李磊

摘 要： 2016年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界圍繞國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了多視角多層次的研究，主要涉及何為國(guó)家監(jiān)察體制改革、為何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革、如何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革等問(wèn)題，取得了頗為豐碩的研究成果。這些都是值得充分肯定的，但同時(shí)也應(yīng)該看到，目前學(xué)界在這方面的研究尚處于初始階段，因而研究中難免存在一些不足之處。今后要從加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)理論問(wèn)題的研究、增加學(xué)術(shù)界的交流和思想爭(zhēng)鳴、堅(jiān)持理論研究和實(shí)證分析相結(jié)合等方面，進(jìn)一步深化國(guó)家監(jiān)察體制改革研究。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家監(jiān)察體制； 改革； 綜述

中圖分類號(hào)： D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.024

Abstract： The Chinese academia has been conducting a multi-angle and multi-level study on the reform of the state supervision system and making fruitful research achievements since 2016， mainly involving： what the reform is， why and how we should carry out it. All of these are worthy of the full positive but we should recognize that there must be some insufficiency owing to the fact that the current research in this field is still in the initial stage. Further study on the reform of the state supervision system is needed from the following aspects： strengthening the basic theoretical research， increasing the academic exchanges and ideological contention， insisting on the combination of the theoretical research and empirical analysis in the future.

Key words： national supervision system； reform； review

自從2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》后，國(guó)家監(jiān)察體制改革逐漸成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)。筆者近日在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)平臺(tái)（CNKI）進(jìn)行精確檢索，發(fā)現(xiàn)篇名中含有關(guān)鍵詞“國(guó)家監(jiān)察體制改革”的研究文獻(xiàn)高達(dá)500多篇。其中，從發(fā)表年度來(lái)看，2016年18篇，2017年384篇，2018年110篇；就資源類型而言，報(bào)紙376篇，期刊135篇，碩士論文1篇。當(dāng)然，這些文獻(xiàn)之中也有相當(dāng)部分是文件、決議或講話性質(zhì)的報(bào)告。由此可以看出學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革研究的關(guān)注與重視程度。在圖書方面，通過(guò)近期在讀秀數(shù)據(jù)平臺(tái)的檢索，筆者發(fā)現(xiàn)書名中含有關(guān)鍵詞“國(guó)家監(jiān)察體制改革”的圖書僅有 1本，即2017年11月中國(guó)方正出版社出版的《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作學(xué)習(xí)參考》。該書作為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的學(xué)習(xí)參考資料，共由三個(gè)部分組成：第一部分為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作相關(guān)文件資料；第二部分為國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述以及解讀文章；第三部分為北京、浙江、山西三地開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的相關(guān)材料。這表明少數(shù)研究者已對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作開(kāi)始了初步探討，但關(guān)于如何全面推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革的系統(tǒng)研究仍然比較少。通過(guò)梳理現(xiàn)有相關(guān)研究成果可以看出，研究者們對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究主要集中在何為國(guó)家監(jiān)察體制改革、為何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革、如何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革這三個(gè)重大問(wèn)題上。

一、何為國(guó)家監(jiān)察體制改革

（一）關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的涵義

關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的涵義，目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的表述，研究者們從不同的視角對(duì)之作出了界定。

第一，政治改革說(shuō)。于安指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)主題鮮明的政治改革措施，是基于反腐的特殊需要對(duì)相關(guān)國(guó)家政權(quán)力量的再整合，并以此為基礎(chǔ)建立可持續(xù)反腐的新的制度性動(dòng)力機(jī)制。[1]牛余慶和牛家駒認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革屬于政治體制改革的范疇，直接關(guān)乎我國(guó)政治體制格局的變遷；國(guó)家監(jiān)察體制改革作為政治體制改革的突破口，深刻影響全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2]35-36

第二，權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整說(shuō)。焦洪昌和古龍?jiān)赋?，?guó)家監(jiān)察體制改革是對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即把過(guò)去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個(gè)既不科學(xué)又不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革，把散布于各處的監(jiān)督資源統(tǒng)一整合為新型的國(guó)家監(jiān)督，使監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)、司法權(quán)平行的相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)督權(quán)。[3]4秦前紅認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)繼承的蘇聯(lián)監(jiān)察模式的重要改革，其深層意蘊(yùn)，就是把監(jiān)督權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)，打破現(xiàn)有一府兩院的憲制結(jié)構(gòu)，變?yōu)橐桓骸4]

第三，中國(guó)式分權(quán)說(shuō)。李永忠指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革作為影響全局的重大政治體制改革，不是西方的三權(quán)分立，而是黨權(quán)三分理論在國(guó)家權(quán)力分解上的具體應(yīng)用。[5]羅亞蒼認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全新政治實(shí)踐，提出了踐行分權(quán)原則的中國(guó)樣本。[6]

第四，法治說(shuō)。劉松山指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一件關(guān)系到國(guó)家政治體制命脈的大事，涉及各種紛繁復(fù)雜的問(wèn)題，最終必須通過(guò)憲法和法律的形式加以固定，因而這一改革從其本質(zhì)上來(lái)講就是一項(xiàng)立法。[7]王孟嘉認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革完全契合全面依法治國(guó)的要求，是法治驅(qū)動(dòng)下的政治體制改革，因此，此項(xiàng)改革需要嚴(yán)格遵循法治邏輯，并具體表現(xiàn)為國(guó)家監(jiān)察立法所追求的法律方法上。[8]

另外，有研究者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本用意在于重構(gòu)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威，從而形成對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員的制度性威懾。[9]149

（二）關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的特點(diǎn)

關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的特點(diǎn)，研究者們根據(jù)自己的理解對(duì)其進(jìn)行了闡述。其中，以下觀點(diǎn)比較有代表性。

儲(chǔ)建國(guó)指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革至少有兩大特點(diǎn)：把黨內(nèi)紀(jì)檢制度和國(guó)家監(jiān)察制度緊密結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家制度的有效互動(dòng)；貫徹與落實(shí)群眾路線，發(fā)揮人民監(jiān)督的巨大優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)人民性和專門性的高度統(tǒng)一。[10]白皓認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革存在以下特點(diǎn)：一是從行政監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察，重構(gòu)監(jiān)察制度，昭示改革宏圖；二是從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，彰顯反腐肅貪之堅(jiān)定意志；三是擴(kuò)大權(quán)限、豐富手段，為監(jiān)察權(quán)威安上“鋒利牙齒”；四是監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，打造全方位、無(wú)死角的權(quán)力監(jiān)察體系。[11]

此外，有研究者指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革具有步子大、復(fù)雜程度高、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)。[12]8另有研究者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革是政治性、政策性和操作性都很強(qiáng)的工作。[13]

綜上所述，研究者們對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革涵義的認(rèn)識(shí)多種多樣。對(duì)其特點(diǎn)的理解見(jiàn)仁見(jiàn)智?；诖?，我們不妨作如下理解：國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是全面深化改革的題中應(yīng)有之義，是針對(duì)反腐力量分散、監(jiān)察范圍有限、監(jiān)察手段不足等問(wèn)題進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，旨在建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，以鞏固并發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)所形成的壓倒性態(tài)勢(shì)。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革無(wú)論在廣度上還是在深度上都呈現(xiàn)出很多新特點(diǎn)，其最為明顯的特點(diǎn)，就是改革具有根本性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

二、為何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革

（一）開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的必要性

關(guān)于開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的必要性，研究者們從不同層面進(jìn)行了探討。其觀點(diǎn)大致如下。

一是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的需要。莊德水認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)在于現(xiàn)行反腐體制存在結(jié)構(gòu)性弊端和功能性壓力。[14]楊崢嶸指出，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，其主要原因，就是當(dāng)前我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)設(shè)置存在明顯缺陷，即反腐機(jī)構(gòu)力量分散、職能交叉；監(jiān)察工作很容易受到地方的限制；執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的邊界不夠清晰；存在一些監(jiān)察盲區(qū)。這些缺陷成為制約反腐敗斗爭(zhēng)持續(xù)深入開(kāi)展的瓶頸，難以適應(yīng)新形勢(shì)下反腐敗的要求。[15]劉艷紅和夏偉指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革是建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定反腐機(jī)制的必由之路，是解決政策反腐弱效能問(wèn)題的必然選擇。[16]89

二是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的需要。白皓和楊強(qiáng)強(qiáng)認(rèn)為，目前監(jiān)察體制具有內(nèi)在的局限性，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐實(shí)踐缺乏法理依據(jù)，從而面臨合法性質(zhì)疑；反腐機(jī)制中的機(jī)構(gòu)分立、職能分散，無(wú)法形成一股強(qiáng)大的監(jiān)督合力，從而不能對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督制約。[9]146-147另有研究者指出，雖然中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我們一直未停止過(guò)監(jiān)督體制改革，但監(jiān)督權(quán)分散于不同國(guó)家機(jī)關(guān)的弊端始終沒(méi)有得到根本解決，從而大大降低了監(jiān)督的成效。[16]91

三是治黨治國(guó)的需要。馬懷德認(rèn)為，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，源于全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)、全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。他指出，改革國(guó)家監(jiān)察體制，既是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在汲取古今中外治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)的具體體現(xiàn)。[17]15-17

（二）開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要性

研究者們?cè)谔接戦_(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革必要性的同時(shí)，也對(duì)其重要性展開(kāi)了多維度的分析。

其一，有助于推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深方向發(fā)展。童之偉認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革為在我國(guó)反腐肅貪，標(biāo)本兼治，建設(shè)更加廉潔的政治提供了可靠的法制保障，同時(shí)，它將把“雙規(guī)”等缺乏法律依據(jù)的反腐肅貪措施消弭在法治建設(shè)的歷史背景中。[18]李永忠指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革既是深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)、全面從嚴(yán)治黨的重大舉措，也是由同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督、由治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向以治本為主、由權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐，并通過(guò)改革“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的重大利好。[19]

其二，有助于完善國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。白皓和楊強(qiáng)強(qiáng)認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義，在很大程度上，就是對(duì)憲制限權(quán)功能的發(fā)展與健全。[9]149丘川穎指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革是為了打造監(jiān)督公共權(quán)力的良性機(jī)制而從宏觀層面調(diào)整國(guó)家權(quán)力的一次生動(dòng)實(shí)踐。[20]李聲高認(rèn)為，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，改變了現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行格局，關(guān)系到國(guó)家權(quán)力實(shí)施的規(guī)范化和法治化。[21]

其三，有助于實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。張國(guó)棟認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革必將促進(jìn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督，增強(qiáng)民眾對(duì)黨的信心、信任和信賴，夯實(shí)黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。[22]高波指出，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)的協(xié)調(diào)并進(jìn)、“紀(jì)律之籠”和“法律之籠”的無(wú)縫對(duì)接，增強(qiáng)了黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。[23]

另外，有研究者從政治、制度、理論這三個(gè)方面集中概述了開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要性：在政治上，加強(qiáng)了黨對(duì)國(guó)家反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在制度上，構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐體系；在理論上，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家政體結(jié)構(gòu)的新模式，體現(xiàn)了理論自信與制度自信。[24]

由上可見(jiàn)，研究者們從多個(gè)角度對(duì)為何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了研究，其觀點(diǎn)不盡相同，但有一點(diǎn)是一致的，那就是國(guó)家監(jiān)察體制改革是在反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局需要協(xié)調(diào)推進(jìn)的時(shí)代背景下所作的重大戰(zhàn)略決策。筆者認(rèn)為，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，其重大而深遠(yuǎn)的影響，不僅僅局限于反腐敗斗爭(zhēng)領(lǐng)域，它對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣具有重要推動(dòng)作用。眾所周知，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其任務(wù)是復(fù)雜的多方面的，但最為根本的任務(wù)就是要在治國(guó)理政的各個(gè)方面形成一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效治理。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為完善我國(guó)法律制度體系的有效載體，是推進(jìn)依法治理、源頭治理的重要環(huán)節(jié)，有助于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

三、如何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革

（一）總結(jié)中國(guó)歷史和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

中國(guó)歷史和國(guó)外在監(jiān)察制度建設(shè)方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而深入發(fā)掘這筆寶貴的“資源”對(duì)開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革具有重要啟迪。從目前的研究情況來(lái)看，關(guān)于如何總結(jié)中國(guó)歷史和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以歸納為以下兩個(gè)方面。

一是向中國(guó)歷史借鑒改革智慧。聶義峰認(rèn)為，開(kāi)展監(jiān)察體制改革，雖然同中國(guó)古代監(jiān)察制度建設(shè)所面臨的經(jīng)濟(jì)條件、政治制度、文化背景等有著很大的不同甚至是根本性的區(qū)別，但現(xiàn)如今的任何發(fā)展都離不開(kāi)傳統(tǒng)的影響，因而需要從中華民族歷史文化傳統(tǒng)中汲取“養(yǎng)分” 。[25]劉振洋指出，中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)的干涉；監(jiān)察官按照國(guó)家法律行使職權(quán)，若自身有違法失職行為，將會(huì)被加重處罰等，這些舉措都可以為目前的國(guó)家監(jiān)察體制改革所借鑒。[26]也有研究者認(rèn)為，推行國(guó)家監(jiān)察體制改革，無(wú)法割斷與中國(guó)共產(chǎn)黨監(jiān)督體制改革歷史的聯(lián)系，因而全面了解這段歷史是提升國(guó)家監(jiān)察體制改革有效性的“基礎(chǔ)功”。該研究者在深入分析中國(guó)共產(chǎn)黨90多年的監(jiān)督體制改革歷史后指出，只是通過(guò)機(jī)構(gòu)和人員增加的擴(kuò)張式改革，而缺乏運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放，根本不可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的反腐目標(biāo)。[27]

二是向其他國(guó)家學(xué)習(xí)先進(jìn)做法。馬懷德認(rèn)為，北歐等國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員制度對(duì)我們具有一定參考價(jià)值。他指出，國(guó)外監(jiān)察制度表明，無(wú)論采取議會(huì)監(jiān)察專員制度，還是在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，都必須通過(guò)立法的形式保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，并明確監(jiān)察對(duì)象的廣覆蓋。[17]17蔣來(lái)用認(rèn)為，國(guó)外監(jiān)察體制改革不乏一些積極因素，其中包括注重頂層設(shè)計(jì)，把反腐體制置于國(guó)家權(quán)力格局中的顯要位置；明確各個(gè)部門反腐職責(zé)但要密切合作；保證反腐機(jī)構(gòu)調(diào)查案件的相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性；強(qiáng)調(diào)反腐機(jī)構(gòu)人員具有專業(yè)化的素質(zhì)與能力；普遍采用法治的方式反腐。這些因素為我國(guó)開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了重要借鑒。[28]2-4

（二）堅(jiān)持國(guó)家監(jiān)察體制改革的基本原則

國(guó)家監(jiān)察體制改革要取得成功，堅(jiān)守一定的原則至關(guān)重要。反之，守不住原則，國(guó)家監(jiān)察體制改革就必然變“形”走“樣”，或收效甚微，從而難逃失敗的厄運(yùn)。鑒于此，研究者們紛紛就國(guó)家監(jiān)察體制改革所要堅(jiān)持的原則進(jìn)行了探析。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)持正確的政治方向，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，著重處理好改革和法治的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。如莊德水認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)乎國(guó)家監(jiān)察體制改革的命運(yùn)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本所在，因此，這一改革必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。[29]林彥認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及新的權(quán)力單元構(gòu)建問(wèn)題，要遵循法治的原則，并通過(guò)修憲來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是確保改革成功實(shí)施、取得更大成效的必然選擇。[30]吳建雄認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革除了必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大立法的原則外，還要堅(jiān)持權(quán)威高效、權(quán)力制約這兩項(xiàng)基本原則。[31]焦洪昌和古龍?jiān)赋觯瑖?guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一 。[3]9

另外，有研究者指出，要從國(guó)家監(jiān)察體制改革的屬性、背景和內(nèi)涵上來(lái)把握其應(yīng)遵循的基本原則：先“變法”后“變革”的邏輯；人民代表大會(huì)制度的根本遵循；機(jī)構(gòu)和職能整合的改革思路；監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的改革理念。[32]

（三）選擇國(guó)家監(jiān)察體制改革的具體路徑

國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及面廣，牽動(dòng)各方利益，如果在改革進(jìn)路上欠妥，就勢(shì)必影響改革的效果，甚至危及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，因而要選擇切實(shí)可行的改革路徑。從研究現(xiàn)狀來(lái)看，關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的路徑可以概括為以下幾方面。

首先，凝聚改革共識(shí)。王叢虎認(rèn)為，全國(guó)上下就改革問(wèn)題達(dá)成共識(shí)是開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，因而要通過(guò)強(qiáng)化宣傳教育轉(zhuǎn)變個(gè)人的思想觀念、扭轉(zhuǎn)部門的模糊認(rèn)識(shí)，從而達(dá)到凝聚改革共識(shí)的目的。[33]39吳建雄指出，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革要在涉及反腐敗斗爭(zhēng)的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題上統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，這就需要：確立“零容忍”的法治反腐理念；形成“紀(jì)法共治”“特別程序”“實(shí)質(zhì)正義”等法治反腐共識(shí)。[34]

其次，堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣。章榮君指出，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)該先試點(diǎn)再推廣，通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)其成熟至一定的模式或樣板的時(shí)候，就可以向全國(guó)范圍內(nèi)推廣。[33]38任建明和楊夢(mèng)婕認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革要堅(jiān)持“三步走”：第一步，在得到全國(guó)人大或常委會(huì)的授權(quán)后，選擇部分地區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)；第二步，試點(diǎn)方案基本成熟后再普遍推廣；第三步，修訂法律，即最后的正式實(shí)施。[12]10

再次，做好內(nèi)外改革工作。蔣來(lái)用認(rèn)為，開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，既要注重“體制內(nèi)”改革，也要強(qiáng)化外圍配套改革。為此，要增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查腐敗案件的獨(dú)立性和權(quán)威性；科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)家監(jiān)察體制，保持穩(wěn)定性；進(jìn)行監(jiān)督體系內(nèi)部“改造”，提升工作效率；加強(qiáng)權(quán)力之間的彼此制約和平衡；合理劃分與調(diào)整各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間的權(quán)限；加快推進(jìn)外圍配套改革，提高綜合治理能力。[28]6-7吳建雄和劉峰指出，國(guó)家監(jiān)察體制的內(nèi)外改革應(yīng)該從以下方面著手：一是完善立法，實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)；二是規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，完善合署辦公程序機(jī)制；三是加強(qiáng)自身監(jiān)督制約，保持同司法機(jī)關(guān)的有效銜接；四是建設(shè)專業(yè)化的國(guó)家監(jiān)察隊(duì)伍。[35]

最后，健全改革評(píng)價(jià)機(jī)制。楊建順認(rèn)為，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，需要從憲法和法律層面審視改革目標(biāo)和過(guò)程的合憲性及合法性，審視改革內(nèi)容、路徑選擇、權(quán)力配置和資源整合的合理性，尤其是從組織法的角度來(lái)審視改革的實(shí)效性。他指出，健全改革評(píng)價(jià)機(jī)制，其首要任務(wù)，就是搞清楚現(xiàn)有法律體系內(nèi)已有什么，尚欠缺什么；其次，要弄明白下一步要做什么，達(dá)到何種目標(biāo)，進(jìn)而分析應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，怎樣選擇路徑，如何配置裝備與手段等。[36]

另外，有研究者以制度變遷為視角對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)路作了研究，指出要遵循制度變遷的客觀規(guī)律，把原則的堅(jiān)定性和策略的靈活性相結(jié)合，把整體協(xié)調(diào)和局部推進(jìn)相統(tǒng)一，統(tǒng)籌布局，科學(xué)處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大授權(quán)的關(guān)系、依法治國(guó)和依規(guī)治黨的關(guān)系、繼承傳統(tǒng)和發(fā)展創(chuàng)新關(guān)系、發(fā)揮高層智庫(kù)作用和擴(kuò)大公民參與的關(guān)系。[2]35

總體看來(lái)，關(guān)于如何開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革，研究者們根據(jù)自己的理解提出了一系列對(duì)策，主要包括經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、基本原則和具體路徑等方面，其中不乏一些可行之策。在筆者看來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革關(guān)乎改革發(fā)展穩(wěn)定大局，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有序推進(jìn)；國(guó)家監(jiān)察體制改革十分復(fù)雜且異常艱巨，必須科學(xué)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)；國(guó)家監(jiān)察體制改革具有自身的特殊規(guī)律，必須深入研究，協(xié)調(diào)推進(jìn)。還需要指出的是，任何改革都是對(duì)利益固化藩籬的突破，國(guó)家監(jiān)察體制改革一旦全面推開(kāi)，就勢(shì)必面臨既得利益集團(tuán)的阻礙，這就需要我們正確處理利益關(guān)系，有效化解改革阻力，最大限度地增強(qiáng)改革合力。

四、研究存在的不足和未來(lái)可以拓展的空間

通過(guò)梳理2016年以來(lái)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，我們可以看出：一方面，國(guó)家監(jiān)察體制改革這一命題提出后，研究者們對(duì)此高度重視、積極探討，并在一些關(guān)鍵問(wèn)題上取得了重要共識(shí)，這對(duì)理解和推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。另一方面，國(guó)家監(jiān)察體制改革研究才剛剛起步，研究者們?cè)谝恍﹩?wèn)題的認(rèn)識(shí)上還不夠全面、深入?；谘芯恐写嬖诘牟蛔?，未來(lái)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究需要從以下空間拓展。

（一）加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)理論問(wèn)題的研究

理論研究特別是基礎(chǔ)理論研究是政策研究的基石、實(shí)踐活動(dòng)的向?qū)?。如果在基礎(chǔ)理論研究上缺乏必要的積淀，政策研究和實(shí)踐活動(dòng)的科學(xué)依據(jù)都將無(wú)從談起?，F(xiàn)有研究成果從多個(gè)視角對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了闡釋和論證，其部分成果已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的初步認(rèn)可和較高評(píng)價(jià)，但對(duì)個(gè)別基礎(chǔ)理論問(wèn)題的關(guān)注仍然不夠，如國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)涵提煉、法理依據(jù)、動(dòng)力集成、績(jī)效評(píng)價(jià)、國(guó)際意義，以及如何看待改革、法治和反腐之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，等等，這些都是國(guó)家監(jiān)察體制改革研究的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，研究者應(yīng)該以解決上述基礎(chǔ)理論問(wèn)題為契機(jī)，不斷夯實(shí)基礎(chǔ)理論研究，筑牢科學(xué)研究的根基，從而加快構(gòu)建以國(guó)家監(jiān)察體制改革為主題的理論體系。

（二）增加學(xué)術(shù)界的交流和思想爭(zhēng)鳴

學(xué)術(shù)界的交流和思想爭(zhēng)鳴，是科學(xué)研究的重要組成部分。其主要功效在于使研究者互相交流信息、彼此激發(fā)思想，并通過(guò)碰撞智慧火花推動(dòng)科學(xué)研究向更高水平邁進(jìn)。然而，由于國(guó)家監(jiān)察體制改革這一理論課題的研究時(shí)間不長(zhǎng)，學(xué)界內(nèi)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的交流和思想爭(zhēng)鳴并不多，甚至在一定意義上還處在空白狀態(tài)。這種現(xiàn)狀，與國(guó)家監(jiān)察體制改革作為“事關(guān)全局的重大政治改革”的地位作用不匹配，與在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革的決策部署不協(xié)調(diào)，與深化國(guó)家監(jiān)察體制改革研究的內(nèi)在要求不相稱。下一步學(xué)術(shù)界應(yīng)該多舉辦一些關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的全國(guó)性乃至國(guó)際性學(xué)術(shù)研討會(huì)，為法學(xué)、政治學(xué)、馬克思主義理論等不同學(xué)科背景的研究者搭建學(xué)術(shù)交流和思想爭(zhēng)鳴的平臺(tái)，以在學(xué)術(shù)交流中開(kāi)闊研究視野、在思想爭(zhēng)鳴中提升研究層次，從而為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革研究提供有力支撐。

（三）堅(jiān)持理論研究和實(shí)證分析相結(jié)合

堅(jiān)持理論研究和實(shí)證分析相結(jié)合，是科學(xué)研究的重要方法、必然要求。但從已有研究成果來(lái)看，大多數(shù)成果屬于定性研究，即探討理論上的“應(yīng)然”，而忽視對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的定量分析，這就導(dǎo)致了理論研究和實(shí)踐推進(jìn)相脫節(jié)。今后研究者在繼續(xù)強(qiáng)化理論研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)該尤為注重對(duì)現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷，大興調(diào)查研究之風(fēng)，深入國(guó)家監(jiān)察體制改革“試驗(yàn)田”，系統(tǒng)掌握改革的相關(guān)數(shù)據(jù)，著重分析不同地區(qū)在改革中產(chǎn)生的先進(jìn)典型、具體案例，認(rèn)真總結(jié)此項(xiàng)改革在實(shí)施過(guò)程中行之有效的做法，特別是那些可復(fù)制、可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)將它們反饋到后續(xù)的研究中，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合、高度統(tǒng)一，從而推出可操作性更強(qiáng)、說(shuō)服力更大、含金量更高的研究成果。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]