陸 雷 崔紅志

農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用其所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟理論是習近平新時代中國特色社會主義理論的重要組成部分。黨和政府歷來高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。黨的十九大報告指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟。但是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟的狀況與其功能定位不相適應，也與推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的要求不相適應，亟待通過政策引導和體制機制創(chuàng)新來改變這種狀況。

當前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的總體狀況

（一）發(fā)展水平低

1996年，在全國72.6萬個行政村中，集體經(jīng)濟經(jīng)營收益5萬元以下的村占42.9%，其中集體經(jīng)濟經(jīng)營收益為零以及負債的行政村，占行政村總數(shù)的30.8%。在最近的20多年中，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的狀況并未得到明顯改觀，甚至出現(xiàn)進一步惡化的趨向。至2015年底，全國經(jīng)營收益在5萬元以下的村占比增加至77.1%，增加了34.2個百分點；其中沒有任何經(jīng)營收益以及欠債的行政村占行政村總數(shù)的55.3%，增加了24.5個百分點。

（二）發(fā)展不平衡

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分突出。就全國而言，東部地區(qū)尤其是大城市周邊的村集體收入較高。中西部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，多數(shù)村至今仍是空殼村。在一個地區(qū)內(nèi)部，農(nóng)村集體經(jīng)濟的村際差異也很大。例如，根據(jù)2015年對青島市194個農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查，平均每個社區(qū)的集體收入為487.3萬元，但最多的高達6151.8萬元，最少的僅僅2.56萬元。按照收入五等分的方法，將194個社區(qū)按照收入水平分為5個組，高收入組的平均收入是低收入組平均收入的37.4倍，是中等收入組的6.9倍。

（三）持續(xù)性盈利能力不強

從集體經(jīng)濟的收入結構看，土地租賃、廠房租賃、征地補償是主要的收入來源，投資收益等相對穩(wěn)定的經(jīng)營性收入所占總收入的比例較低。以四川省成都市為例，2013年全市集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入僅占總收入的15.1%，而土地征收補償、土地出讓收益接近19億元，占總收入的68.3%。當集體的資源消耗殆盡或者宏觀經(jīng)濟形勢不好導致資產(chǎn)收益下降時，集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

（四）一些地方集體經(jīng)濟快速發(fā)展

近年來，我國一些地區(qū)通過政策扶持和體制機制創(chuàng)新，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較快。例如，貴州省六盤水市共有1017個行政村，其中615個為貧困村；人口規(guī)模為334萬人，其中39萬人屬于貧困人口。2013年，全市集體經(jīng)濟“空殼村”占比高達53.8%。到2015年底，全市新增村級集體經(jīng)濟收入1.08億元，累計達到2.7億元，最高的村1031萬元，最低的村5萬元，全面消除了“空殼村”。

六盤水市發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的創(chuàng)新性做法是：把農(nóng)村集體所有的各種經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)、未分配到戶的耕地、山地、林地、水面等資源型資產(chǎn)，以及財政投入到村的發(fā)展類資金（除補貼類、救濟類、應急類外），投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成村集體及農(nóng)戶持有的股金；村集體和農(nóng)民按照所持股金的比例，獲得相應的收益。

影響農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的幾個問題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟的運行機制不完善

那些沒有改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，主要由村干部直接負責經(jīng)營活動，普遍存在著管理不規(guī)范、經(jīng)營不專業(yè)現(xiàn)象。一些村在產(chǎn)權制度改革的基礎上成立了股份經(jīng)濟合作社，并按照現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結構，設置了股東會或股東代表大會、董事會、監(jiān)事會。但農(nóng)村集體股份合作社法人治理結構的產(chǎn)生形式不規(guī)范，通常的做法是，把原有的村級管理和組織結構移植到股份合作社這一新的組織之中，由黨支部書記兼任董事長，村主要領導兼任董事會和監(jiān)事會的負責人。顯而易見，這種形式上的改革不可能產(chǎn)生實質(zhì)性的功效，農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理和運行方式并未發(fā)生變化，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。從更深的層次看，為了促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，應通過農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，把集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鳑Q策、自主經(jīng)營、自負盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，由于公共財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的覆蓋范圍和程度不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被迫承擔了這一職能。在這一背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也就只能盈利、不能虧損和破產(chǎn)。相應地，即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制成股份經(jīng)濟合作社或公司化了，也難以像其他企業(yè)那樣以利潤最大化為行為遵循。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有法人地位

農(nóng)村集體產(chǎn)權改革后，經(jīng)由折股量化改造而成的新型集體經(jīng)濟組織沒有“法人地位”，在注冊登記等方面存在著困難。目前各地采取了三種辦法來解決這一問題。一是由縣級以上人民政府發(fā)放組織證明書。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憑證明書辦理組織機構代碼證、開立銀行賬戶、申領票據(jù)等。由于缺乏上位法，證明書的管理方式只是一種過渡性的解決辦法。二是登記為公司法人，按照有限責任公司或股份責任公司進行登記。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司在性質(zhì)上有本質(zhì)不同。而且，這種做法不符合《公司法》的要求。我國《公司法》規(guī)定：“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”“設立股份有限公司，應當有二人以上二百人以下為發(fā)起人”；而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員數(shù)量通常都高于法律規(guī)定的股東或發(fā)起人數(shù)量。如果把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記為公司法人，就不可避免出現(xiàn)一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在名義上不能成為股東或發(fā)起人，其權益也就得不到法律的充分保護。三是按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來登記注冊法人。這種做法規(guī)避了股東人數(shù)的限制，但集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民專業(yè)合作社在合作屬性、業(yè)務范圍、成員構成、分配和管理方式等方面存在許多不同，用合作社名義登記并不合適。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的稅費負擔重

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不用承擔稅費。如果把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為股份經(jīng)濟合作社，就要承擔較高的稅費負擔，從而抑制了村干部和農(nóng)民推行產(chǎn)權制度改革的積極性。根據(jù)目前的稅負規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制需要承擔三類稅費。一是分紅時的個人所得稅，地方上稱之為“紅利稅”。在集體產(chǎn)權制度改革前，集體成員以福利等形式分配集體收益不需要繳納個人所得稅。改制后，公司或社區(qū)股份合作社派發(fā)股份紅利則需要繳納20%的“紅利稅”。二是集體經(jīng)濟組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)額3%的契稅和0.3%的交易費。三是改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多以物業(yè)出租為主，要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達到36%。

（四）農(nóng)村集體建設用地改革滯后

圖/新華社

農(nóng)村集體建設用地是發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎和依托。目前，國家政策層面已經(jīng)明確了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。但是，在政策實施和推進層面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市仍處于試點階段，僅局限在全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣。尤其是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在集體建設用地總量中所占比重極小。以成都市為例，存量集體建設用地只占13%左右，能夠為集體經(jīng)濟帶來的收益總量也十分有限。而對于集體建設用地主體部分——宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革仍未取得突破，宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴格的約束，宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋都成為集體經(jīng)濟組織“沉睡”的資產(chǎn)。

發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的建議

（一）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體。凡是有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村組，尤其是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，應改變由村委會代行經(jīng)濟組織職能的現(xiàn)象，實行“政經(jīng)分開”，建立專門負責農(nóng)村集體經(jīng)濟運行的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”的關系上，既要堅持“黨是領導一切的”這一原則，又要確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織能夠獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（二）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位

近年來，中央多次要求制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例。2017年新修訂的《民法總則》草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人身份，在法律上賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步指出，“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，充實農(nóng)村集體產(chǎn)權權能”。在研究和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的過程中，應就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格認定和退出、集體經(jīng)濟組織的登記發(fā)證、稅費負擔，以及股份制改革中的股權設置和股權管理、股權流動及流動的范圍、股權繼承、股份抵押擔保功能的實現(xiàn)等問題，做出比較清晰和具有可操作性的法律規(guī)定。

筆者認為，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定和退出問題，可以由村集體經(jīng)濟組織自行決定，但應規(guī)定村民自治、自決，不能違背國家其他相關法律法規(guī)。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制中的稅費負擔問題，應把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的農(nóng)村公共服務與稅費減免掛鉤，那些承擔農(nóng)村公共服務供給職能的集體經(jīng)濟組織，暫免征收企業(yè)所得稅；那些農(nóng)村社區(qū)事務已納入公共財政的覆蓋范圍從而不用承擔農(nóng)村公共服務供給職能的集體經(jīng)濟組織，可以設置一定時限的稅費優(yōu)惠過渡期。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制中的股權設置，應以個體股為主。對于股權管理，實行以戶為單位的固化模式，“生不增死不減”。對于股權流動，在現(xiàn)階段可以限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，但應適時和有條件地擴大流動范圍。

（三）探索多種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式

新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重點是基于集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權關系明確的股份合作經(jīng)濟。這種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟可以采取三種實現(xiàn)形式。一是土地股份合作制?？梢圆扇〈_權、確股、不確地的方式，將集體土地平均量化到戶并固化下來，然后由集體將全部土地或部分流轉(zhuǎn)出去，成員按所占股份獲得相應收益。二是成員股份合作制。對于不可分割的集體資產(chǎn)，在清產(chǎn)核資后將其以股權形式量化至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，由集體統(tǒng)一經(jīng)營。也可以采取由集體中部分農(nóng)民自愿入股，實行股份合作。三是聯(lián)合社會資本的混合所有制。部分農(nóng)村集體財力有限，甚至還有負債，可以借鑒六盤水市的經(jīng)驗，把集體所有的土地及政府扶持資金量化入股到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，從而形成“集體經(jīng)濟+其他”的混合所有制經(jīng)濟。

（四）深化農(nóng)村土地制度改革

從某種程度上說，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟能否發(fā)展壯大，關鍵看其土地資源能否得到充分利用。而盤活土地資源的關鍵則在于深化農(nóng)村土地制度改革。一是鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，直接參與土地開發(fā)，或者參與聯(lián)營、聯(lián)建、入股等多種形式來開發(fā)存量的建設用地。二是在保證數(shù)量占補平衡、質(zhì)量對等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營性建設用地調(diào)整后集中入市。三是按照2018年中央一號文件的要求，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體形式，允許騰退宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設用地，直接入市或以“地票”形式間接入市。四是逐步縮小征地范圍，從而為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市提供空間。同時，在征地過程中，應建立村級經(jīng)濟發(fā)展留用地制度，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的土地約束。