戴 慧

美國總統(tǒng)特朗普就任以來，先后提出了退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）、重談北美自貿協(xié)定（NAFTA），對鋼鋁產品進口開展“232調查”，對中國開展“301調查”等貿易議題和政策，從而使未來美國貿易政策可能與奧巴馬時期相對自由化的貿易政策相偏離，呈現(xiàn)出較強的貿易保護主義色彩。以下從三方面進行回顧分析。

從特朗普經濟政策計劃到退出TPP和重談北美自貿協(xié)定及美韓自貿協(xié)定

特朗普在競選總統(tǒng)時多次演講強調過去幾屆政府的錯誤貿易政策是美國傳統(tǒng)制造業(yè)向國外轉移、制造業(yè)投資下降、實際就業(yè)減少、美國貿易赤字急劇擴大而經濟增長低迷的重要原因。他在底特律經濟俱樂部發(fā)表其經濟政策計劃演講時說，“希拉里支持了那些剝奪了底特律這個城市、這個國家的財富和工作的貿易協(xié)定。她支持了比爾·克林頓的北美自貿協(xié)定，支持中國加入世貿組織，又支持將減少就業(yè)的與韓國的自貿協(xié)定，還支持跨太平洋伙伴關系協(xié)定”，不論是美韓自貿協(xié)定，還是北美自貿協(xié)定都并未如簽訂前預想的那樣擴大就業(yè)，而是減少了就業(yè)機會，擴大了美國對韓國、墨西哥的貿易赤字，而TPP不過是將重演這些。因此，特朗普說，如果他當選，將退出TPP，重談北美自貿協(xié)定?，F(xiàn)在回顧那次演講，他新政中的經濟政策，包括稅收、貿易、基建投資，大致都是按當初計劃的執(zhí)行的。

2017年1月23日，特朗普上任總統(tǒng)第一天，便正式宣布美國退出TPP；8月16日，特朗普政府開始與加拿大和墨西哥就北美自貿協(xié)定重新談判；9月2日，特朗普指示其助手著手準備退出美韓自貿協(xié)定，但在遭遇美國國會、商界、農場主的大聲反對后，9月7日，貿易代表萊特希澤對記者表示希望通過談判對美韓自貿協(xié)定作些修改。目前NAFTA重新談判涵蓋及旨在修改的內容包括知識產權保護、監(jiān)管規(guī)則、政府采購、勞工、環(huán)境、數(shù)字貿易、國有企業(yè)等方面。而今年3月27日美韓就FTA修訂達成一致，對于韓對美汽車、鋼鐵、藥品進口方面的調整達成協(xié)議。

從美國新任總統(tǒng)貿易議程看美國貿易政策轉變

2017年美國總統(tǒng)貿易議程中列舉了美國貿易政策的原則、目標和優(yōu)先議程。原則是以為美國人爭取更自由公平的方式擴大貿易，促進經濟增長、擴大就業(yè)，提高與貿易伙伴的對等互惠，強化本國制造業(yè)基礎，擴大農業(yè)、服務業(yè)、工業(yè)出口。這些目標將通過側重于雙邊談判而非多邊協(xié)商、重新談判和修改一些貿易協(xié)議的方式達成。

優(yōu)先議程包括：①在貿易政策上保衛(wèi)國家主權。主要強調依據美國在1995年世貿組織成立、繼續(xù)參加時簽署的爭端解決諒解協(xié)議（DSU），世貿組織通過爭端解決機制作出的發(fā)現(xiàn)、政策建議和法律要求不能增加或減少美國在世貿組織協(xié)議下的權利和義務。這點的言下之意，實際是美國在強調爭端解決機制的非約束性。這與前些年強調的爭端解決機制的強約束性相反（這與新任政府強調美國在貿易上采取單邊行動的權利、尋求繞過DSU方法有關）。②嚴格執(zhí)行美國貿易法。強調美國國會過去通過了一系列保護美國市場不被不公平貿易行為（傾銷、進口商品的補貼等）所扭曲的法律，這些法律符合關稅協(xié)定。貿易救濟也是世貿組織協(xié)議的基礎和中心。多年來，美國廠商有權申請反傾銷和反補貼貿易救濟。需要時美國商務部也有權自己發(fā)起貿易救濟。此外，1974年貿易法的201條款規(guī)定對受到進口增長嚴重傷害的本國產業(yè)，美國總統(tǒng)可進行救濟。美國貿易代表辦公室在必要情況下有權請求該保護性調查。1974年貿易法下的301條款授權美國貿易代表辦公室采取行動應對那些違反國際貿易協(xié)定或不合理、歧視性、對美國商業(yè)造成負擔或限制的外國行為。301調查可由私人部門的美國工人、企業(yè)請求發(fā)起，也可由美國貿易代表辦公室決定發(fā)起。301條款運用恰當可成為鼓勵外國采用更市場友好型政策的有力杠桿。美國支持真正的市場競爭，但認為世界很多重要市場和經濟不時被外國政府的補貼、盜竊知識產權、匯率操縱、國有企業(yè)的不公平競爭行為、違反勞動法、強迫勞動等不公平行為所扭曲。③運用杠桿打開外國市場。當局相信美國工人、農民、農場主、服務提供商、大小企業(yè)都應擁有在全球公平競爭的機會。但不幸，美國出口在許多市場面臨障礙，有高關稅的，也有非關稅障礙。有外國生產者受補貼取得不公平競爭優(yōu)勢的；有些國家通過不合理地限制數(shù)據和服務流動或通過竊取商業(yè)機密傷害美國公司；有的則用技術性貿易壁壘，如不必要的管制來阻礙競爭；還有的通過貨幣操縱影響美國商品服務競爭力。為此，他們認為無論世貿組織規(guī)則、雙邊和多邊貿易規(guī)則的起草、執(zhí)行和運用均應找出辦法修正以明確指出自由市場原則，還應明確要求參與國需有透明的法律和監(jiān)管體系。④談判新的更好的貿易協(xié)議。認為美國近15年來的經濟低增速、貿易赤字大幅增加、工業(yè)部門就業(yè)大幅減少、居民中位數(shù)收入不升反降的一個重要原因是中國入世。北美自貿協(xié)定是美國對加拿大和墨西哥高赤字的原因。美韓自貿協(xié)定的結果是2011年以來美國對韓國赤字急劇增長。為此，當局準備主要通過雙邊談判，爭取到更高標準的公平貿易條件，并對不公平貿易伙伴毫不猶豫地運用任何可能的法律手段。

按這些思路，2017年以來，美國政府頻繁使用“雙反”調查等救濟措施打擊不公平貿易行為。全年發(fā)起54次反傾銷調查，下發(fā)32項反傾銷命令；發(fā)起25次反補貼調查，發(fā)布11條新反補貼命令。此外，發(fā)起了301和特別301調查，以及根據1988年美綜合貿易與競爭法審查美國通信貿易協(xié)議的有效性等。這些可以看作第二項優(yōu)先貿易政策議程的具體實踐。而上文所提到的NAFTA重新談判和美韓自貿協(xié)定修改協(xié)商則是2017年貿易政策議程中第四項優(yōu)先議程（談判更好的貿易協(xié)議）的具體操作。此外，美國阻止世貿組織爭端解決機構任命新法官，導致該機構拖延甚至停止發(fā)布取證調查結果，則實際是弱化世貿組織爭端解決能力的行為。預計未來還會有更多的具體貿易政策來推行美國優(yōu)先和“自由公平對等”貿易理念。而這可能對他國對美出口產生負面影響，引致對方貿易報復，反過來影響美自身的出口。美國貿易保護主義政策還可能對其他一些國家產生示范效應，世貿組織作用的弱化對世界貿易的負面影響可能更加廣泛。如果未來的博弈情況不能往各方妥協(xié)、扭轉這些情況的方向走，世界貿易增長無疑可能受到負面影響。

圖/新華社

美國對中國貿易政策的重要變化

美國于2017年4月開始由商務部牽頭對進口鋼鐵和鋁對美國國家安全的影響依據1962年貿易擴張法第232條款進行調查。2018年2月16日商務部發(fā)布調查報告，報告結論為鋼鋁產品進口威脅到美國國家安全。其中，鋼鐵報告中指出，美國是全球最大的鋼鐵進口國，其鋼鐵進口四倍于其出口。而從2000年起有6個氧化爐和4個電爐關閉，從1998年起行業(yè)就業(yè)下降了35%。目前全球鋼鐵產能是24億噸，比2000年增長127%，而鋼鐵需求增速則較慢；最近的全球過剩鋼鐵產能為7億噸，為美國年鋼鐵消費量的7倍。中國是最大的鋼鐵生產和出口方，也是過剩產能最多的國家，其過剩產能超過美國總鋼鐵產能。中國平均每個月的鋼鐵產量與美國年產量近似。一些特定種類的鋼鐵制品僅存一家美國生產商。美商務部長威爾伯·羅斯建議采取提高進口鋼鐵產品關稅、對從12個主產國進口的鋼鐵施以高關稅、對其他國實行鋼鐵進口配額限制措施。鋁進口對美國國家安全影響調查報告也有相似內容。可以看出兩份報告明顯流露出了對美國傳統(tǒng)工業(yè)中鋼、鋁產業(yè)衰落的擔憂。

實際上，232調查開展前，白宮新聞辦公室公布的一份材料顯示，開展此項調查也是為了踐行特朗普總統(tǒng)競選時的承諾，即調查美國的鋼鋁進口、復興鋼鋁產業(yè)，使其重新成為美國的支柱產業(yè)。美國工業(yè)銹帶的經濟疲弱、藍領就業(yè)困難、家庭收入沒有明顯改善甚至惡化、城市頹敗、社會問題增加是不容忽視的此類擔憂的來源和背景。而這些區(qū)域的選民在2016年美國總統(tǒng)選舉投票中更支持特朗普（尤其是白人勞動階層由傳統(tǒng)上支持民主黨候選人變?yōu)榈瓜蚬埠忘h候選人特朗普），助其在威斯康星、密歇根、俄亥俄、賓夕法尼亞州勝出，并確保了其最終競選獲勝。因而，232調查可以說不僅僅是為了復興工業(yè)銹帶和傳統(tǒng)冶煉業(yè)的經濟政策，還帶有一定的政治意圖（實現(xiàn)對選民承諾、鞏固選民支持）。此外，調查開始前公布的備忘錄中提到的一些作為重要軍用品原材料的鋁產品生產減少危及國家安全，則是對美國國家經濟安全影響中的另一方面內容。今年3月9日，特朗普總統(tǒng)宣布為維護美國家安全，對外國鋼鋁分別征收25%、10%的進口關稅，3月23日生效。3月23日，中國公布涉及128個稅項價值30億美元的加稅產品中止減讓清單，于4月2日生效。

總體來看，盡管232調查及后續(xù)美國對鋼鋁加征進口高關稅的政策的確顯示出了較強的貿易保護主義色彩，但仍需看到其實際上反映了國際貿易可能一定程度地導致一國和跨國層面的收入分配惡化（一些經濟學家已進行了相關研究，如斯托爾帕-薩繆爾森定理），而這在美國表現(xiàn)得較為突出；還需看到鋼鋁等行業(yè)的嚴重產能過剩對價格、生產和行業(yè)就業(yè)及工資的影響確已經通過貿易而外溢了，而這又進一步影響到利益群體的政治訴求和政治博弈。貿易摩擦也是調整利益分配的廠商和國家間博弈的過程。

2018年3月22日，美國貿易代表辦公室發(fā)布了對中國就1974年貿易法案中301條款下的技術轉讓、知識產權和創(chuàng)新相關的行為、政策和實踐的調查發(fā)現(xiàn)報告（簡稱301調查報告）。其中認為其對現(xiàn)有證據分析發(fā)現(xiàn)：中國利用外資所有權限制（包括必須成立合資企業(yè)等）、行政性的審查和許可程序來迫使美國企業(yè)進行技術轉讓；中國利用歧視性的執(zhí)照發(fā)放程序將美國企業(yè)的技術轉移到中國企業(yè)；中國指導或不公平地便利化惡意并購美國企業(yè)以大規(guī)模獲取技術；中國實行或授權網絡侵入美國企業(yè)盜取其敏感商業(yè)信息（如商業(yè)秘密）等。美國總統(tǒng)已快速響應，將對中國的“經濟入侵”采取反擊報復：一方面對從中國進口的航天、信息、通信、機械等行業(yè)1300種產品施以25%的關稅（將涉及500億美元商品）；向世貿組織發(fā)起爭議解決程序。另一方面，使中國對美國投資更加困難，財政部將領導跨部門機構對實行新的限制投資規(guī)則提出建議，尤其針對對美國敏感技術進行投資的中國國有企業(yè)。其中，第一項政策已經宣布，擬加征關稅的商品清單已于4月4日公布，但后面的聽證流程估計還沒結束。而最后一項，可能會對未來幾年中國對美投資產生負面影響。中國隨后針對美國將加征關稅的措施進行了報復，對原產于美國的大豆、汽車、化工品等14類106項商品加征25%的關稅。

今年5月，美國貿易代表辦公室又發(fā)布了2018年特別301報告，中國被連續(xù)14年列入其重點觀察名單。該報告指出的需引起注意的中國知識產權相關問題包括，中國強制技術轉移操作，阻止有效知識產權執(zhí)行，廣泛的侵犯知識產權行為（包括商業(yè)秘密、網上剽竊、假冒仿造等）。

人們注意到，美國301調查后對華加征關稅商品清單中有些商品似乎與知識產權沒多大關系（例如鋼鐵），且301和特別301調查取證時部分證據實際依賴于企業(yè)去函反映，其通過301調查來降低美對華貿易逆差、遏制中國新興工業(yè)發(fā)展并以此實現(xiàn)美國國防戰(zhàn)略報告中強調的保護美國經濟安全和挽救美國就業(yè)崗位的戰(zhàn)略意圖明顯。但301和特別301調查中所依據證據的可信性、透明度存疑，這可能是在后期不論是通過世貿組織爭端解決機制裁決，還是通過雙方談判解決時需要提出質疑或進一步取證以求和解的。

近來，中美貿易摩擦有所緩和。5月3日到4日，以美財長為首的美國貿易代表團來華談判；5月15日，中方代表團赴美談判；6月2日至3日，美國代表團再次來華磋商。這些都說明已經在向緩和的方向發(fā)展。5月19日中美就雙邊經貿磋商發(fā)表的聯(lián)合聲明明確了不打貿易戰(zhàn)、加強合作的原則，鼓舞人心。非官方層面，無論是學者還是媒體，已對美國一些智囊和鷹派所擔心的“中國制造2025”威脅美國領先地位的誤解進行了一些解釋，中興通訊被制裁刺激各方更清醒地認識到我國自有技術仍在許多領域落后于發(fā)達國家、高端產業(yè)發(fā)展仍受制于人的現(xiàn)實境況。這些轉變，以及繼承發(fā)揚謙虛包容的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，都會有助于我方更理性地處理外界沖突，為仍是中等收入發(fā)展中國家的我國爭取和諧有利的發(fā)展環(huán)境。當然，美國國內保守主義的興起及得到的部分民眾支持或許會對沖突順利解決形成一些阻礙，但其國內自由主義勢力和支持自由化的民眾力量依然強大，事情會如何發(fā)展需要耐心等待觀察。5月18日上午，美國眾議院一致通過對中興制裁修正案就是一例。

對美國貿易政策轉變的進一步思考

美國過去六十年實行的自由國際主義外交政策正在面臨調整，而在經濟上則表現(xiàn)為由強調自由貿易到美國優(yōu)先的公平對等貿易。正如美國國家安全戰(zhàn)略報告中所說，美國的外交努力致力于在實現(xiàn)雙邊、多邊領域取得更好成果，為美國尋找更好的發(fā)展機遇，挑戰(zhàn)其競爭者。美國現(xiàn)任總統(tǒng)上任以來的系列貿易政策調整無不是服務于這些目的。這些戰(zhàn)略和策略性的調整均對我國以及他國提出了挑戰(zhàn)。美國國家安全戰(zhàn)略中將我國歸為塑造對立于其利益和價值觀的世界的修正主義力量，并列在其首要挑戰(zhàn)中。而貿易方面，中國則被視為主要貿易赤字對象國和工業(yè)及就業(yè)影響者，故而過去一段時間貿易摩擦增加。

面對這些，我方需保持理性認識。第一方面，需要看到美國貿易政策的調整背后有其國內工業(yè)空心化過程中引發(fā)的系列社會問題和民意需求，也有全球化過程中收入分配不平等、就業(yè)和稅源轉移的現(xiàn)實因素。第二方面，看到美國貿易政策調整背后的真正目的是發(fā)展美國經濟、開拓海外市場、增加美國出口、保持美國國際競爭優(yōu)勢等，我們就更容易找到切入點，來緩和分歧、尋找共贏點。如增加對我國需要的美國優(yōu)質產品的進口，只要是更多通過市場途徑，對我方無損，例如，高科技產品、汽車、石油等。借此機會，推進我國對外開放，放開一些我國到目前發(fā)展階段應該有更大開放力度的行業(yè)或領域，于我方也可有利，例如金融、汽車，還可以考慮法律咨詢、文化領域。但是這些措施采取后是否真能戲劇性地逆轉中美貿易逆差，達到美方減少貿易赤字的目的，尚需持疑。而美方會再有什么政策變化，仍需留心。第三方面，我們仍應清醒認識到我國仍然是發(fā)展中國家，人均國民收入遠未達到發(fā)達國家水平，在科技和產業(yè)結構提升等領域均需借鑒學習，對內對外仍需謙虛低調，與鄰為友，與強者為友，為我國贏得和諧有利的外部發(fā)展環(huán)境。第四方面，還需要尋找雙方利益和價值觀中的共同因素。例如，美國新任總統(tǒng)政策顯得更“為民著想”、強調要照顧中等收入和低收入美國人的利益，而我國還需要推進市場經濟和改革開放，我國的對外合作是希望與他國一起發(fā)展、促進聯(lián)合國提出的可持續(xù)發(fā)展目標，這些都是可以找到共同價值觀的領域。這樣，我國或能避免被視為美國的頭號挑戰(zhàn)。