā)性事件不依法報告的處“警告”或者五萬元以下罰款；《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第57條規(guī)定未依法對海洋環(huán)境污染事故報告的僅對相關工作人員予以“行政處分”；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》第27條規(guī)定不按規(guī)定報告重大油污染事故的處以“五千元以下罰款”；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》第25條規(guī)定未按照規(guī)定報告溢油事故的處以“一千元至五千元”罰款。由上可見，我國不同環(huán)境保護立法對于海洋石油開發(fā)產(chǎn)生溢油事故不及時報告的處罰規(guī)則設置極為不統(tǒng)一，現(xiàn)行《海洋環(huán)境法》關于不及時報告海洋突發(fā)事件的處以“五萬元以下”罰款；《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》僅將罰款數(shù)額規(guī)定在“五千元以下”，導致法源之間規(guī)定不一；而《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》針對不及時報告突發(fā)性事件對工作人員處以“行政處分”，但對于相關單位并無處罰規(guī)定，這種立法模式嚴重影響了立法的科學性。

2. 處罰力度有待強化

隨著我國歷史上最嚴厲的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的出臺實施，嚴懲破壞環(huán)境行為已成為我國環(huán)境保護基本的立法理念之一。但是，我國現(xiàn)行立法對于規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的處罰力度仍存在不強的問題?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第89條規(guī)定了對于不編制海洋環(huán)境突發(fā)事故的應急預案的處以“警告”或“責令限期改正”的處罰措施，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》則對該情形處以“一千元至五千元”的罰款。以上規(guī)定問題較為明顯，作為事前防范海洋石油開發(fā)環(huán)境突發(fā)事故的基本依據(jù)，作為事中處理海洋環(huán)境事故的基本實施方案以及作為事后處置海洋環(huán)境事故遺留問題的基本規(guī)則的應急預案，其地位非常重要，如果應急預案沒有合理、妥善地制定，一旦發(fā)生海洋環(huán)境事故，很多事前、事中和事后的工作不能快速有效展開，因此，法律必須設置嚴厲的處罰措施，以保障海洋環(huán)境事故應急預案的有效制訂。但是，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》對應急計劃僅用“警告”或“責令限期改正”或“五千元以下”罰款進行處罰，這種處罰力度明顯不足。

三、規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法之完善

規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的環(huán)境保護立法的完善，一方面要以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》為核心，統(tǒng)合現(xiàn)有的相關行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，重新構(gòu)建科學的立法體系；另一方面則要在重構(gòu)的立法體系基礎上，完善應急預案制度、健全保障機制以及強化處罰規(guī)則等具體制度設計。

（一）體系重構(gòu)

作為調(diào)控海洋環(huán)境保護基本法律的現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》，其在規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油方面應發(fā)揮基礎性作用?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》雖然也涉及了關于規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的相關條款，但整體上這些制度已不能適應現(xiàn)實的需要，尚須進行相關的修改完善。原《海洋環(huán)境保護法》共有8個條款涉及規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油，但在2016年11月7日修訂時，僅對其中2個條款進行了修訂，正是由于作為調(diào)整海洋環(huán)境保護的基礎性上位法的立法缺失，才導致現(xiàn)有各相關的下位法存在制度表達各異、處罰規(guī)則不一等局面。因此，未來我國《海洋環(huán)境保護法》要統(tǒng)合現(xiàn)有的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，重構(gòu)規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的立法體系：一是要確立事前的防范制度，確立完善的應急預案的制定、報備和審查等制度；二是要完善事中的保障機制，推行環(huán)境污染強制責任保險制度和擴大環(huán)境污染損害賠償基金制度適用范圍；三是強化處罰力度，要規(guī)定和確立違反規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油相關規(guī)定的處罰種類和額度，強化相關責任主體的環(huán)境責任。在《海洋環(huán)境保護法》確立以上規(guī)則的基礎上，《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》以及《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》等相關立法文件，可根據(jù)各自立法的特點和調(diào)整的重心，依據(jù)《立法法》的立法分工規(guī)定，逐步細化和分解相關規(guī)則設計和具體實施規(guī)程，重新構(gòu)建我國關于規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的縱向立法位階和橫向法網(wǎng)構(gòu)筑的立法體系設計。

（二）制度完善

1.完善應急預案制度

首先，統(tǒng)一現(xiàn)有的各法對于應急預案的立法表達。以現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第47條規(guī)定的“應急預案”為標準，將現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》規(guī)定的“應急計劃”統(tǒng)一修改為“應急預案”，為規(guī)范和統(tǒng)一應急預案制度提供立法上同一的立法表達。

其次，完善應急預案的報備制度。雖然作為環(huán)境保護基礎性法律的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定應急預案報備受理的主體是“環(huán)境保護主管部門和相關部門”，但海洋石油開發(fā)應急預案的報備應由專門調(diào)控海洋環(huán)境保護關系的《海洋環(huán)境保護法》調(diào)整，在法律適用上，其應當優(yōu)先適用特別法的規(guī)定，因此，海洋石油開發(fā)應急預案的報備主體應統(tǒng)一歸口于《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的“國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構(gòu)”。為此，我國《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》等所有涉及規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的相關立法，均應將報備受理主體修改為“國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構(gòu)”。

最后，細化應急預案的配套規(guī)則。在以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》確立的應急預案基本制度基礎上，應在行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件等層面，對應急預案的內(nèi)容、報備流程以及違反應急制度的懲罰措施進行細化和明確，換言之，在《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)中進一步明確應急預案的規(guī)范化要求，即賦予某個國家機關出臺應急預案具體制度的制定，并明確違反應急預案應給予的具體處罰額度。此外，在規(guī)范性文件層面，應進一步完善《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急預案》，明確監(jiān)管主體及其責任，細化監(jiān)管內(nèi)容，銜接好突發(fā)性事件的啟動時間，協(xié)調(diào)好各職能部門分工，以及明確各自權(quán)責，最大化發(fā)揮應急預案的制度效能。

2.健全保障制度

健全保障制度，可在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第66條建立的船舶油污保險和油污損害賠償基金制度的基礎上，將其適用范圍擴大到海洋油氣資源開發(fā)領域。具體而言，應在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第66條增加一款“海洋石油開發(fā)應當建立溢油污染責任保險、溢油損害賠償基金制度”，進而應由國務院出臺具體規(guī)定，分別制定海洋石油開發(fā)中溢油污染責任保險和溢油損害賠償基金的實施細則。

未來制定我國海洋石油開發(fā)中溢油污染責任保險的相關實施細則，要分別根據(jù)我國在黃海、東海以及南海海域的不同特點，制定不同的海洋環(huán)境污染責任保險規(guī)則。尤其是對于南海，由于其本身存在復雜的主權(quán)爭端、劃界爭端、國際海洋環(huán)境合作等各種問題，加之南海是一個半閉海，沿海國家多，需要單獨針對南海油氣資源開發(fā)設置適于自身發(fā)展的環(huán)境污染責任險。海洋石油開發(fā)中溢油污染責任險在制定細則上要充分遵循“環(huán)境責任保險”的本質(zhì)要求，即環(huán)境責任是政府主動干預市場經(jīng)濟的一種體現(xiàn)，1其核心是彌補經(jīng)濟規(guī)律導致市場失靈的一種手段。在其具體規(guī)則設計時，要重點明確溢油污染環(huán)境責任與一般性的商業(yè)保險的區(qū)別，明確溢油污染責任保險投保人的主體范圍，油污污染責任保險保險人的適格性，政府在溢油污染責任保險中應當發(fā)揮的作用和相關的職責，要根據(jù)不同主體的自身狀況和海洋石油開發(fā)的區(qū)域等確立相關的投保數(shù)額。此外，還要重點建立對于賠償范圍、賠付程序、除外責任以及第三人申請賠付等具體的規(guī)則，2以此建立我國海洋石油開發(fā)中溢油污染責任保險規(guī)則。

對于溢油損害賠償基金實施細則的制定，要充分吸收和借鑒現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第66條對于船舶油污污染建立環(huán)境損害賠償基金制度和2011年最高院出臺的《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》有關規(guī)定，細化溢油損害賠償基金設置機制，設立主體的權(quán)利和義務、賠償基金的使用規(guī)則、賠償基金的使用啟動機制、索賠主體啟動賠償基金的條件、油污損害賠償責任限制基金的數(shù)額、油污損害賠償責任的限制、持久性油類造成的油污損害受償?shù)臋?quán)利、油污損害賠償責任限制基金不足以賠償有關油污損害時相關的受償比例分配等等，制定系統(tǒng)和全面的溢油損害賠償基金實施細則。

3.強化處罰規(guī)則

在我國當前環(huán)境污染入刑力度不張1的大背景下，強化環(huán)境行政處罰的力度無疑是有效規(guī)制海洋石油開發(fā)溢油的理想途徑。強化處罰規(guī)則不僅要提升處罰力度，而且還要健全處罰的種類。

第一，提升處罰力度。一方面提升對于不編制海洋環(huán)境突發(fā)事故的應急預案的行為處罰力度，應將我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》對其僅處以“警告”或“責令限期改正”的處罰措施，加入罰金條款，并對于“責令限期改正”整改不力的行為規(guī)定后續(xù)的處罰制度；另一方面要提升不按規(guī)定報告重大油污染事故處罰力度，將《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例實施辦法》對其處以“五千元以下”的罰款提升至《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的“五萬元以下”罰款。

第二，健全處罰種類。要充分吸納和引入現(xiàn)行《環(huán)境保護法》設定的新的處罰種類，健全對海洋石油開發(fā)溢油的處罰種類。具體而言，要將《防治海洋工程項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第57條規(guī)定的對相關工作人員予以“行政處分”的種類予以具體化，明確將現(xiàn)行《環(huán)境保護法》新確立的“引咎辭職”納入此處的“行政處分”的種類之中。此外，對于海洋石油開發(fā)產(chǎn)生的重大溢油事故，已造成海洋環(huán)境污染，但又不立即采取相關措施進行制止和挽救的相關責任人，其尚未構(gòu)成犯罪的，要將現(xiàn)行《環(huán)境保護法》規(guī)定處以“行政拘留”的處罰措施，擴大適用到該情形，畢竟對于海洋石油開發(fā)產(chǎn)生重大溢油事故不及時制止的危害性，要遠大于現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第63條規(guī)定適用于“行政拘留”處罰的四類情形的危害性。

[責任編輯 李宏弢]