盧文剛 王 川

（暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院 廣東 廣州 510632）

一、問題的提出

一直以來，世界各國和地區(qū)為了消除貧困，開展了大量工作。中國政府從20世紀(jì)80年代中期開始有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)，先后制定實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》等減貧規(guī)劃，使扶貧減貧逐漸成為全社會的共識和行動。[1]然而，由于貧困居民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后的逐級往下分解，扶貧中的低質(zhì)、低效問題普遍存在，如：貧困居民底數(shù)不清、扶貧對象常由基層干部推測估算、扶貧資金“天女散花”，以致“年年扶貧年年貧”；個別重點(diǎn)縣舍不得“脫貧摘帽”，數(shù)字弄虛作假，擠占浪費(fèi)國家扶貧資源；人情扶貧、關(guān)系扶貧現(xiàn)象，造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會不公，甚至滋生腐敗。

2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)進(jìn)入新階段。新時期扶貧開發(fā)的重大意義有了新的內(nèi)涵，扶貧開發(fā)戰(zhàn)略體系進(jìn)一步完善。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西州花垣縣十八洞村調(diào)研扶貧工作時，號召“精準(zhǔn)扶貧”。同年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將扶貧開發(fā)工作擺到更加重要、更為突出的位置。[2]2015年11月，習(xí)近平總書記出席中央扶貧開發(fā)工作會議并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)：各級黨委和政府必須增強(qiáng)緊迫感和主動性，在扶貧攻堅(jiān)上進(jìn)一步理清思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫，確保貧困人口到2020年如期脫貧。[3]

“精準(zhǔn)扶貧”是“粗放扶貧”的對稱，是新時期扶貧開發(fā)工作的核心，主要是通過“六個精準(zhǔn)和五個一批”的治貧方式對貧困地區(qū)以及貧困人口進(jìn)行扶持，解決以往存在的“粗放漫灌”，針對性不強(qiáng)，扶貧低質(zhì)、低效問題，解決錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題?！傲鶄€精準(zhǔn)”即扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！拔鍌€一批”即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

“精準(zhǔn)識別”，就是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范的流程和方法，找出真正的貧困戶。要做好精準(zhǔn)扶貧，首先就要做好貧困人口的精準(zhǔn)識別。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)、前提和關(guān)鍵，沒有精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)扶貧無從談起。傳統(tǒng)的粗放式扶貧方法的一大缺陷就是扶貧對象出了偏差，真正貧困的人沒有得到幫扶，寶貴的扶貧資源幫助了一些并非真正貧困的人，只有精準(zhǔn)識別了貧困人口，了解貧困戶的貧困狀況，分析其致貧原因，摸清其幫扶需求，才能針對性開展精準(zhǔn)扶貧工作。貧困戶經(jīng)過識別后可分為三類：一般貧困戶、低保貧困戶和五保貧困戶。過往扶貧工作中由于識別不精準(zhǔn)，一些真正的貧困人口沒有享受到扶貧政策利好，一些非貧困人口卻獲得了扶貧資金和資源，引發(fā)基層矛盾。因此，選取合適的貧困人口識別方法、強(qiáng)化精準(zhǔn)識別的準(zhǔn)確性將直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧工作的成敗。本文通過調(diào)研廣東興寧市S鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別過程中存在的問題，結(jié)合該地區(qū)狀況以及精準(zhǔn)識別工作進(jìn)展，分析導(dǎo)致問題的原因，提出針對性的解決路徑及策略建議，力求為精準(zhǔn)識別找到更好的辦法，避免和減少精準(zhǔn)扶貧工作可能引發(fā)的矛盾，確?；鶎愚r(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

二、興寧市S鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別工作開展現(xiàn)狀

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于新時期扶貧開發(fā)的決策部署，打贏新時期廣東省脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，廣東省委、省政府作出推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)重大戰(zhàn)略部署，要求各級政府按照“村為單位、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、長期公示、動態(tài)管理”的原則，認(rèn)真細(xì)致做好精準(zhǔn)識貧工作。興寧市S鎮(zhèn)扶貧辦在綜合考慮各行政村情況后，最終將H村和X村確定為貧困村上報(bào)給上級部門。

（一）S鎮(zhèn)相對貧困村概況

H村地處興寧市S鎮(zhèn)東南側(cè)，距S鎮(zhèn)約2.5公里，轄區(qū)面積為2.8平方公里。由于H村地處山區(qū)，工商業(yè)欠發(fā)達(dá)，無村集體收入，村民收入比較單一，主要靠外出務(wù)工及在家務(wù)農(nóng)為生，有部分農(nóng)戶在家發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，主要養(yǎng)殖肉雞。全村共290戶1 279人，有54戶貧困戶共192人，貧困率為15.01%，其中一般貧困戶21戶共102人，低保戶28戶共85人，五保戶5戶共5人。相對貧困戶的主要致貧原因分布情況如下：因病致貧的有20戶，占37%；因殘致貧的有23戶，占43%；因?qū)W致貧的有7戶，占13%；其他原因致貧的有4戶，占7%。（見圖1）

X村位于興寧市S鎮(zhèn)東北片，距S鎮(zhèn)約0.5公里，轄區(qū)面積約3平方公里。X村地理位置位于S鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心，擁有圩市一座，商業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)。全村共292戶1 456人，有34戶貧困戶共124人，貧困率為8.52%，其中一般貧困戶13戶共66人，低保戶16戶共52人，五保戶5戶共6人。相對貧困戶的主要致貧原因分布情況如下：因病致貧的有19戶，占56%；因殘致貧的有9戶，占26%；因?qū)W致貧的有3戶，占9%；其他原因致貧的有3戶，占9%。（見圖2）

圖1 H村相對貧困戶主要致貧原因統(tǒng)計(jì)圖

圖 2 XX村相對貧困戶主要致貧原因統(tǒng)計(jì)圖

（二）S鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別貧困戶流程

貧困戶的精準(zhǔn)識別流程可歸納為四個環(huán)節(jié)，如圖3所示，分別為申報(bào)環(huán)節(jié)、初步審核環(huán)節(jié)、入戶核查環(huán)節(jié)、再次審核環(huán)節(jié)。

（三）貧困對象的“識別者”

1.村干部和村民代表。作為基層干部，村干部往往要身兼數(shù)職，除了村委會的各項(xiàng)工作外，還要負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、森林防火、環(huán)境衛(wèi)生、土地確權(quán)、調(diào)節(jié)村民糾紛等各項(xiàng)事務(wù)。在精準(zhǔn)識別工作中，村干部一方面要對提出申請的農(nóng)戶家庭居住條件、收入和家庭成員健康狀況進(jìn)行初步核實(shí)；另一方面，在駐村工作隊(duì)對貧困戶進(jìn)行核查時，村干部要協(xié)助開展入戶工作，提供貧困戶家庭信息。

村民代表負(fù)責(zé)向村委會直接反映村民們的意見和建議，參加村民代表大會并共同商議村中發(fā)生的大事和需要村委會解決的一些村內(nèi)重大問題。在精準(zhǔn)識別工作中，村民代表負(fù)責(zé)貧困戶的提名以及評議。

圖 3 貧困戶精準(zhǔn)識別流程圖

2.駐村工作隊(duì)。駐村工作隊(duì)由駐村隊(duì)長和駐村第一書記組成。由對口幫扶單位選派1名科級干部，到定點(diǎn)幫扶村駐村，擔(dān)任駐村工作隊(duì)隊(duì)長；由當(dāng)?shù)厥兄睓C(jī)關(guān)事業(yè)單位選派1名科級干部到定點(diǎn)幫扶村駐村，擔(dān)任幫扶村第一書記，兼駐村工作隊(duì)副隊(duì)長。駐村工作隊(duì)成員和第一書記由派駐地區(qū)組織、扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理，任期一般為3年，原則上中途不輪換。駐村工作隊(duì)長和駐村第一書記必須全脫產(chǎn)駐村。[4]在精準(zhǔn)識別工作中，駐村工作隊(duì)是具體落實(shí)者，需要進(jìn)村逐戶登門核查，核清農(nóng)戶家庭資產(chǎn)、收入支出、家庭人口數(shù)量等情況，并詳細(xì)記錄，判斷農(nóng)戶是否能被列為貧困戶。

3.S鎮(zhèn)扶貧辦。S鎮(zhèn)扶貧辦在扶貧工作中主要承擔(dān)上傳下達(dá)的工作，負(fù)責(zé)傳達(dá)落實(shí)上級扶貧部門關(guān)于扶貧工作的精神和指示，評選出貧困村，統(tǒng)籌管理扶貧資金的使用，與駐村工作隊(duì)進(jìn)行工作對接，對駐村工作隊(duì)和村委開展精準(zhǔn)扶貧工作予以指導(dǎo)。在精準(zhǔn)識別工作中，鎮(zhèn)扶貧辦一方面要對各村提出的貧困戶申報(bào)名單進(jìn)行初步審核，作為評選貧困村的依據(jù)；另一方面在駐村工作隊(duì)入戶核查時，S鎮(zhèn)扶貧辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)駐村工作隊(duì)和村委開展精準(zhǔn)識別工作，對各貧困村上報(bào)的貧困戶名單進(jìn)行確認(rèn)審核。

三、精準(zhǔn)識別工作存在的問題

在S鎮(zhèn)扶貧辦的指導(dǎo)下以及各貧困村村委的協(xié)助下，駐村工作隊(duì)逐一對申報(bào)貧困戶的農(nóng)戶進(jìn)行核查，剔除一些不符合貧困戶條件的農(nóng)戶，也新增了符合貧困戶條件但在貧困戶申報(bào)名單之外的農(nóng)戶，并經(jīng)村民代表評議后確定了最終的貧困戶名單。然而這份名單也并非完全精準(zhǔn)，一些臨界貧困家庭被列為貧困戶，一些真正貧困人口被排除在外，個別貧困人口在識別過程中被遺漏，還有一些農(nóng)戶家庭缺乏證明材料未被列入。

（一）臨界貧困家庭被列為貧困戶

貧困的識別是一個主觀的判斷過程，由于每個人對于貧困定義的理解不同，在貧困戶的識別過程中，往往容易產(chǎn)生不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。廣東省的貧困標(biāo)準(zhǔn)是人年均收入低于4 000元才算貧困，如果僅僅依據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)來判斷農(nóng)戶是否貧困，整個S鎮(zhèn)沒有一戶貧困戶，因?yàn)榧幢闶菑淖置嬉饬x看來最為貧困的“五保戶”，每個月都能領(lǐng)取到六百元左右的五保金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貧困線標(biāo)準(zhǔn)，因此，扶貧部門認(rèn)為，除了看收入外，還要綜合考慮“三保障”和家庭支出等實(shí)際情況進(jìn)行評議，并提出根據(jù)“四看”“五優(yōu)先”“六進(jìn)”的工作要求。然而筆者發(fā)現(xiàn)，“四看”“五優(yōu)先”“六進(jìn)”內(nèi)容過于彈性，僅僅只是給識別人員提供了一個貧困識別參考方向，而不是一個明晰的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這使得精準(zhǔn)識別在一定程度上存在很大的彈性和操作空間。

在入戶核查環(huán)節(jié)，主要由駐村工作隊(duì)來對農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別，但農(nóng)戶是否貧困不能僅憑駐村工作隊(duì)的意見，聽取村干部和村民代表的意見也是十分必要的。有些時候，駐村工作隊(duì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶家庭情況在某些方面已經(jīng)超出貧困線標(biāo)準(zhǔn)，例如家庭收入過高或者是勞動力較多，不建議將其列為貧困戶，但村干部和村民代表往往會從其他方面說明該戶符合貧困標(biāo)準(zhǔn)，例如家庭開支較大或是家庭成員中有享受低保人員，據(jù)理力爭將其列為貧困戶。對于這些存在較大爭議且最終被列為貧困戶的家庭，本文統(tǒng)一稱其為臨界貧困家庭。

（二）真貧困人口卻無法列為貧困戶

與根據(jù)“四看”“五優(yōu)先”“六進(jìn)”寬松的判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，“七不進(jìn)”的標(biāo)準(zhǔn)可謂精準(zhǔn)識別的底線，農(nóng)戶家庭但凡有符合“七不進(jìn)”中任意一項(xiàng)情形的，一律不得被列為貧困戶，之所以設(shè)定這一類標(biāo)準(zhǔn)主要是為了體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的公正性，具有其合理性。例如《中華人民共和國憲法》規(guī)定，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)?！吨腥A人民共和國婚姻法》也規(guī)定：父母對子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)；子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)。《老年人權(quán)益保障法》中也有相關(guān)規(guī)定：贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。對于不贍養(yǎng)老人的，要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。如果子女有贍養(yǎng)能力但不履行贍養(yǎng)義務(wù)的農(nóng)戶被列為貧困戶，一方面會助長子女不贍養(yǎng)父母的不良風(fēng)氣；另一方面也會加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。如此，一些真正貧困的家庭由于其特殊的家庭情況，無法獲得政府的扶持。

例如：H村村民陳天祥，家庭戶口上有3口人，陳本人80歲，肢體四級殘疾。妻子77歲，也是肢體四級殘疾。陳的大兒子56歲，到S鎮(zhèn)O村做了上門女婿，常住O村。小兒子也早已分家，在興寧打工，租房居住。陳與妻子2人現(xiàn)住老房子，年久失修，房屋漏雨情況嚴(yán)重，墻面布滿青苔，老人多次找村委反映情況，但由于屬于“子女有贍養(yǎng)能力但不履行贍養(yǎng)義務(wù)的農(nóng)戶不能進(jìn)”這一情形，無法被列為貧困戶。

（三）被遺漏的貧困人口

由于有的貧困人口長期在外，久而久之，甚至本村村民都不知道村里還有這一戶人家，而貧困人口本身缺乏對精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)注以及缺少了解精準(zhǔn)扶貧政策的途徑，是導(dǎo)致其在精準(zhǔn)識別過程中被遺漏的重要原因。

例如：X村村民王佳燕，13歲，與弟弟和妹妹一同在S鎮(zhèn)D村居住。其父親原為X村村民，因病過世后，王的母親便改嫁到D村，另生有一子，王在X村的房屋早已倒塌，姐弟三人由外公統(tǒng)一照顧。王佳燕姐弟三人為事實(shí)孤兒，符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，可是在貧困戶識別過程中沒有任何人反映其家庭情況，因此，在貧困戶名單中遺漏了王佳燕家庭，駐村工作隊(duì)也是半年之后通過其他渠道了解到相關(guān)情況，才將王佳燕一戶添加至貧困戶名單。

（四）缺乏判斷是否貧困的依據(jù)

為確保調(diào)查了解到的農(nóng)戶家庭情況的真實(shí)性，駐村工作隊(duì)入戶核查時需要農(nóng)戶提供身份證、戶口本、殘疾證、低保證或五保證、在校證明、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)憑據(jù)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)憑據(jù)、銀行存折、疾病證明等一系列證明材料，主要用于證明其家庭困難情況，并作為之后認(rèn)定其為貧困戶并發(fā)放幫扶補(bǔ)助金的依據(jù)，但一些農(nóng)戶提供不了相關(guān)證明材料，使得駐村工作隊(duì)無法將其列為貧困戶。

例如：H村村民何文華，現(xiàn)年60歲，其妻子49歲，在家務(wù)農(nóng)和帶孫女。何的兒子、兒媳和女兒均在外務(wù)工。在入戶時，何的妻子表示何文華患有肺癌，吃藥看病開銷很大，每月花費(fèi)近兩千多元，生活難以為繼。但其出示的疾病診斷書上僅寫明何文華于2015年3月被確診為肺積水，根據(jù)何的妻子提供的藥品，駐村工作隊(duì)通過上網(wǎng)查詢該藥品價格并根據(jù)病人用藥量進(jìn)行計(jì)算后得出何文華每月藥費(fèi)開銷僅約200元，因此并未將其家庭列為貧困戶。

四、S鎮(zhèn)精準(zhǔn)識別存在問題成因分析

為何精準(zhǔn)識別會有不精準(zhǔn)的情況出現(xiàn)？村干部和村民代表、駐村工作隊(duì)、S鎮(zhèn)扶貧辦在識別過程中判斷農(nóng)戶是否貧困的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)是什么？下文分別對這三個不同的群體進(jìn)行分析。

（一）村干部和村民代表：最熟悉農(nóng)戶情況的群體

作為當(dāng)?shù)厝?，村干部和村民代表自然是最熟悉村民情況的群體，理論上應(yīng)該最有能力做好識別工作，然而村干部和村民代表在精準(zhǔn)識別過程中考慮的重點(diǎn)并不只是誰真正貧困，還有其他因素。

1.申報(bào)貧困村并非為了幫扶貧困戶。筆者調(diào)查了解，S鎮(zhèn)的三個貧困村之所以申請貧困村，其主要目的并不是為了幫扶村里的貧困戶，而是為了申請扶貧資金來修建村基礎(chǔ)設(shè)施，從而改善村容村貌。

H村的村長2年前上任，在任期間，通過努力，從一家企業(yè)爭取到了48萬元的幫扶資金，為村里修建了文化廣場，而H村的村道有60%還未實(shí)現(xiàn)水泥硬底化，村內(nèi)也沒有通自來水，村里的農(nóng)田水利、路燈、衛(wèi)生站由于缺乏資金也一直沒有建設(shè)，村民意見很大，認(rèn)為村長不干實(shí)事。筆者在扶貧初期向H村村長了解村里關(guān)于扶貧期間的發(fā)展規(guī)劃時，村長提供了一份清單，從內(nèi)容上看幾乎全都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或普惠項(xiàng)目。村長表示，隔壁村在上一輪“雙到”扶貧期間，在幫扶單位的幫助下，興建了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，村容村貌得到很大改善，因此H村才申請成為貧困村，想為村民謀福利。村長還表示，只要幫扶單位能把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，到時候貧困戶的脫貧工作由他們負(fù)責(zé)完成。

X村的村長同樣也是2年前上任，作為新任村長，也想干一點(diǎn)實(shí)事。想干實(shí)事就必須要有資金，成為貧困村就有幫扶資金，而成為貧困村的條件之一是“相對貧困人口占該村戶籍總?cè)丝?%以上”。在筆者調(diào)查看來，X村地理位置優(yōu)越，人員集中，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，不但算不上是貧困村，甚至可以說是S鎮(zhèn)上的富裕村，村里沒有那么多真正貧困人口，因此只能依靠臨界貧困家庭來充數(shù)。

2.不注重精準(zhǔn)識別。貧困戶的名單由各貧困村上報(bào)給S鎮(zhèn)扶貧辦，駐村工作隊(duì)再根據(jù)S鎮(zhèn)扶貧辦初步審核過的名單進(jìn)行入戶核查。只要農(nóng)戶家庭情況符合“四看”“五優(yōu)先”“六進(jìn)”中所提到的情況之一，村里就將其作為貧困戶上報(bào)，而不會再綜合該農(nóng)戶家庭整體情況來進(jìn)行精準(zhǔn)識別。為何村干部和村民代表不注重精準(zhǔn)識別，在對村干部進(jìn)行訪談后，筆者認(rèn)為，首先，對于村干部和村民代表來說，村民成為貧困戶后，就可以獲取扶貧資金，享受幫扶政策，有助于改善生活狀況，幫助村民拿到貧困戶指標(biāo)是做“善事”，因此村民只要有機(jī)會被評為貧困戶，村里都會盡量幫他們爭??；其次，扶貧資金都是由上級扶貧部門和幫扶單位提供，一個村的貧困戶的數(shù)量越多，越能體現(xiàn)這個村是貧困村，能拿到的幫扶資金也就越多，而村里卻不會因?yàn)樨毨舻脑黾佣a(chǎn)生任何負(fù)擔(dān)，所以貧困戶當(dāng)然是多多益善；再次，在精準(zhǔn)識別過程中，村干部和村民代表才是最清楚村民情況的人，只要有證據(jù)能將村民與“貧困”聯(lián)系起來，作為外來人的駐村工作隊(duì)由于了解真實(shí)情況不夠，很難提出反對意見，而且，村民為了能被評上貧困戶，也樂意配合村委串通好說辭；最后，即便最終農(nóng)戶被發(fā)現(xiàn)不符合“貧困戶”條件，在情節(jié)不嚴(yán)重的情況下，一般也就是將農(nóng)戶從貧困戶名單中移除，村干部和村民代表并不用承擔(dān)多少責(zé)任。因此，在貧困戶名單中存在臨界貧困戶也就不足為奇了。

3.以當(dāng)?shù)胤绞竭M(jìn)行識別。雖然一些村干部和村民代表不注重精準(zhǔn)識別工作，但實(shí)際上，在貧困戶的識別過程中，為了確保貧困戶識別工作順利開展，村里也有自己的工作原則。以H村為例，H村在識別本村的貧困戶時，首先遵循的是相對貧困原則，與駐村工作隊(duì)根據(jù)年人均收入和“四看”“五優(yōu)先”“六進(jìn)”“七不進(jìn)”來識別貧困戶不同，H村在評選貧困戶時，是將申報(bào)貧困戶的農(nóng)戶家庭情況進(jìn)行對比來評選貧困戶，最終確認(rèn)的貧困戶可以說都是村里的相對貧困戶，但這些相對貧困戶中，有很大一部分屬于臨界貧困家庭。其次遵循的是公平性原則，一方面是宗族利益的公平，H村有陳、王、何三個大姓，而村委會有三個村干部名額，在村民選舉時，各個宗族都會推選自己宗族的人，來保障自己宗族的利益，村民代表人選也是如此，基本上三個宗族的人員各占三分之一。因此，H村最初的貧困戶申報(bào)名單中，三個宗族的人員也各占三分之一，具體如表1所示。另一方面是待遇的公平，如果條件相同，就應(yīng)該受到相同的待遇，村里戶與戶的差異并不十分明顯，假設(shè)A戶因?yàn)榧彝ブ杏腥松砘細(xì)埣脖辉u為貧困戶，如果B戶家中也有殘疾人，那么B戶也應(yīng)該被評為貧困戶。

表 1 SS鎮(zhèn) HH村村干部、村民代表、貧困戶人員情況

（二）駐村工作隊(duì)：最想精準(zhǔn)識別的群體

1.信息采集和核實(shí)難。駐村工作隊(duì)在入戶調(diào)查過程中，主要通過與農(nóng)戶訪談以及現(xiàn)場查看來了解農(nóng)戶生活狀況，很多時候還需要農(nóng)戶協(xié)助提供相關(guān)信息或是佐證材料，核查中遇到了很多問題。一是收入數(shù)據(jù)難以精確。有的農(nóng)戶在工廠務(wù)工，其工資收入根據(jù)工作時長變化，如果加班時間足夠長，其加班工資能達(dá)到保底工資的2～3倍；有的農(nóng)戶靠做雜工為生，工作時有時無，收入極不穩(wěn)定；在務(wù)農(nóng)收入方面，農(nóng)產(chǎn)品價格隨著市場行情變化，存在波動，收入具有隨機(jī)性和不確定性。二是證明材料收集難。在核查過程中，很多農(nóng)戶不能提供證明材料，有的農(nóng)戶的家庭成員外出務(wù)工或求學(xué)，長期見不到本人，個人資料也難以在短時間內(nèi)收集齊全；患有大病的農(nóng)戶有的之前為了領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷，當(dāng)時提交了所有材料原件，未留有備份，而有的則在家庭成員因病過世后，依照當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗，將疾病證明與消費(fèi)憑據(jù)與遺體一起火化，無法提供相關(guān)證明材料。

除了農(nóng)戶信息采集難以外，在核查過程中，農(nóng)戶有意或無意隱瞞信息也為精準(zhǔn)識別帶來不少阻力。有的農(nóng)戶不了解外出家庭成員的具體情況，無法提供真實(shí)信息。個別患有智力、精神疾病或聾啞的農(nóng)戶，因存在溝通障礙，無法獲取其個人真實(shí)情況。

2.缺乏有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。一是判斷標(biāo)準(zhǔn)與脫離實(shí)際。駐村工作隊(duì)在判斷農(nóng)戶家庭的貧困程度時，要根據(jù)上級扶貧部門的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行識別工作。判斷農(nóng)戶是否貧困首先要看農(nóng)戶的家庭收入。根據(jù)廣東省的貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶年人均可支配收入低于4 000元可以視為貧困，而根據(jù)S鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐奈飪r，在鎮(zhèn)上吃一份早餐需要6元，年收入4 200元的人員相較于年收入3 800元的人員，多出來的錢平均到每天還不夠吃早餐，如果說年收入4 200元的人員不算貧困人口，而年收入3 800元的人員算貧困人口，顯然不太合適。二是缺乏量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)。扶貧部門認(rèn)為，在識別貧困戶時，除了看收入外，還要綜合考慮“三保障”和家庭支出等實(shí)際情況進(jìn)行評議，例如在查看農(nóng)戶房屋情況時，要看農(nóng)戶是否有房，如果有房，房屋是否為危房，但事實(shí)上，很多農(nóng)戶的房子都是兄弟幾個共同出資合建的，有的農(nóng)戶表面上住在一百多平方的房子里，實(shí)際上屬于農(nóng)戶本人的僅僅只有一個房間，這種情況是算有房還是無房？此外，判斷農(nóng)戶是否貧困要看其家庭支出，支出超過收入多少才算貧困？“七不進(jìn)”中規(guī)定“有勞動能力但好吃懶做、打牌賭博導(dǎo)致貧困的農(nóng)戶不能進(jìn)”，好吃到什么程度，懶到什么程度才算“好吃懶做”？由于缺乏量化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，駐村工作隊(duì)缺乏足夠依據(jù)去判斷農(nóng)戶是否真正貧困。三是農(nóng)戶開支大的原因多種多樣。由于每個農(nóng)戶的思想觀念和消費(fèi)習(xí)慣不同，使得他們對于物質(zhì)生活條件的基本需要也不一樣，駐村工作隊(duì)很難從農(nóng)戶表面的生活狀況來判斷其家庭是否真的貧困。以食品為例，農(nóng)戶究竟吃多少食品、吃什么樣的食品、每天花多少錢來吃飯，在很大程度上取決于他們的飲食習(xí)慣以及對于食物品質(zhì)的要求，如果農(nóng)戶收入中的大部分都用于滿足食物需求，便沒有多少資金能用于其他方面來改善生活條件。

3.考慮后續(xù)工作開展。精準(zhǔn)扶貧工作并不是僅將貧困戶精準(zhǔn)識別出來就結(jié)束了，在后續(xù)的精準(zhǔn)扶貧工作中，工作隊(duì)還需要結(jié)合每個貧困戶的家庭實(shí)際情況開展具體幫扶工作，在這個過程中，自然會需要村干部的協(xié)助，而且年度考核中，村里對駐村工作隊(duì)的工作表現(xiàn)的評分占很大比重。另外貧困戶的家庭情況也不是一成不變的，一些貧困戶的家庭會脫離貧困，一些臨界貧困家庭可能因?yàn)橥话l(fā)性事件變得真正貧困，駐村工作隊(duì)在之后的工作中可以根據(jù)實(shí)際情況來作出相應(yīng)調(diào)整，考慮到這些因素，工作隊(duì)不愿意與村里的關(guān)系弄得太緊張，對于村里評議通過的貧困戶，只要其家庭的情況不是太離譜，村里又有比較合理的解釋，工作隊(duì)一般都不會深究。

（三）S鎮(zhèn)扶貧辦：精準(zhǔn)識別中的夾心層

S鎮(zhèn)扶貧辦在精準(zhǔn)扶貧工作中的主要職責(zé)：一是負(fù)責(zé)貧困村、貧困戶建檔立卡工作及貧困村、貧困戶脫貧工作；二是負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、審驗(yàn)；三是負(fù)責(zé)扶貧資金的辦理、發(fā)放、監(jiān)管。由于其所處的工作位置，使得S鎮(zhèn)扶貧辦在精準(zhǔn)識別過程中難以起到關(guān)鍵作用。

1.停留在數(shù)據(jù)層面的精準(zhǔn)識別。與村委還有駐村工作隊(duì)不同，扶貧辦在精準(zhǔn)識別工作中并不需要參與入戶核查環(huán)節(jié)，其具體工作主要有以下三項(xiàng)：一是看貧困村是否有按規(guī)定程序開展貧困戶的精準(zhǔn)識別工作，即入戶核查、村民代表評議和公示；二是審核各貧困村上報(bào)的貧困戶信息，重點(diǎn)檢查貧困戶家庭年人均收入是否低于4 000元，是否為危房戶、家中勞動力、大病患者、殘疾人、在校生等各項(xiàng)情況，根據(jù)駐村工作隊(duì)和村里上報(bào)的數(shù)據(jù)來判斷農(nóng)戶是否符合貧困標(biāo)準(zhǔn)；三是將審核通過的貧困戶數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總后，上報(bào)給上級部門，上級部門會對貧困戶的情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)不通過的貧困戶退回給扶貧辦作進(jìn)一步核實(shí)，最終根據(jù)上報(bào)的貧困戶情況獲得相應(yīng)的扶貧資金和脫貧任務(wù)。由于其本身并不直接參與入戶，對農(nóng)戶的具體家庭情況的了解程度往往不如駐村工作隊(duì)。

2.迫于維穩(wěn)的壓力。國家出臺精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策是希望真正改善居民生活、促進(jìn)貧困人口減少、實(shí)現(xiàn)全民共享的小康社會，然而，由于精準(zhǔn)扶貧時期，政府給貧困家庭的幫扶力度之大前所未有，巨大的利益使得農(nóng)戶的心態(tài)也隨之改變，往往會盡可能為自己爭取精準(zhǔn)扶貧的“資源輸入”，而在維穩(wěn)的壓力下，擔(dān)心農(nóng)戶上訪或者鬧事，S鎮(zhèn)扶貧辦很多時候即便知道該農(nóng)戶并非真正貧困，也只能“睜一只眼閉一只眼”。

3.以通過考核為工作導(dǎo)向。對S鎮(zhèn)扶貧辦來說，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，精準(zhǔn)識別只是扶貧工作的起步，接下來還需要考慮扶貧資金的安排和使用，要確保扶貧資金使用精準(zhǔn)，讓扶貧工作看到成效，如果最終有貧困戶脫不了貧，將影響S鎮(zhèn)的整個考核結(jié)果。因此，扶貧辦對于臨界貧困家庭納入貧困戶倒不是特別排斥，因?yàn)榕R界貧困家庭很容易脫貧，有助于完成工作任務(wù)，反而是一些真正貧困人口的脫貧任務(wù)讓扶貧辦感到棘手。

五、精準(zhǔn)識別存在問題解決路徑建議

（一）構(gòu)建科學(xué)完善的精準(zhǔn)識別體系

識別方法是影響識別質(zhì)量的重要因素，目前精準(zhǔn)識別的方法大多是通過入戶核查時對貧困戶進(jìn)行觀察和詢問，該方法所獲得的信息過于模糊和碎片化，其信息的真實(shí)性在一定程度上也有待考量，不利于識別真正的貧困人口。因此有必要構(gòu)建一個科學(xué)完善的精準(zhǔn)識別體系，其具體要求如下：

一是要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。當(dāng)?shù)胤鲐毑块T可以會同各相關(guān)部門，與高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)等進(jìn)行合作，以省一級的貧困標(biāo)準(zhǔn)為參考，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如在設(shè)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)時，不但要考慮溫飽需求，還需要考慮到教育、醫(yī)療、住房、交通等其他公共服務(wù)需求，同時還應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際物價進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。二是要精細(xì)化識別指標(biāo)體系。如果貧困戶的識別指標(biāo)體系過于粗放，在識別過程中就需要進(jìn)行主觀選擇和判斷，這就容易導(dǎo)致識別結(jié)果的不精準(zhǔn)。因此在構(gòu)建識別指標(biāo)體系時，應(yīng)盡量做到精細(xì)化。例如明確未辦理精神殘疾證的人口是否應(yīng)該認(rèn)定為殘疾人。在一些家庭無法提供大病醫(yī)療費(fèi)用單據(jù)時，參考最低工資標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定一個相關(guān)疾病的最低醫(yī)療費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)作為支出依據(jù)等，將模糊的判斷標(biāo)準(zhǔn)明晰化，將難以取證的數(shù)據(jù)設(shè)定一個參考值作為評判依據(jù)。三是要注重時效性。精準(zhǔn)識別工作并非一勞永逸，貧困戶的信息并不是一成不變的，任何時刻都有可能發(fā)生變化，這就要求精準(zhǔn)識別一定要具備動態(tài)化管理功能。一方面，扶貧辦、駐村工作隊(duì)和村委應(yīng)該實(shí)時了解農(nóng)戶的實(shí)際狀況，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測掌握；另一方面，農(nóng)戶也有義務(wù)配合扶貧辦、駐村工作隊(duì)和村委做好精準(zhǔn)識別工作，及時上報(bào)更新最新信息。

（二）健全精準(zhǔn)識別工作相關(guān)機(jī)制

“機(jī)制”一詞在社會學(xué)中的內(nèi)涵可以表述為“在正視事物各個部分的存在的前提下，協(xié)調(diào)各個部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式?！必毨舻淖R別是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，通過建立健全相應(yīng)工作機(jī)制，有利于更好地對貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識別。

一是要完善入戶核查機(jī)制。入戶核查是精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要深入調(diào)查，真正摸清楚農(nóng)戶家庭狀況才能在識別上做到精準(zhǔn)。因此在入戶核查時，要盡量做到細(xì)致全面，不能將入戶核查作為一次性工作，不但要了解農(nóng)戶的家庭發(fā)展歷史，了解農(nóng)戶生產(chǎn)和生活的現(xiàn)階段狀況，更要實(shí)時跟進(jìn)農(nóng)戶家庭的最新情況，有利于在之后有針對性地對農(nóng)戶進(jìn)行幫扶。此外，不僅要進(jìn)農(nóng)戶家了解情況，還應(yīng)該走訪農(nóng)戶周邊的鄰居，問問他們對于將農(nóng)戶列入貧困戶的看法，畢竟農(nóng)戶是否真正貧困，是否應(yīng)該被幫扶，與農(nóng)戶生活在同一區(qū)域的居民更為清楚，他們的意見對于精準(zhǔn)識別非常有幫助。二是要健全精準(zhǔn)識別工作反饋機(jī)制。建立精準(zhǔn)識別工作反饋機(jī)制是確保落實(shí)精準(zhǔn)識別工作的有效途徑。村委、駐村工作隊(duì)、扶貧辦和農(nóng)戶之間不是簡單的上下級關(guān)系，不存在命令與服從，有的只是相對平等的互動關(guān)系。建立精準(zhǔn)識別工作的反饋機(jī)制，通過把村委、駐村工作隊(duì)、扶貧辦和農(nóng)戶組成一個反饋環(huán)路，使識別工作從開始自頂部到底部貫通，提高農(nóng)戶參與的積極性，增強(qiáng)其對精準(zhǔn)識別工作的認(rèn)同感，有助于精準(zhǔn)識別工作的全面推動。三是要建立精準(zhǔn)識別工作容錯機(jī)制?！叭朔鞘ベt，孰能無過”，在精準(zhǔn)識別工作中，個別工作人員由于本身缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尤其是缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，只能邊干邊摸索，而一旦他們在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了失誤，不小心犯了錯，就會引起一些人的質(zhì)疑，甚至有可能被一些別有用心的人大做文章，引發(fā)矛盾。如果沒有相應(yīng)的機(jī)制保護(hù)，工作人員的積極性就會受到打壓。因此，必須在精準(zhǔn)識別工作中建立起有效的容錯機(jī)制，堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是和寬嚴(yán)相濟(jì)原則，區(qū)別對待工作失誤和違紀(jì)行為，以此來保護(hù)工作人員的積極性。

（三）加強(qiáng)基層扶貧工作隊(duì)伍建設(shè)

要做好精準(zhǔn)識別工作，需要一支優(yōu)秀的扶貧工作隊(duì)伍。目前基層扶貧工作隊(duì)伍面臨人手嚴(yán)重不足以及專業(yè)性人才缺乏等問題，應(yīng)從以下方面改進(jìn)。

一是要制定科學(xué)系統(tǒng)的人才培養(yǎng)規(guī)劃。精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)長久工作，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)將扶貧人才培養(yǎng)作為鎮(zhèn)、村人才工作的重要內(nèi)容，把人才培養(yǎng)納入到鎮(zhèn)、村人才工作的總體規(guī)劃之中，使之成為鎮(zhèn)、村發(fā)展規(guī)劃的一部分。要在因地制宜的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，可以在市或鎮(zhèn)的層面設(shè)立專門的人才培養(yǎng)和管理小組或辦公室，負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)用人才的開發(fā)和培養(yǎng)，保障人才培養(yǎng)工作的落實(shí)。[5]（PP92～94）二是要加強(qiáng)扶貧工作隊(duì)的崗位培訓(xùn)。精準(zhǔn)識別要求工作人員，一方面要有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，不但要熟悉精準(zhǔn)識別工作程序和操作要求，還要具備過硬的基層工作經(jīng)驗(yàn)以及地方性知識，能夠適應(yīng)精準(zhǔn)識別工作的實(shí)際需要；另一方面要具備相應(yīng)職業(yè)道德、法律意識以及綜合素養(yǎng)，能在精準(zhǔn)識別工作中秉承公平、公正的原則，做到不徇私、不偏袒。任何一項(xiàng)條件不能滿足，在很大程度上都會影響精準(zhǔn)識別工作的順利開展。[6]三是要建立扶貧人才流失預(yù)警制約機(jī)制。扶貧人才的培養(yǎng)本來就投入大、見效慢，扶貧人才的流失加劇了扶貧人才管理的復(fù)雜性，因此必須采取措施留住扶貧人才。扶貧人才大量流失不僅對扶貧工作不利，更對扶貧人才的傳、幫、帶作用發(fā)揮造成直接影響。要在扶貧工作中發(fā)現(xiàn)并及時對關(guān)鍵扶貧人才的流失進(jìn)行預(yù)警和約束，做到利用扶貧制度吸引扶貧人才、營造扶貧環(huán)境改變扶貧人才心理、善用扶貧成果激勵扶貧人才。

（四）強(qiáng)化精準(zhǔn)識別宣傳教育力度

扶貧必須“先扶志氣再立志向，先強(qiáng)信心再鼓干勁，先富思想再富生活”。由于思想保守觀念落后，一些農(nóng)戶只想著憑借“貧困戶”這頂帽子來接受國家扶貧政策援助，在一定程度存在著依賴思想，正是由于思想貧困和精神貧困，導(dǎo)致其干事創(chuàng)業(yè)動力不足，一門心思等著政府救濟(jì)。因此，在精準(zhǔn)識別宣傳教育工作中，需要做到以下幾點(diǎn)。

一是要加強(qiáng)思想道德宣傳。加強(qiáng)精神層面建設(shè)，樹立精準(zhǔn)扶貧“榮辱觀”，對因好逸惡勞、好吃懶做、不守誠信以及沾染不良嗜好等原因致貧的農(nóng)戶進(jìn)行道德意識培育，幫助他們樹立理想道德信念，培養(yǎng)道德品質(zhì)，從而減少道德風(fēng)險(xiǎn)對貧困人口識別效果的潛在沖擊。二是要擴(kuò)大信息宣傳渠道。很多農(nóng)戶由于缺少精準(zhǔn)識別政策信息了解渠道，無法參與精準(zhǔn)識別。為此，應(yīng)加大精準(zhǔn)識別工作宣傳力度，可以通過橫幅、海報(bào)、傳單、微信等各種方式進(jìn)行宣傳，將精準(zhǔn)識別的政策宣傳到每一位農(nóng)戶，一方面讓廣大人民群眾享有充分的知情權(quán)，避免真正貧困人口在精準(zhǔn)識別工作中被遺漏；另一方面則為了最大程度地調(diào)動人民群眾廣泛參與精準(zhǔn)識別工作。三是加強(qiáng)精準(zhǔn)識別工作內(nèi)容的宣傳。著力做好相關(guān)政策宣傳解釋工作，讓廣大群眾充分了解貧困戶的識別判斷標(biāo)準(zhǔn)和識別流程，讓精準(zhǔn)識別的運(yùn)行過程更加公開透明，減少一些不必要的猜疑，同時也可以發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，讓精準(zhǔn)識別更加精準(zhǔn)真實(shí)。

六、結(jié)論與討論

通過對S鎮(zhèn)的精準(zhǔn)識別工作進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)造成精準(zhǔn)識別難以精準(zhǔn)的原因主要來自于村委和村民代表出于村莊發(fā)展考慮以及為了平衡村里各方利益，不注重精準(zhǔn)識別；駐村工作隊(duì)由于貧困人口的識別本身存在技術(shù)性困境，難以做到精準(zhǔn)識別，而且考慮到后續(xù)扶貧工作開展，不得不進(jìn)行妥協(xié)；而S鎮(zhèn)扶貧辦由于本身不直接參與入戶核查，缺乏精準(zhǔn)識別依據(jù)，另外出于維穩(wěn)和完成考核任務(wù)的原因，即便知道識別中存在不精準(zhǔn)的現(xiàn)象，也往往只能“睜一只眼閉一只眼”。針對以上精準(zhǔn)識別工作存在的主要問題及原因，提出農(nóng)村扶貧工作要做到精準(zhǔn)識別必須要構(gòu)建科學(xué)完善的精準(zhǔn)識別體系，建立健全精準(zhǔn)識別工作相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)基層扶貧工作隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化精準(zhǔn)識別宣傳教育。

精準(zhǔn)扶貧工作并不是識別出貧困戶就結(jié)束了，在識別出貧困戶之后，還需充分結(jié)合貧困戶的自身?xiàng)l件以及家庭情況，進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。實(shí)施“一戶一法、一戶多法”“靶向療法”，逐戶制定針對性的幫扶措施規(guī)劃和年度計(jì)劃，提高扶貧成效，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的突破。對有勞動能力的貧困人口，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、加大培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)力度等，促進(jìn)貧困人口加快增收；對因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因殘等致貧的人口以及喪失勞動能力的貧困人口，重點(diǎn)通過完善基本公共服務(wù)及社會保障制度促進(jìn)穩(wěn)定脫貧。

目前，精準(zhǔn)扶貧工作處于政策銜接、機(jī)制轉(zhuǎn)軌階段，運(yùn)行機(jī)制還不夠成熟，各項(xiàng)環(huán)節(jié)都是邊干邊完善。我國是世界最大的發(fā)展中國家，在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，改善貧困人口狀況，增加貧困人群的造血功能，特別是防止脫貧之后的返貧，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜艱巨的任務(wù)。絕對貧困可以消除，相對貧困永遠(yuǎn)存在，從這個意義上來說扶貧工作永遠(yuǎn)不會結(jié)束，各級黨委政府必須做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備和戰(zhàn)略規(guī)劃，牢記扶貧工作的根本宗旨，通過體制機(jī)制等制度化創(chuàng)新建設(shè)加以固化，使扶貧工作成為政府的一項(xiàng)常態(tài)化工作。

[參考文獻(xiàn)]

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