楊宏山 李 娉

【編者按】城市治理無(wú)疑是中國(guó)國(guó)家治理的重要維度。中國(guó)城市治理涉及政府部門、市場(chǎng)、社會(huì)組織、市民等多元主體，并各自具有不同的利益訴求和行動(dòng)邏輯。在城市發(fā)展中，多元主體通過(guò)不同途徑影響公共政策過(guò)程，并爭(zhēng)取有利于自身的政策制定，這是城市治理實(shí)踐過(guò)程中最為凸顯的問(wèn)題。面對(duì)多元價(jià)值偏好，如何積聚共識(shí)，尋求最大公約數(shù)，是城市治理永恒的主題。本專欄的三篇論文都聚焦于多元利益博弈，從城市雙重聯(lián)盟、公共價(jià)值失靈、政府監(jiān)管三個(gè)不同視角探求改進(jìn)城市治理、增進(jìn)公共價(jià)值的路徑選擇。本專欄希望通過(guò)呈現(xiàn)中國(guó)城市治理被制度和變遷中的外部環(huán)境所塑造的復(fù)雜性，增進(jìn)對(duì)中國(guó)城市治理中政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的深刻理解和精準(zhǔn)認(rèn)知，同時(shí)也使得對(duì)中國(guó)城市治理的理論觀察變得更為豐滿。

城市是人類為追求美好生活的創(chuàng)造物，它在有限的空間里集聚了大量人口、資源和公共服務(wù)設(shè)施，為廣泛的社會(huì)合作提供了可能性。愛(ài)德華·格萊澤指出，高密度的城市生活不僅可提供更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、公共服務(wù)和娛樂(lè)生活，還有利于保護(hù)環(huán)境，能夠帶來(lái)創(chuàng)新與發(fā)展，推動(dòng)人類文明的進(jìn)程。①城市要取得成功，不僅要吸引各行各業(yè)的優(yōu)秀人才，還要構(gòu)建有效的治理體系，不斷擴(kuò)展社會(huì)合作的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。本文通過(guò)回顧城市控制權(quán)研究的理論發(fā)展，展現(xiàn)城市治理中的雙重聯(lián)盟及各自的運(yùn)作體系，結(jié)合典型案例研究，探討城市治理的沖突解決機(jī)制。

一、城市治理的理論之爭(zhēng)

城市治理的行動(dòng)主體包括公共部門、私人部門、第三部門、社會(huì)精英、市民等多方行動(dòng)者，分別通過(guò)各自途徑和方式影響城市政策過(guò)程，爭(zhēng)取有利于自身的公共政策及利益再分配?；仡櫝鞘锌刂茩?quán)研究的理論發(fā)展，可以看到，學(xué)界一直存在著競(jìng)爭(zhēng)性的理論建構(gòu)。其中，精英主義與多元主義之爭(zhēng)，代表著兩種主導(dǎo)性的理論范式。

精英主義理論認(rèn)為城市社會(huì)就是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，少數(shù)人站在頂端，對(duì)城市治理尤其是政策制定具有支配性影響力，大多數(shù)人處于金字塔的底端，他們?nèi)鄙儋Y源和能力影響政策過(guò)程，只能被動(dòng)接受公共政策對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。美國(guó)學(xué)者弗洛伊德·亨特基于對(duì)亞特蘭大市政策過(guò)程的問(wèn)卷調(diào)查和訪談研究，提出“盡管機(jī)構(gòu)和正式社群在決定和執(zhí)行政策方面起到了非常重要的作用，更多的政策制定其實(shí)發(fā)生在這些正式組織的外部”，對(duì)城市統(tǒng)治秩序具有支配性影響力的不是政府官員，而是政府系統(tǒng)之外的工商業(yè)精英。①Floyd Hunter, Community Power Structure: A Study of Decision Makers, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953, p.82.亨特得出結(jié)論：城市社會(huì)實(shí)際上由精英掌握和控制，美國(guó)的地方代議制民主只是占支配地位的經(jīng)濟(jì)利益的幌子而已。

這一論斷引發(fā)了精英主義與多元主義的理論之爭(zhēng)。多元主義理論認(rèn)為，城市權(quán)力實(shí)際上是分割的和分散的，所有的團(tuán)體都擁有一定的資源來(lái)表達(dá)自身訴求，即使政府不能遵照它們的要求行事。羅伯特·達(dá)爾對(duì)多元主義權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了經(jīng)典闡述。②R. A. Dahl, Who Governs? Democracy and Power in an American City, New Haven: Yale University Press, 1961,pp.90，p.102.他基于對(duì)康涅狄格州紐海文市的實(shí)證研究，提出盡管決策權(quán)掌握在少數(shù)人手中，但選舉政治并非擺設(shè)，城市仍受公眾制約，政策過(guò)程保持開(kāi)放透明，有組織的、希望被聽(tīng)取訴求的社會(huì)團(tuán)體能夠通過(guò)一定途徑對(duì)決策保持影響。③R. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research, Newbury Park, CA: Sage, 1986, pp.182-183.多元主義論者還批評(píng)亨特運(yùn)用的研究方法不恰當(dāng)，提出缺少有力的證據(jù)證明工商業(yè)精英能夠支配具有明顯利益沖突的爭(zhēng)議性問(wèn)題的政策制定。④[英]戴維·賈奇、格里·斯托克、哈羅德·沃爾曼：《城市政治學(xué)理論》，劉曄譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009年，第49頁(yè)。

多元主義論者提出，城市社會(huì)可以理解為數(shù)百個(gè)小型特殊利益團(tuán)體的聚集體，這些團(tuán)體有著不完全的人員重疊，廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ)，以及大量的對(duì)重要決策施加影響的手段。⑤N. W. Polsby, Community Power and Political Theory, New Haven: Yale University Press, 1980, p.118.多元主義者把多個(gè)相對(duì)自治的社會(huì)團(tuán)體的存在，視為民主政治的根本所在，并通過(guò)實(shí)證研究竭力證明：在一個(gè)議題中具有影響力的個(gè)體或團(tuán)體，不一定在其他議題中也具有影響力。多元主義理論也遇到了一些質(zhì)疑，一些批評(píng)者提出羅伯特·達(dá)爾對(duì)紐海文市的研究所選擇的決策案例太少，而且議題具有“堆砌”特性。面對(duì)質(zhì)疑者的批評(píng)，羅伯特·達(dá)爾也承認(rèn)，“無(wú)論在何時(shí)何地，影響力的不平等幾乎是所有政治體系的特征?！雹轗. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research, Newbury Park, CA: Sage, 1986, p. 184.多元主義的支持者也承認(rèn)，“這種關(guān)于權(quán)力分配的觀點(diǎn)盡管在紐海文市是存在的，但并不是說(shuō)它在其他地方都是正確的?！雹逳. W. Polsby, Community Power and Political Theory, New Haven: Yale University Press, 1980, p.164.

羅根和莫洛奇提出的增長(zhǎng)機(jī)器理論（growth machine theory），進(jìn)一步拓展了精英主義理論的研究視野。該理論將注意力集中于商界精英的權(quán)力上，認(rèn)為“企業(yè)家的行動(dòng)主義一直以來(lái)都是形成城市系統(tǒng)的關(guān)鍵動(dòng)力”，主導(dǎo)城市發(fā)展的是食利者和商界精英形成的聯(lián)盟。⑧John R. Logan, Harvey L. Molotch, Urban Fortunes: The Political Economy of Place, Berkeley: University of California Press, 1987, p.52.羅根和莫洛奇認(rèn)為“食利者”（rentiers）處在城市發(fā)展的核心地位，他們致力于從擁有的土地、建筑物等資產(chǎn)中獲得經(jīng)營(yíng)性收入，通過(guò)開(kāi)發(fā)新的使用價(jià)值來(lái)增加租金，實(shí)現(xiàn)租金最大化。食利者不能僅靠自身力量達(dá)到目標(biāo)，他們需要與致力于促進(jìn)增長(zhǎng)的企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)、媒體等進(jìn)行合作，并給后者提供一部分利潤(rùn)。羅根、莫洛奇認(rèn)為“食利者”屬于“地方性資本”，其資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)移到其他地方，他們需要與非當(dāng)?shù)氐耐顿Y者進(jìn)行議價(jià)，或通過(guò)創(chuàng)造吸引投資的商業(yè)環(huán)境，來(lái)吸引流動(dòng)資本進(jìn)行投資。在羅根、莫洛奇看來(lái)，商界精英也是增長(zhǎng)機(jī)器的主要成員，他們發(fā)揮自己在組織網(wǎng)絡(luò)體系，動(dòng)員和控制關(guān)鍵資源方面的能力，在城市治理中具有重要影響力，在特定情境下甚至可能成為支配性的因素。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些研究者提出城市機(jī)制理論（urban regime theory），認(rèn)為當(dāng)代城市運(yùn)行立基于高度復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)之中，形成了多元化的相互依存和運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)一步拓展了多元主義的適用性。①S. Elkin, City and Regime in the American Republic, Chicago, IL: Macmillan, 1987, p.18.根據(jù)城市機(jī)制理論，城市中生產(chǎn)資料的所有權(quán)控制在私人部門手中，公共部門的官員與私人部門的掌控者一起承擔(dān)改進(jìn)市民福利的責(zé)任，但政府官員不能決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效，只能進(jìn)行誘導(dǎo)。在此過(guò)程中，政府必須考慮城市環(huán)境中的不同力量，在多元力量中建立聯(lián)盟，推動(dòng)有關(guān)力量做出決定。為此，政府、企業(yè)、社團(tuán)之間需要建立協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，一種機(jī)制就是一組“將這種勞動(dòng)分工構(gòu)架起來(lái)的安排”。②C. Stone,“Urban Regimes and the Capacity to Govern: A Political Economy Approach”，Journal of Urban Affairs,vol.15, no. 1, 1993.費(fèi)恩斯坦夫婦總結(jié)了二戰(zhàn)后美國(guó)三種比較典型的城市機(jī)制：管制型機(jī)制、授權(quán)型機(jī)制、保守型機(jī)制。③N.Fainstein, S.Fainstein,“Regime Strategies, Communal Resistance and Economic Forces”，Restructuring the City:The Political Economy of Urban Redevelopment, New York: Longman, 1983, pp.245-282.斯通基于對(duì)亞特蘭大市治理機(jī)制變遷的研究，提出了四種機(jī)制類型：維持型、發(fā)展型、中產(chǎn)階級(jí)改革型、低收入階層機(jī)會(huì)擴(kuò)展型。④C. Stone, Regime Politics: Governing Atlanta: 1946-1988, Lawrence: University Press of Kansas, 1989, pp.851-852.在城市機(jī)制理論看來(lái)，政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織分別掌握不同的資源，任何一方都無(wú)法獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)，多元主體之間的“聯(lián)盟”就成為一種必然選擇。

梳理城市控制權(quán)研究的相關(guān)文獻(xiàn)可以看到，對(duì)于精英在城市治理中發(fā)揮怎樣的影響力，如何看待精英與社群的關(guān)系，不同學(xué)者的研究結(jié)論存在差異性。概括起來(lái)，精英主義學(xué)派關(guān)注于誰(shuí)在統(tǒng)治城市，哪些人對(duì)議程設(shè)置具有支配性影響力。精英主義理論凸顯了商界精英在美國(guó)城市治理中的主導(dǎo)性作用，認(rèn)為致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的力量及其聯(lián)盟對(duì)城市政策過(guò)程具有支配性影響力。多元主義學(xué)派關(guān)注于城市治理是否存在能夠左右政策制定的支配性集團(tuán)。多元主義理論認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)性民主體制下，城市社會(huì)由多個(gè)小規(guī)模的利益集團(tuán)所組成，并不存在穩(wěn)定不變的支配性集團(tuán)，“政策結(jié)果是高度分散且不穩(wěn)定的問(wèn)題與政策環(huán)境的產(chǎn)物”⑤D. Yates, The Ungovernable City: The Politics of Urban Problems and Policy Making, Cambridge MA: MIT Press,1977, p. 85.。

精英主義理論和多元主義理論分別凸顯城市治理的某方面特征，兩種理論都存在一定局限性。面對(duì)批評(píng)者的質(zhì)疑，多元主義理論的開(kāi)創(chuàng)者羅伯特·達(dá)爾也不得不承認(rèn)“無(wú)論在何時(shí)何地，影響力的不平等幾乎是所有政治體系的特征。這一點(diǎn)是不言而喻的。我們這群被叫作多元主義者的人，當(dāng)然也包括我，從來(lái)不曾相信過(guò)一切團(tuán)體在政治體系中都是平等的?！雹轗. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research. Newbury Park, CA: Sage, 1986, p. 184.同樣，精英主義理論也遭到了后續(xù)研究的有力挑戰(zhàn)，城市機(jī)制研究學(xué)者發(fā)現(xiàn)，城市權(quán)力實(shí)際上是特定情境下聯(lián)盟的產(chǎn)物，而不是單方面的產(chǎn)物。⑦[美]喬納森·S. 戴維斯、[美]戴維·L. 英布羅肖主編：《城市政治學(xué)理論前沿》，何艷玲譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2013年，第50頁(yè)。鑒于上述，我們?cè)谝延欣碚摰幕A(chǔ)上，提出一個(gè)整合性分析框架，剖析中國(guó)城市治理中的雙重聯(lián)盟格局，探討其所導(dǎo)致的群體性沖突的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

二、城市治理中的雙重聯(lián)盟格局

卡爾·波蘭尼提出，“現(xiàn)代社會(huì)由一種雙向運(yùn)動(dòng)中配著：市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張以及它所遭遇的反向運(yùn)動(dòng)（即把市場(chǎng)的擴(kuò)張控制在某種確定方向上）”。①[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第112頁(yè)。自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)秩序通過(guò)不斷擴(kuò)張，將社會(huì)成員和各類資源組織起來(lái)，納入其運(yùn)行軌道，產(chǎn)生了前所未有的發(fā)展動(dòng)力，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，市場(chǎng)秩序并不能保證所有人都能從增長(zhǎng)中受益，而且，它與某些強(qiáng)制機(jī)制相結(jié)合，還可能像“撒旦的磨坊”一樣，將普通勞動(dòng)者碾壓成烏合之眾。波蘭尼指出，面對(duì)市場(chǎng)秩序的不斷擴(kuò)張，現(xiàn)代社會(huì)出于自我保護(hù)的反向運(yùn)動(dòng)也在同步進(jìn)行之中，這種反向運(yùn)動(dòng)依賴于直接受到市場(chǎng)有害行動(dòng)影響的群體的支持，通過(guò)保護(hù)性立法、限制性的社群以及其他干預(yù)方式作為運(yùn)作手段。

觀察城市治理中的群體性博弈，我們同樣可以看到類似的雙向運(yùn)動(dòng)：一方面，致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)力量通過(guò)結(jié)盟行動(dòng)形成增長(zhǎng)聯(lián)盟，包括開(kāi)發(fā)商、建筑商、金融家、工商精英、城市規(guī)劃師、建筑設(shè)計(jì)人員以及其他可從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得可觀收益的人員，都是增長(zhǎng)聯(lián)盟的重要成員，他們通過(guò)構(gòu)建增長(zhǎng)導(dǎo)向的政策網(wǎng)絡(luò)，支持增長(zhǎng)導(dǎo)向的政策學(xué)習(xí)和政策議題，致力于把“蛋糕”做大，自身也從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得比普通市民更大的額外收益；另一方面，面對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟謀求利益最大化的組織化行動(dòng)，利益受到侵害的社會(huì)成員也會(huì)聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)有組織的集體行動(dòng)對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟有損于本社群利益的行動(dòng)進(jìn)行反向制約。②楊宏山：《回應(yīng)導(dǎo)向的城市治理》，《2016中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)報(bào)告集》，中國(guó)城市規(guī)劃網(wǎng)：http://www.planning.org.cn/news/view?id=5198，2016年9月24日。社會(huì)成員的這種自我保護(hù)性反應(yīng)在很多場(chǎng)景中是出于一種本能，而并非都是一種人為策劃的陰謀。

這種增長(zhǎng)聯(lián)盟與社群聯(lián)盟之間的雙向運(yùn)動(dòng)，形成了雙重聯(lián)盟及互動(dòng)博弈格局。在城市治理中，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各界精英與著力于維護(hù)自身權(quán)利的普通市民都需要通過(guò)聯(lián)盟行動(dòng)，在更大范圍內(nèi)動(dòng)員社會(huì)力量及其掌握的資源，以影響政策議程，爭(zhēng)取有利于自身的政策決定。實(shí)際上，城市治理的政策安排乃是增長(zhǎng)聯(lián)盟與社群聯(lián)盟共同作用、共同影響的結(jié)果。出于財(cái)政收入考慮，地方政府在內(nèi)部議程中常常會(huì)對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟的政策主張給予一定支持，致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為城市發(fā)展的基本政策導(dǎo)向。然而，隨著政策議題引起爭(zhēng)議、成為公眾廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)事件后，尤其是利益相關(guān)者結(jié)成社群聯(lián)盟時(shí)，地方政府則會(huì)采取超然于增長(zhǎng)聯(lián)盟的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而秉持更為平衡的角色定位。

隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，這種雙重聯(lián)盟及博弈行為已經(jīng)成為中國(guó)城市治理的一種常態(tài)現(xiàn)象。城市開(kāi)發(fā)商、工商企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于優(yōu)先目標(biāo)，致力于創(chuàng)造有利于吸引投資的商業(yè)環(huán)境，吸引更多的流動(dòng)資本進(jìn)入本地，從而創(chuàng)造更大的新價(jià)值。例如，開(kāi)發(fā)商主張通過(guò)激進(jìn)方式，在短時(shí)間內(nèi)獲得對(duì)土地和資源的排他性使用權(quán)，希望地方政府設(shè)置行政審批綠色通道，在政策執(zhí)行上予以配合，確保新項(xiàng)目盡快落地。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，城市也出現(xiàn)了制約增長(zhǎng)聯(lián)盟及其“任性”行為的社會(huì)反制運(yùn)動(dòng)。與開(kāi)發(fā)商、工商精英致力于創(chuàng)造新價(jià)值的目標(biāo)導(dǎo)向不同，大多數(shù)市民更珍視所擁有土地、資源的使用價(jià)值，面對(duì)市場(chǎng)主體突破法律和倫理底線的任性行為，出于本能性反應(yīng)，利益受損者則會(huì)產(chǎn)生一種自我保護(hù)意識(shí)。在焦點(diǎn)事件的觸發(fā)下，相似境況的利益相關(guān)者也會(huì)形成社群聯(lián)盟，通過(guò)組織集體行動(dòng)進(jìn)行反抗，防范或制約增長(zhǎng)聯(lián)盟行為對(duì)自身利益造成傷害。③[美]蘇黛瑞：《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》，王春光等譯，杭州：浙江人民出版社，2009年，第312-316頁(yè)。在新聞媒體報(bào)道的群體性事件中，人們可以看到這樣的社會(huì)抗?fàn)幥榫埃横槍?duì)城市拆遷、鄰避設(shè)施建設(shè)中，一些利益相關(guān)者通過(guò)組織集體行動(dòng)來(lái)表達(dá)共同訴求，要求政府采取措施，防范社群利益遭受損失；針對(duì)企業(yè)欠薪、環(huán)境污染、公共安全隱患等問(wèn)題，一些利益受損者聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行自我保護(hù)。

從力量對(duì)比看，增長(zhǎng)聯(lián)盟顯然處于優(yōu)勢(shì)地位，掌握著重要資源，具有更好的組織性，擁有更大的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)城市政策過(guò)程具有更大影響力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著黨和政府工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，企業(yè)家群體開(kāi)始崛起，政商聯(lián)盟成為地方治理的一種行動(dòng)戰(zhàn)略。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值導(dǎo)向下，為了吸引外來(lái)投資，城市政府紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化行政審批流程，為項(xiàng)目落地開(kāi)辟綠色通道。一些城市還提出了“親商”“安商”“富商”“穩(wěn)商”等口號(hào)。為了提升決策理性和有效性，城市政策制定從閉門決策走向精英參與，注重聽(tīng)取企業(yè)家和專家意見(jiàn)，各級(jí)政府組建了專家咨詢委員會(huì)，知識(shí)精英的話語(yǔ)權(quán)擴(kuò)大。這種增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)的城市治理取得了顯著成就，使得城市擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施、快速擴(kuò)展的新城、有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)、快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入、龐大的中產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍。同時(shí)，也存在公共服務(wù)偏向性、公共空間供給不足、商品房?jī)r(jià)格高企、鄰避沖突問(wèn)題凸顯、群體性事件較多等問(wèn)題。①楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第2頁(yè)。

針對(duì)城市治理存在的上述問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告提出“促進(jìn)社會(huì)公平正義”“增進(jìn)民生福祉”的價(jià)值導(dǎo)向，要求構(gòu)建“親清新型政商關(guān)系”，貫徹共享發(fā)展理念，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板。改進(jìn)城市治理既要調(diào)整價(jià)值定位，改進(jìn)公共政策體系，也要保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升社群聯(lián)盟及其反制行動(dòng)在政策議程中的話語(yǔ)權(quán)，構(gòu)建新型沖突解決機(jī)制，更好地平衡增長(zhǎng)聯(lián)盟和社群聯(lián)盟的利益訴求，從而保證全體人民共享發(fā)展成果，讓普通市民擁有更多獲得感。

三、雙重聯(lián)盟博弈下的群體性沖突

近年來(lái)，在土地征用、勞資糾紛、房屋拆遷、鄰避設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的群體性事件大多是社群聯(lián)盟出于自我保護(hù)而組織的集體行動(dòng)，目的在于免遭某種強(qiáng)制性或不規(guī)范力量的支配。

在城市治理中，增長(zhǎng)聯(lián)盟與社群聯(lián)盟分別具有各自的價(jià)值導(dǎo)向和利益關(guān)注。增長(zhǎng)聯(lián)盟的成員關(guān)注于土地、建筑物等資產(chǎn)的交換價(jià)值，致力于通過(guò)市場(chǎng)交易、區(qū)域開(kāi)發(fā)等商業(yè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)收益最大化，而社群聯(lián)盟的成員只關(guān)注于自身?yè)碛形锲返氖褂脙r(jià)值，他們要求保持現(xiàn)狀，不愿意已有的生活空間因城市更新、開(kāi)發(fā)或新的項(xiàng)目建設(shè)而發(fā)生變化，雙方的利益訴求具有差異性。

在雙方的溝通中，增長(zhǎng)聯(lián)盟的成員擁有更多的專業(yè)性知識(shí)，對(duì)城市發(fā)展具有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的認(rèn)知和預(yù)判，他們常運(yùn)用技術(shù)性知識(shí)，有意弱化某些項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，以爭(zhēng)取公眾的認(rèn)可和支持。而社群聯(lián)盟的成員在專業(yè)知識(shí)上有所不足，他們基于個(gè)體經(jīng)驗(yàn)對(duì)新項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也借助輿論力量進(jìn)行施壓。如果雙方在溝通中不能達(dá)成共識(shí)，而增長(zhǎng)聯(lián)盟試圖單方面改變現(xiàn)狀時(shí)，社群聯(lián)盟就可能通過(guò)動(dòng)員行動(dòng)，尋求大規(guī)模參與和抗?fàn)?，從而引發(fā)群體性事件。

作為城市治理的權(quán)威主體，地方政府既要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要聽(tīng)取不同社群的利益訴求，對(duì)社群偏好做出回應(yīng)。為此，地方政府既要與增長(zhǎng)聯(lián)盟建立合作關(guān)系，也要構(gòu)建容納各方參與者的集體論壇，與各類社群保持溝通，在對(duì)話中識(shí)別多方利益訴求，并通過(guò)協(xié)商增進(jìn)利益協(xié)調(diào)，尋求各方都能接受的方案，從而化解群體性沖突。②何艷玲：《“中國(guó)式”鄰避沖突：基于事件的沖突》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。

赫伯特·西蒙關(guān)于決策中事實(shí)與價(jià)值的區(qū)分，可為城市群體性沖突治理提供一種解決思路。每一項(xiàng)公共決策都涉及“事實(shí)”要素和“價(jià)值”要素的判斷，事實(shí)判斷存在客觀的經(jīng)驗(yàn)真理，而價(jià)值要素的“正確度”只有在人的主觀偏好上才有意義。西蒙指出，“民主機(jī)構(gòu)存在的主要理由是它可以作為證實(shí)價(jià)值判斷的程序。由于不存在任何價(jià)值判斷的‘科學(xué)’法或‘專家’法，因此無(wú)論具備何種專業(yè)技能和知識(shí)的專家都沒(méi)有資格執(zhí)行價(jià)值判斷的職能?！雹踇美]赫伯特· A. 西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013年，第56頁(yè)。

在雙重聯(lián)盟及互動(dòng)博弈格局下，促進(jìn)城市善治，既要發(fā)揮增長(zhǎng)聯(lián)盟的作用，運(yùn)用企業(yè)家和專家的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮專門知識(shí)和技能的作用，提升“事實(shí)”要素判斷的準(zhǔn)確性，也要識(shí)別公眾偏好，傾聽(tīng)社群聲音。對(duì)于“價(jià)值”要素的判斷，從邏輯上講，企業(yè)家和專家并不具有資格代替公眾進(jìn)行判斷。問(wèn)題在于，增長(zhǎng)聯(lián)盟總是傾向于把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，這難免會(huì)受到社群聯(lián)盟的質(zhì)疑和不滿。

中國(guó)城市治理面臨的最大挑戰(zhàn)，就是如何構(gòu)建有效的互動(dòng)和對(duì)話平臺(tái)，提升雙重回應(yīng)性，增進(jìn)利益協(xié)調(diào)。城市治理不能僅僅立足于化解各類群體性事件，也要構(gòu)建更具包容性的集體論壇，既要發(fā)揮增長(zhǎng)聯(lián)盟的作用，提升決策理性，將城市發(fā)展的“蛋糕”做大，也要聽(tīng)取各個(gè)社群的利益訴求，提升回應(yīng)性，保證各個(gè)社群都能共享發(fā)展成果。

四、城市群體性沖突的解決機(jī)制

（一）增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)型解決機(jī)制

這種解決機(jī)制受增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)，雙重聯(lián)盟博弈的結(jié)果是社群聯(lián)盟的自我保護(hù)性目標(biāo)訴求屈從于增長(zhǎng)聯(lián)盟的目標(biāo)訴求。增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)型解決機(jī)制以發(fā)展優(yōu)先、效率優(yōu)先為價(jià)值導(dǎo)向，地方政府基于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考慮，傾向?yàn)樵鲩L(zhǎng)聯(lián)盟提供政策支持，甚至建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，形成政企聯(lián)盟、政商聯(lián)盟格局，地方政府提供特惠政策，增長(zhǎng)聯(lián)盟以項(xiàng)目投資、加快建設(shè)、投產(chǎn)見(jiàn)效、稅收貢獻(xiàn)等作為回報(bào)。當(dāng)遇到個(gè)體或小規(guī)模的社會(huì)抗?fàn)帟r(shí)，增長(zhǎng)聯(lián)盟憑借自身的資源優(yōu)勢(shì)、話語(yǔ)權(quán)力或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，通過(guò)不規(guī)范手段進(jìn)行運(yùn)作，甚至訴諸強(qiáng)制或暴力，促使社群聯(lián)盟做出妥協(xié)，后者的目標(biāo)訴求容易遭到無(wú)視或忽略。

在城市拆遷過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商出于經(jīng)濟(jì)收益考慮，總是希望在最短時(shí)間內(nèi)占有土地，要求盡快完成拆遷任務(wù)，并盡可能壓縮補(bǔ)償金額。涉及的搬遷戶的利益訴求則相反，他們希望緩期搬遷，提高補(bǔ)償金額，如果雙方達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，居民則會(huì)采取行動(dòng)阻止拆遷。地方政府出于城市發(fā)展和政績(jī)考慮，在政策執(zhí)行中會(huì)直接或間接地對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟給予支持。在增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)下，相關(guān)社群的正當(dāng)利益訴求得不到有效回應(yīng)，就會(huì)導(dǎo)致情緒被動(dòng)、精神焦慮。隨著情緒持續(xù)緊張，在缺乏有效溝通渠道的情況下，容易出現(xiàn)過(guò)激行為，甚至引發(fā)群體性沖突。①孫琳琳、諸大建：《城市鄰避事件的狀態(tài)、原因、對(duì)策及深化研究的方向》，《公共管理與政策評(píng)論》2014年第2期。增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)型沖突解決機(jī)制也容易對(duì)公共部門的公信力造成不利影響。隨著自身形象受損，在自上而下的政治問(wèn)責(zé)壓力下，地方政府也會(huì)改變治理的價(jià)值導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而對(duì)社群聯(lián)盟的利益訴求給予更積極回應(yīng)。

（二）社群聯(lián)盟主導(dǎo)型解決機(jī)制

這種解決機(jī)制將普通社會(huì)成員的利益訴求置于優(yōu)先地位，其適用情境是相關(guān)社群被大規(guī)模動(dòng)員起來(lái)，社群聯(lián)盟規(guī)模龐大在雙方博弈中占據(jù)主導(dǎo)地位。增長(zhǎng)聯(lián)盟主要通過(guò)接觸、游說(shuō)、交易等方式影響政治精英，爭(zhēng)取對(duì)自身有利的政策制定。受到強(qiáng)勢(shì)群體行為損害的社會(huì)群體，由于缺少平等的話語(yǔ)權(quán)，他們更多地通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、街頭行動(dòng)來(lái)表達(dá)利益訴求，甚至通過(guò)群體性抗?fàn)帉?duì)地方政府施壓，試圖影響政策制定。隨著社群聯(lián)盟的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在可能引發(fā)群體性事件的情況下，地方政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定考慮，也會(huì)轉(zhuǎn)變城市治理的目標(biāo)定位，轉(zhuǎn)而對(duì)社群聯(lián)盟的利益訴求給予優(yōu)先考量。社群聯(lián)盟主導(dǎo)性爭(zhēng)端解決機(jī)制有利于避免沖突升級(jí)，提升治理公信力，也容易導(dǎo)致新項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)。

以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目選址引發(fā)的群體性事件處置為例。垃圾焚燒發(fā)電廠屬于較為典型的鄰避設(shè)施，投資企業(yè)為獲得財(cái)政補(bǔ)貼和經(jīng)營(yíng)收益，極力游說(shuō)政府加快推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃，推動(dòng)項(xiàng)目盡早落地。鄰避設(shè)施選址的周邊居民擔(dān)心自身利益受損，他們自發(fā)組織起來(lái)，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，并動(dòng)員社會(huì)參與，爭(zhēng)取外部輿論支持，提高公眾關(guān)注度。地方政府作為雙重聯(lián)盟之間的利益協(xié)調(diào)者，在事件之初，試圖運(yùn)用專家的技術(shù)知識(shí)來(lái)說(shuō)服當(dāng)?shù)鼐用?，但隨著越來(lái)越多的居民參與進(jìn)來(lái)，群體性事件不斷升級(jí)，區(qū)政府開(kāi)始調(diào)整公共治理的價(jià)值定位，注重傾聽(tīng)并接受居民訴求，宣布停止原項(xiàng)目實(shí)施。

（三）聯(lián)盟間互動(dòng)型解決機(jī)制

這種解決機(jī)制兼顧增長(zhǎng)聯(lián)盟與本地社群的利益訴求，地方政府既與增長(zhǎng)聯(lián)盟合作，也會(huì)傾聽(tīng)社群聲音，尋求各方都能接受的互惠性方案。構(gòu)建聯(lián)盟間互動(dòng)型沖突解決機(jī)制，需要推進(jìn)民主治理的制度建設(shè)，促使地方政府從發(fā)展導(dǎo)向、增長(zhǎng)為本走向權(quán)利導(dǎo)向、服務(wù)為本。在此過(guò)程中，城市治理既要賦予雙方相對(duì)平等的話語(yǔ)權(quán)，也要運(yùn)用政治權(quán)威，通過(guò)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和說(shuō)服等手段，促使各方傾聽(tīng)對(duì)方的目標(biāo)訴求和利益偏好，進(jìn)而協(xié)調(diào)自身立場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果。這種平等協(xié)商和權(quán)威整合，可提升公共治理的公信力。

京沈高鐵項(xiàng)目線路規(guī)劃引發(fā)的群體性事件及最終解決，屬于典型的聯(lián)盟間互動(dòng)型解決機(jī)制。在項(xiàng)目規(guī)劃之初，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方和建設(shè)方結(jié)成聯(lián)盟，積極推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃，并運(yùn)用專業(yè)化知識(shí)，試圖說(shuō)服沿線居民。沿線小區(qū)居民出于自身利益考慮，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等途徑組成社群聯(lián)盟，要求高鐵項(xiàng)目調(diào)整線路規(guī)劃，或給予更高標(biāo)準(zhǔn)的利益補(bǔ)償。政府部門多次召開(kāi)座談會(huì)，將利益相關(guān)者納入?yún)f(xié)商過(guò)程，聽(tīng)取沿線社群的意見(jiàn)和利益訴求，將其吸納到新方案之中。最終，該項(xiàng)目推進(jìn)通過(guò)互動(dòng)協(xié)商、方案優(yōu)化、完善補(bǔ)償?shù)却胧?，達(dá)成了增長(zhǎng)聯(lián)盟、社群聯(lián)盟都可接受的規(guī)劃方案。

圖1 群體性沖突三種解決機(jī)制及轉(zhuǎn)化

（四）不同解決機(jī)制之間的轉(zhuǎn)化

對(duì)于同一類群體性事件，在事件發(fā)展的不同階段，面對(duì)不同情勢(shì)，地方政府應(yīng)對(duì)沖突的解決機(jī)制也有差異。當(dāng)沖突范圍較小、社會(huì)影響不大時(shí)，地方政府在政策議程中通常會(huì)偏向于增長(zhǎng)聯(lián)盟；當(dāng)社群力量被動(dòng)員起來(lái)，群體性事件的參與者規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，地方政府基于執(zhí)政公信力考慮，則會(huì)對(duì)社群聯(lián)盟的利益訴求給予更多考量，政策制定和執(zhí)行會(huì)偏向于后者，從而導(dǎo)致沖突解決模式出現(xiàn)轉(zhuǎn)化，如圖1。

五、結(jié)論

本文在文獻(xiàn)梳理基礎(chǔ)上，提出城市治理的一種整合性框架，剖析了城市治理中的雙重聯(lián)盟格局：一方是致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造價(jià)值的精英群體，他們更關(guān)心如何將“蛋糕”做大，另一方是致力于自我保護(hù)的社群力量，他們更關(guān)注于所擁有資源的使用價(jià)值。雙方既有共同利益，也存在利益沖突。兩者分別通過(guò)聯(lián)盟行動(dòng)，在更大范圍內(nèi)動(dòng)員社會(huì)資源，力求提升自身影響力。

從力量對(duì)比看，增長(zhǎng)聯(lián)盟占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，控制著關(guān)鍵資源，具有更大話語(yǔ)權(quán)，擁有更多的渠道和手段來(lái)影響政策制定。社群聯(lián)盟具有分散性、多樣性，盡管數(shù)量很多，但各自的利益訴求并不一致。社群力量也會(huì)組織集體行動(dòng)，依靠群體性力量進(jìn)行反向制約。在焦點(diǎn)事件的觸發(fā)下，隨著越來(lái)越多的利益相關(guān)者加入社群聯(lián)盟，表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，可對(duì)增長(zhǎng)聯(lián)盟構(gòu)成反制作用。近年來(lái)，群體性沖突屢見(jiàn)報(bào)道，已經(jīng)成為城市治理面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和政績(jī)考慮，在政策議程中通常會(huì)偏向于增長(zhǎng)聯(lián)盟，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收增加及相關(guān)訴求。然而，隨著增長(zhǎng)導(dǎo)向的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)引起廣泛爭(zhēng)議，利益受損者自行組織起來(lái)，通過(guò)群體性活動(dòng)表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，地方政府則會(huì)調(diào)整治理導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而對(duì)社群聯(lián)盟的利益訴求給予優(yōu)先關(guān)注。城市群體性沖突的解決機(jī)制可分為增長(zhǎng)聯(lián)盟主導(dǎo)型、社群聯(lián)盟主導(dǎo)型、聯(lián)盟間互動(dòng)解決型三種類型。對(duì)于同一類事件，在不同情境下，地方政府采取的沖突解決機(jī)制具有差異性。推進(jìn)城市善治，既要發(fā)揮增長(zhǎng)聯(lián)盟的作用，也要構(gòu)建聯(lián)盟間對(duì)話機(jī)制，傾聽(tīng)多方意見(jiàn)和聲音，整合多方利益訴求，促進(jìn)城市包容性發(fā)展。