同滿宏 李國瑋

摘 要： 中國行政價值本真與時代氣質(zhì)是中國行政精神的高度凝結(jié)和體現(xiàn)。中國行政是中國政府性質(zhì)和行政特色的反映，是行政學的中國話語表達。人民政府的主體性質(zhì)及其為人民服務的行政宗旨決定了我國行政的方向、路線和使命，是思考中國行政學發(fā)展命運的實踐根基。人民至上，依法行政，通力合作，為公奉獻是中國行政價值理性反思的本真訴求及其時代發(fā)展的氣質(zhì)表達。

關(guān)鍵詞： 中國行政； 價值本真； 時代氣質(zhì)； 人民至上

中圖分類號： C93 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.012

Abstract： The real values and temperaments of the times in Chinese administration are embodiment and condensation of Chinese administrative spirit. Chinese administration is the reflection of the nature and administrative features of Chinese government， and also is the expression of public administration in Chinese discourse. The subject and the quality of people's government and the administrative purpose of serving the people both determine the direction， road and mission of Chinese administration are the practical basis for thinking about the fate of the development of Chinese administration. People supremacy， administration by law， cooperation and dedication to the public are the rational reflections of Chinese administrative values and the expressions of the temperaments of the times.

Key words： Chinese administration； real value； temperaments of the times； people supremacy

中國行政在不斷改革中確立自己獨立的價值和氣質(zhì)。當改革開放成為時代主題，全球化和網(wǎng)絡化成為發(fā)展主流的背景下，只有對中國行政不斷進行改革和創(chuàng)新，才能更好地彰顯和實現(xiàn)行政的價值。

一、人民訴求是我國行政的唯一宗旨

人民利益高于一切不僅是我國政治的宗旨，也是我國行政的宗旨。全心全意為人民服務是一切行政的出發(fā)點，是所有行政人員的至高使命。

（一）國家性質(zhì)決定行政宗旨

國家性質(zhì)不同，行政指向不同。把人民利益放在首位體現(xiàn)了人民政府的性質(zhì)和執(zhí)政理念，全心全意為人民服務是所有行政機關(guān)、行政組織和行政人員的價值取向及其崇高使命。

人民民主專政的本質(zhì)是人民當家作主。人民是歷史的創(chuàng)造者，也是改革開放的主力軍。毛澤東同志和鄧小平同志都強調(diào)人民創(chuàng)造歷史，人民推動歷史前進。習近平總書記系列講話強調(diào)最多的就是人民群眾，一切為人民服務，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，因為人民群眾是我們力量的源泉。習近平總書記多次引用鄭板橋的一首詩“衙齋臥聽蕭蕭竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情?！盵1]追溯早期的管理哲學，英國人奧利弗·謝爾登主張管理哲學的基本前提是對社區(qū)的服務。[2] 時至今日，我們中國行政哲學的基本前提是對人民的服務，如何保證民主主體的廣泛性、民主權(quán)利真實性的實現(xiàn)是每一位行政人員應該考慮的基本問題。中國行政哲學在任何時期都應該堅持人民創(chuàng)造歷史、人民是歷史的主人的基本觀點。堅持以人為本，人民至上的價值觀，堅持立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政觀、切實解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題，始終把人民放在心中最高的位置。始終把人民放在心中最高位置是我們中國特色社會主義的行政價值，也是所有行政機關(guān)矢志不渝的價值追求。

（二）行政宗旨反映了人民政府的特質(zhì)

人民政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是人民旨意的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者。中國夢的實質(zhì)是人民夢，要尊重政府治理中的人民主體地位，加強民生建設，推進民主行政，建設服務型政府。我國倡導和建設的服務型政府把全心全意為人民服務作為自己的執(zhí)政理念，把為公民提供公共服務和公共產(chǎn)品作為自己的職責和目標。

向人民負責的政府工作原則體現(xiàn)在以下三個方面：一是在工作態(tài)度上堅持為人民服務，始終把人民的利益放在首位；二是作風上追求客觀公正，從實際出發(fā)；三是工作方法上樹立群眾意識，解決群眾的迫切和現(xiàn)實問題。向人民負責就是要真抓實干，把各項工作一步一步落實好，努力使政府的各項工作贏得群眾的認可和滿意，經(jīng)得起實踐的檢驗和群眾的檢驗。民之心，執(zhí)政之旨。

（三）行政宗旨與愛民親民的傳統(tǒng)文化一脈相承

“愛民，是共產(chǎn)黨人執(zhí)政為民最重要的心理要素?！盵3] 只有對人民群眾懷有深厚的感情，才能做到執(zhí)政為民，詮釋人民至上的行政宗旨。1949年，毛澤東同志以一句“人民萬歲”，向全世界表明了一個偉大領(lǐng)袖對自己人民懷有何等的深厚感情。1978年，鄧小平同志領(lǐng)導和開創(chuàng)了中國的改革開放事業(yè)，心系祖國和人民。在每一次自然災害災難發(fā)生時，習近平總書記最關(guān)心的也是人民的安危，“救人”，始終是他強調(diào)的第一要務，災后重建，總書記最掛念的是人民的冷暖和生活的幸福。

我國古代愛民親民的傳統(tǒng)文化源遠流長。春秋時期，孔子提出了庶民、富民、教民的仁政思想，他講仁政，要富民、教民，歸根到底是為了使民；孟子繼而提出了“民為貴，社稷次之，君為輕”[4] 的政治秩序理論，要求統(tǒng)治者要有“憂民之憂”及“與民同樂”的思想境界。“天之生民，非為君也。天之立君，以為民也。”；[5]荀子則更進一步提出這樣的立君為民權(quán)力觀，先秦民本思想基本形成。近代以來，康有為“國以民為本，不思養(yǎng)之，是自拔其本也?！?；[6]孫中山“國家之本，在于人民”[7] 的思想深深影響了時代精神。

二、法治信仰是我國行政的時代氣質(zhì)

依法行政與建設法治政府不僅是中國行政發(fā)展的方向，而且構(gòu)成中國行政的時代氣質(zhì)。依法行政與法治政府是實現(xiàn)政府管理國際化、現(xiàn)代化和規(guī)范化的重要目標。

（一）法治是行政的根本手段

法治是歷史的選擇和進步。人治是中國古近代社會一直存在的社會現(xiàn)象，中國幾千年的封建歷史，造就了中國根深蒂固的人治情結(jié)和人治成長的環(huán)境。正如盧梭所言，實行“人治”的封建政治制度，其實是“使‘人這個名字喪失尊嚴的，即罪惡而又荒謬的政府制度。”[8] 早在春秋戰(zhàn)國時期，人們就認識到人治存在弊端。后來古希臘哲學家亞里士多德在與柏拉圖辯論的時候提出了“法治”思想。諸侯爭霸、百家爭鳴和各國變法圖強，促成了一個前所未有的動蕩與變革的局面。在這個破舊立新的變革時期，法家思想家管仲、商鞅等人提出“依法治國”主張，并在實踐中積極變法，建立法制，制定法令條例，樹立規(guī)范，規(guī)定法則?！斗ń?jīng)》《秦律》等就是古代中國重視法治的重要思想體現(xiàn)，是中國傳統(tǒng)法治思想的智慧標志。

治國者必先受治于法。法治是政治文明發(fā)展到一定階段的標志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求。隨著經(jīng)濟改革的深入和政治體制的轉(zhuǎn)型發(fā)展，法治的重要性日益凸顯。鄧小平同志提出法治，反對人治，是從歷史經(jīng)驗教訓中總結(jié)而來。依法規(guī)范行政權(quán)力、推進依法行政、全面建設法治政府，是建設法治國家的關(guān)鍵所在。“依法治國，建設法治國家”是黨的十五大確定的治國理政的基本方略，并且寫進憲法，成為憲法的基本原則。黨的十六大、十七大都強調(diào)了依法治國的重要性，黨的十八大則提出了全面推進依法治國。依法行政與國家治理現(xiàn)代化密切相關(guān)，都是在中國行政改革的歷史實踐中追求行政的規(guī)范與有序。

法治貫穿于依法行政的總過程，依法行政是管理的根本原則。依法行政管理理念是依法行政價值訴求的發(fā)展與延伸。要實現(xiàn)依法行政的價值，必須明確依法行政的管理理念。在實踐中，依法行政的管理理念就是按照行政法律規(guī)定來實施行政行為和進行責任追究。在全面深化改革的關(guān)鍵時期，責任是民主治理的基礎(chǔ)，建設責任政府是行政改革的重要目標。依法行政的本質(zhì)是要實現(xiàn)政府行政的規(guī)范性，政府管理任何公共事務和公共產(chǎn)品都應當體現(xiàn)依法行政的管理理念，不以個人意志決定和影響政府活動，構(gòu)建制度籠子，避免個體意志的任性。真正的服務型政府應該有三個階段，一是依法行政的政府，二是責任政府，三是法治政府。[9]

（二）法治是管理的根本理念

管理實質(zhì)上是人與人相互關(guān)系的反映與處置，只有完全確立“人”在社會和組織中的中心地位，才能最終達到管理的理想境界。以人為本，依法行政的管理理念是對素有“人本主義”歷史文化傳承的中國式管理的再創(chuàng)新與發(fā)展。

要實現(xiàn)依法行政的管理理念，應當做到：第一，完善行政立法。完善行政立法源自于依法行政的管理意識，是實現(xiàn)行政法治的基礎(chǔ)，逐步完善行政立法，是我們進一步發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法治建設的客觀要求。第二，明確行政責任。行政責任是一種責任形式，是以“人民主權(quán)”為政治信念，以“法治”治理政務，推崇理性與責任。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！卑殡S著民主政治革命的勝利，主權(quán)在民，責任面前人人平等原則已經(jīng)成為政府責任的邏輯起點和當代民主政治的理論基石。第三，強化行政問責。國家治理是多元社會主體的共同治理，行政問責是國家治理的重要技術(shù)，是“維護政治體系合法性”行之有效的工具，對提升政治體系合法性的認同有一定幫助。同時，行政問責能夠滿足公眾參與政治的訴求，擴大公眾的政治話語權(quán)，是法律面前人人平等實現(xiàn)的途徑之一。有效的行政問責不僅可以督促政府認真履行其職責和義務，而且可以監(jiān)督和引導社會主體遵紀守法，依規(guī)管理，減少行政濫用和腐敗。

依法行政管理理念的實質(zhì)，是法治思維規(guī)范行政行為，實現(xiàn)從理性自覺到行為自覺。從完善法律的視角分析，打造一個程序正義、民主平等的制度的籠子，體現(xiàn)出法治的公平性，確保大面積行政執(zhí)法在依法行政軌道上有效運行和健康發(fā)展，是我們現(xiàn)階段的根本舉措和努力方向?？偠灾?，依法行政，無論從價值訴求還是管理理念，都要強化責任意識，不要責任不清，職責不明，問責不力。無論是堅持依法行政的根本手段，還是堅持依法行政的管理理念，都是實現(xiàn)中國行政的規(guī)范化、公平化、效率化，克服懶政，消極行政痼疾的良藥。

三、合作意識是我國行政主體的基本要求

行政效率是一種合作效率，離開合作，行政效率難以形成與提高。行政不合作，行政人員的推諉與內(nèi)耗，是造成行政效率低下的根本原因。因此，樹立合作意識，全力配合與通力合作是所有行政主體的基本要求。

（一）科學分工是提高行政效率的前提

“勞動生產(chǎn)力上最大的進步，以及所有勞動指向和應用的地方展現(xiàn)出的熟練程度、技能和判斷力的提高，似乎都源于分工。由于分工的存在，各行各業(yè)的產(chǎn)量大幅增加，在一個政治修明的社會里，人們都能過上富裕的生活?！盵10] 在馬克斯·韋伯看來，各個成員按照組織的任務要求嚴格履行職責，成員間的活動與關(guān)系都受規(guī)則限制，相關(guān)人員需要履行的崗位職責及組織運作的規(guī)范，具有規(guī)定性特征，有助于提高組織的工作效率。[11]

我國行政改革的重點之一是強化科學分工與有效合作，唯有如此，才能最大限度提高中國行政效率。改革開放以來，從我國政府改革和行政實踐的視角分析，部門職責不清和部門合作不力的問題異常突出，成為制約我國行政效率提升的主要瓶頸。問題產(chǎn)生的真正原因既有部門職責交叉，也有部門職責分工和職責邊界確定的標準不統(tǒng)一。針對多頭管理造成管理成本加大、人力資源浪費的現(xiàn)象，政府機構(gòu)改革應該科學劃分職能，提高宏觀管理效率，如“注重精細化管理政府職責和流程”，[12]以服務為導向并關(guān)注人民群眾感知，對政府部門職責進行重構(gòu)，并劃分主次責任，完善部門間協(xié)調(diào)配合機制的制度細節(jié)。在制度規(guī)則基礎(chǔ)上，“增進部門之間基于信任和合作的行為模式培育”。[13]我國政府部門職責分工和深化行政體制改革之部門分工合作，基于政府部門職能分工與合作，推動國務院部門加快職能轉(zhuǎn)變，使得中國行政效率更高。

（二）有效合作是提高行政效率的根本要求

作為科學管理時代和社會人時代之間的橋梁，在政治哲學家瑪麗·帕克·福萊特看來，整合是可以應用于所有生活層面的一項原則。并且，一個組織的目標應該與個體和群體的目標進行整合。另一位科學管理時代和社會人時代的橋梁人物巴納德同時也強調(diào)了協(xié)作系統(tǒng)的重要性。[14]

“科學合理的中央集權(quán)與地方分權(quán)，是不斷與外部環(huán)境和各種社會因素保持良性互動的產(chǎn)物?！盵15] 中國封建社會的中央集權(quán)制度，伴隨著秦、漢、隋、唐、明、清時期，與其當時的封建生產(chǎn)方式是相匹配的，中央高度集權(quán)是社會發(fā)展的必然結(jié)果。在我國建國初期，依據(jù)國內(nèi)外發(fā)展形勢，我國形成了中央集權(quán)為主導的行政權(quán)力格局，中央和地方均高度集權(quán)。實踐證明，中國要完成工業(yè)化和現(xiàn)代化，就必須堅持中央集權(quán)。中國的發(fā)展速度與強大的中央政府和實行中央集權(quán)是分不開的。1978年改革開放以后，我國從多方面強調(diào)分權(quán)和放權(quán)，既消解了中央集權(quán)，又激活了地方的積極性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展壯大與人民生活水平的不斷進步，我國開始不斷發(fā)揮地方作用，分權(quán)化成為中央和地方關(guān)系發(fā)展的趨勢。為積極發(fā)動、鼓勵地方的能動性與創(chuàng)造力，分權(quán)成為地方與中央關(guān)系發(fā)展的總趨勢?！罢怯捎谶@種向地方分權(quán)的改革，加上引入了市場經(jīng)濟體制，釋放出了龐大的經(jīng)濟發(fā)展活力，進而推動了中國持續(xù)高速的經(jīng)濟增長?！盵16] 2014年，國務院第一次常務會議主題是“簡政放權(quán)”。隨后，國務院取消下放的行政審批等事項已逾500項，本屆政府任期內(nèi)至少要取消、下放現(xiàn)有1700多項行政審批事項的三分之一。打破縱向間政府關(guān)系，協(xié)調(diào)橫縱間政府關(guān)系。這種相互間調(diào)整與協(xié)調(diào)合作有助于突破一直以來中國政府“上下對口，左右對齊”的縱向格局。

行政管理體制改革是目前中國行政實現(xiàn)有效合作的關(guān)鍵抓手，其建設的主要任務就是要行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。“優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的設置離不開政府管理與體制機制的創(chuàng)新。”[17] 首先，在風險社會背景下，各級政府間建立合作與組織協(xié)調(diào)已成為共識，經(jīng)濟全球化和網(wǎng)絡化的態(tài)勢，使得這種合作與組織協(xié)調(diào)愈加鮮明。其次，中國行政應立足本國，博采眾長，廣泛吸收各國成功經(jīng)驗，在全球政府治理合作中發(fā)揮積極作用。

四、甘于奉獻是中國行政人員的精神境界

一切為公，甘于奉獻是中國行政人員的最高境界，是行政人員自覺的精神追求。為人民服務是中國行政的出發(fā)點，為公奉獻則是中國行政的歸宿。

（一）為公是行政的道德底線

服務理念是一種將民主平等意識鑲嵌入公共服務行動之中的文化觀念集合。[18] “服務型政府”的提出，為行政管理體制改革指明了方向，如何能夠使“公共服務”真正體現(xiàn)在制度設計中，落實到權(quán)力運行的全過程中，切實轉(zhuǎn)變思想，是我們?yōu)橹男械闹匾氊熕?。[19]

“建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，[20]從四個維度解讀了服務型政府的基本內(nèi)涵。這就要求政府及其公職人員立足公共服務，做好本職工作，全心全意為人民服務，天下為公。我們可以把公共服務理解成一種企業(yè)哲學、一種領(lǐng)導形式、一種集體的精神。服務的優(yōu)化表達了某種卓越文化的精髓，政府及工作人員也需要學習這種精神與文化。為公是行政組織和行政人員的職業(yè)操守，是公職人員的道德良知與本分。任何行政組織和個人都要恪守為公服務的道德底線，絕不能假公濟私。非公即是不道德。

（二）奉獻是行政的精神自覺

奉獻是行政人員的職業(yè)境界，是組織重要的精神資源，是推動組織發(fā)展和前進的強大精神動力。為公是本分，奉獻是精神。奉獻并非高不可攀的境界，追求無私奉獻，旨在喚醒人們心底的勤勉、友愛和善良，無私奉獻是一個人對社會的饋贈，無論是何種行政崗位，無論是哪種形式，都是國家、社會得以進步的最偉大能源。習近平總書記指出，實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”需要依靠廣大青年的不斷努力。[21] 在服務型政府中，永遠需要最優(yōu)秀的人才去傳播與承載服務精神?！耙晃还芾碚吣苤匾暋张c‘貢獻，是人才發(fā)展最大的動力，因為人可以隨著外界的要求調(diào)整自己。重視貢獻的管理者還能夠幫助那些與他們共事的人將眼光放得更遠，這樣就提高了他們的工作水準?！盵22]

奉獻就要全心全意為人民服務。愛崗敬業(yè)、無私奉獻、恪盡職守、兢兢業(yè)業(yè)，既表達了為公的職業(yè)操守，也昭示了行政人員的崇高追求，像焦裕祿、孔繁森等這些優(yōu)秀的人民好公仆、干部好榜樣，將愛民親民、艱苦奮斗、無私奉獻、迎難而上的精神發(fā)揮得淋漓盡致。他們與人民群眾的關(guān)系是那樣親密無間，水乳交融。他們用實際行動為所有公職人員樹立了全心全意為人民服務的典范，是所有行政者追求的精神境界。

任何行政改革，離開了價值牽引和終極關(guān)懷，就會偏離政治初衷和理想目標，不管中國行政改革如何進行，還要經(jīng)歷多么復雜的過程，但人民至上，法治信仰，通力合作，為公奉獻的價值關(guān)懷將貫穿始終。總結(jié)中國行政改革的實踐經(jīng)驗，反思中國行政改革的理論成果，對于探討中國行政的未來方向意義重大。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]