王佃利 王 錚

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

“鄰避”概念最初源于20世紀(jì)70年代歐海爾 （O’Hare ）的Not On My Block一詞，隨著學(xué)界對于鄰避議題的逐步深化以及實(shí)務(wù)界頻發(fā)的市政設(shè)施、垃圾處理等鄰避設(shè)施的公共管理問題，最終演化為目前我們統(tǒng)一使用的鄰避（Not In My Backyard）一詞。鄰避問題于2007年前后進(jìn)入我國學(xué)術(shù)界的視野，關(guān)于鄰避的研究一時間百花齊放，在近10年內(nèi)迅速成為學(xué)者們競相關(guān)注和討論的熱潮。鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)是鄰避設(shè)施的“成本—收益”不對等，即社會效益由大眾共享而負(fù)外部性則由臨近居民承擔(dān)，①鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和成本—效益的不均衡，是導(dǎo)致鄰避沖突的主要原因。②何艷玲：《“中國式”鄰避沖突:基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期。國內(nèi)十余年的研究征程已經(jīng)使鄰避這一議題逐漸多元和漸具包容性，無論是研究主題上對于鄰避出現(xiàn)的原因、類型、沖突對策的解釋，還是研究方法上的實(shí)證研究、定量與定性研究的綜合運(yùn)用，抑或研究視角上多學(xué)科、多維度、多階段的切入，都為我們呈上一幅波瀾壯闊的研究圖景（表1）。

表 1 鄰避議題分析維度和觀點(diǎn)

綜合以往的研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對于鄰避議題的認(rèn)知大致上存在三種路徑：其一是從認(rèn)識論的角度塑造對于鄰避現(xiàn)象“善”與“惡”的認(rèn)知，現(xiàn)有研究多關(guān)注鄰避“惡”的一面，無論是政府機(jī)構(gòu)、鄰避設(shè)施運(yùn)營方、當(dāng)?shù)厮綘I部門還是普通民眾，無不“談鄰避而色變”，似乎鄰避問題已經(jīng)成為城市治理領(lǐng)域難以根除的疑難病癥；其二是從本體論的角度出發(fā)，立足于“是什么”和“為什么”的問題，將鄰避界定為伴隨城市化而產(chǎn)生的客觀現(xiàn)實(shí)，在結(jié)合我國鄰避沖突現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)探析了鄰避沖突的原因、類型特征以及進(jìn)一步研究深化的方向與趨勢；其三以工具論為取向，基于對某種價值判斷來建構(gòu)社會現(xiàn)實(shí)，主張通過調(diào)整政社關(guān)系、構(gòu)建協(xié)商對話機(jī)制、空間和環(huán)境正義等角度來回答“怎么做”的問題。

就第一種路徑而言，對于鄰避設(shè)施在價值思辨的考量，是將其作為一種“善”抑或是“惡”，很大程度上會影響政府對于施政方式和治理策略的選擇，但目前的研究多聚焦于鄰避的負(fù)面效應(yīng)，僅有為數(shù)不多的學(xué)者關(guān)注到鄰避沖突“善”的屬性：鄰避體現(xiàn)了民眾自私自利的情緒化反應(yīng)，但同時也是民眾為爭取環(huán)境平等權(quán)而發(fā)起的正義運(yùn)動，①陳寶勝：《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期。從更廣義的層面上來看， 鄰避沖突的出現(xiàn)也有助于促進(jìn)社會政治發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，②李照作：《鄰避沖突及其對社會管理的啟示》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》 2013年第6期?？梢栽鲞M(jìn)由于公共價值的缺失而忽略的社會回應(yīng)以及幫助地方公眾尋求找回那些在之前被政府忽略的公共價值。③王佃利：《鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第11頁。我們認(rèn)為，鄰避并不是十惡不赦，其存在與高速發(fā)展的城市化和與之伴隨的自主意識的覺醒息息相關(guān)。因此，在價值層面首先要對鄰避問題持包容性的心態(tài)，正視由于公共價值缺失而引發(fā)的民眾非制度化參與行動，并嘗試找回缺失的公共價值。

就后兩種路徑的選擇，目前國內(nèi)學(xué)者多以第一種路徑——即基于客觀的社會現(xiàn)實(shí)，在保持價值中立的基礎(chǔ)上探析鄰避問題。它疏忽了多元價值的沖突對鄰避問題的塑造，且多數(shù)將鄰避過程簡化為“政府公布選址—民眾抗議—政府妥協(xié)”的二元互動過程，缺失了對私營部門、非營利組織等主體在鄰避過程中所扮演角色的探討，忽略了正是由于政府所奉行的公共價值未充分重視私營部門、民眾、非營利組織的價值偏好而誘發(fā)了鄰避問題；對于鄰避治理的研究隨著鄰避問題的結(jié)束而結(jié)束，陷入“就鄰避而論鄰避”的桎梏，關(guān)于鄰避治理的對策研究多呈現(xiàn)技術(shù)主義路線，沒有從宏觀層面認(rèn)識到鄰避所引發(fā)的公共價值失靈對于政社關(guān)系造成的潛在的長期負(fù)面影響。雖然我們能夠透過各種機(jī)制在商定的決策過程中表達(dá)自己的偏好， 但結(jié)果可能還是強(qiáng)加于人的，因此，治理關(guān)乎決策最優(yōu)化， 但不是一個技術(shù)問題，而是一個價值觀問題。①左曉斯：《治理究竟是什么》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第10期。近年來，有學(xué)者逐漸關(guān)注到鄰避和群體性事件背后隱匿的價值沖突和價值管理失靈問題。群體性事件折射出價值認(rèn)同和認(rèn)知上的沖突，尤其表現(xiàn)為社會價值導(dǎo)向與個人價值取向之間的沖突，這是社會治理者最值得擔(dān)憂的話題；②顧紅亮：《價值沖突的化解之法與價值取向的話語策略》，《探索與爭鳴》2016年第9期。鄰避是各級政府所秉持的“開發(fā)主義”和“科學(xué)主義”的價值與鄰避附近居民秉持的“后物質(zhì)主義”價值—強(qiáng)烈的風(fēng)險意識和生活品質(zhì)追求之間的價值沖突。③張樂、童星：《“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路》，《中國行政管理》 2014年第4期。

以往鄰避研究的理論映像的多彩和現(xiàn)有學(xué)者對鄰避治理中價值沖突的關(guān)注，為挖掘鄰避治理背后的邏輯提供了新的切入點(diǎn)。鄰避在價值層面可以視為公共價值管理失靈——政府奉行的價值和社會價值的結(jié)構(gòu)性沖突，而鄰避治理則是以政府為首、社會多元力量為輔的對于公共價值失靈的彌合。循著這種研究路徑，本文將公共價值理論引入鄰避問題，在重新審視鄰避問題的基礎(chǔ)上嘗試對其治理過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行價值分析，即鄰避是否存在矯枉過正的傾向？對私營部門和非營利組織在鄰避問題中發(fā)揮的作用的研究是否存在學(xué)術(shù)真空？公共價值管理失靈在鄰避問題中何以產(chǎn)生，又何以塑造了鄰避問題？

二、鄰避治理的公共價值維度

（一）公共價值與公共價值失靈理論

哈佛大學(xué)教授莫爾（Moore）于1995年在專著《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中最早提出公共價值一詞，闡述了公共價值的基本框架，初步回答了什么是公共價值、由誰創(chuàng)造公共價值以及如何創(chuàng)造公共價值的問題；④[美]馬克·H.穆爾：《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》，伍滿桂譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，第50-52頁。斯托克（Stoker）指出公共價值不僅僅是公共服務(wù)的使用者或生產(chǎn)者的個人偏好的提升，而要依賴于政府官員和關(guān)鍵利益相關(guān)者的協(xié)商建立的網(wǎng)絡(luò)來遞送價值，將更廣泛的參與者視為決策過程的合法成員；⑤Stoker G,“Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance”，American Review of Public Administration, vol.36, no.1, 2006.波茲曼（Bozeman）辨析了一組概念，公共價值若只是公共職位所表達(dá)的價值，那么它僅僅是“價值”，而不是公共價值，如果他們只不過是個人對于公共行為的私人價值觀，那么這同樣不是公共價值，而是“政治偏好”；⑥Bozeman B,“Debate: Public Value Trade-offs and Methodological Trade-offs”，Public Money& Management, vol.28,no.3, 2008.波茲曼在分析傳統(tǒng)市場失靈的基礎(chǔ)上構(gòu)建了公共價值失靈模型，并指出公共價值失靈不是一個基于成本—利益分析的政策制定工具，而是一個促進(jìn)公共價值和經(jīng)濟(jì)價值協(xié)商的框架。⑦Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62, no.2,2002.

國內(nèi)對于公共價值的研究起步較晚，對于公共價值的研究大致上始于2007年前后。研究的主題多從范式轉(zhuǎn)換和哲學(xué)價值層面對公共價值的基本框架進(jìn)行規(guī)范性分析。何艷玲認(rèn)為公共價值關(guān)注集體偏好、重視政治作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位民主和效率關(guān)系，并將公共價值的內(nèi)涵進(jìn)一步明晰為關(guān)注結(jié)果與公民的主觀滿足的具有增加和被創(chuàng)造的積極屬性的價值體，⑧何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》 2009年第6期。公共價值管理范式滿足了人們對公共行政進(jìn)行全新描述的需求，能將人們對價值、制度、系統(tǒng)和過程的爭議融合在一起從而催生出新的洞察力；王學(xué)軍將公共價值區(qū)分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價值和共識導(dǎo)向的公共價值，前者關(guān)注“公共價值如何被創(chuàng)造”以及“如何確定公共價值的創(chuàng)造”，后者則聚焦于公共價值的實(shí)現(xiàn)和沖突整合問題；⑨王學(xué)軍、張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學(xué)報》 2013年第2期。包國憲以公共價值理論為基礎(chǔ)探析了我國的績效治理問題，從縱向和橫向兩個方面分析了社會層面的價值需求調(diào)研對于公共價值創(chuàng)造的重要性，以及政府的政策行為要最大限度的承載公共價值。①包國憲、王學(xué)軍：《以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題》，《公共管理學(xué)報》2012年第2期。

上述研究的主題涵蓋了對其作為一種范式的爭論、與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理異同的分析以及對政府行為和政策模式的引導(dǎo)。但毋庸置疑的是公共價值管理作為一種后治理時代極具包容性和解釋性的理論，其對公共價值的實(shí)現(xiàn)路徑、對公共政策、政府行為模式的反思，為分析鄰避問題帶來了新的切入點(diǎn)。鄰避問題的治理網(wǎng)絡(luò)涉及政府、設(shè)施運(yùn)營方、私營部門等諸多主體，鄰避問題既是利益和權(quán)利的分配重塑，更是公共價值的創(chuàng)造、傳遞、失靈與規(guī)范整合。

（二）公共價值失靈與鄰避議題的耦合

波茲曼將“公共價值”界定為“一個特定社會渴望向所有公民提供的特權(quán)，規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，社會支持，權(quán)利和程序保證”，②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.它不是靜態(tài)的，不可改變的，甚至公共價值自身可能也會存在沖突。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011, pp.1-23.當(dāng)市場和公共部門都不能通過提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)某些核心公共價值時，公共價值失靈便會產(chǎn)生。波茲曼構(gòu)建了公共價值失靈框架，需要解釋的是，該框架并不是一種基于成本效益分析的工具，它不需要就價值觀達(dá)成共識。相反，它是促進(jìn)審議和診斷公共價值可能失靈的一種手段。④Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在公眾價值失靈模式下，關(guān)鍵的問題不在于市場是否有效，而在于是否存在不能提供的基本公共價值，即并不是說政府只有在市場失靈時才應(yīng)采取行動，而是政府應(yīng)該在能夠幫助彌補(bǔ)公眾價值失靈時采取行動并有所作為。⑤Feeney M, Bozeman B,“Public Values and Public Failure: Implications of the 2004-2005 Flu Vaccine Case”，Public Integrity, vol.9, no.2, 2007.

鄰避沖突是以政府奉行的經(jīng)濟(jì)價值與社會遵循的價值之間的沖突所引發(fā)的公共價值失靈問題。經(jīng)濟(jì)增長在很大程度上是一種工具價值，⑥Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.而不是公共價值，不同價值的秉持方對于各自奉行的價值追求開展博弈和談判行動，由此引發(fā)城市領(lǐng)域的各種社會運(yùn)動，當(dāng)各方的價值無法調(diào)和或者產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突時，表現(xiàn)為各種利益訴求的社會抗?fàn)幈銜霈F(xiàn)。因此，鄰避的化解也是對于公共價值的彌合。

公共價值失靈框架在分析鄰避議題上有自己獨(dú)特的視角，彌合了鄰避研究的需要。作為一種新的思考政府活動和服務(wù)遞送方式的理論，公共價值失靈理論不同于以往狹隘的市場失靈和政府失靈理論，其跳出傳統(tǒng)的政府—市場、政府—社會對立的狹隘視角，而將政府、市場與社會統(tǒng)攝到公共價值的創(chuàng)造和識別中，通過公共偏好的識別界定、公共價值的創(chuàng)造將民主與效率問題有機(jī)的整合起來，并使決策者能夠?qū)Τ私?jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長的問題之外的科學(xué)政策中的公共價值和分配意義做出嚴(yán)格判斷。

波茲曼認(rèn)為如果核心公共價值由于政策制定過程中的缺陷而被限制，或者沒有足夠的手段確保核心價值觀的銜接和有效的溝通，或者由于聚合價值的過程出現(xiàn)扭曲，那么公共價值失靈就有可能產(chǎn)生，對于公共價值失靈，有7個指標(biāo)可以進(jìn)行確認(rèn)（圖1），這7個指標(biāo)共同構(gòu)成了公共價值失靈框架。

根據(jù)波茲曼的公共價值失靈理論，我們可以窺視鄰避治理過程中誘發(fā)價值沖突的部分原因。在此我們無意于對公共價值失靈框架的每一個維度標(biāo)準(zhǔn)做出詳盡的語義闡釋，也無意于教條般的逐條套用該框架，而是結(jié)合現(xiàn)實(shí)場域中的具體鄰避議題，嘗試從公共價值失靈框架中找到對應(yīng)的邏輯起點(diǎn)，以期為鄰避問題的化解提供新的思路。

三、我國鄰避治理過程中的公共價值失靈

公共價值和價值共識在鄰避研究中被忽視的同時，現(xiàn)實(shí)場域中的公共價值失靈卻頻頻發(fā)生。從北京六里屯垃圾填埋場到廣州千人集會抗議南景園變電站，再到四川什邡鉬銅事件等，由公共價值沖突而導(dǎo)致的鄰避事件在地域范圍以及所涵蓋的項(xiàng)目類別上都呈現(xiàn)擴(kuò)散趨勢。借助波茲曼的公共價值失靈框架，我們從政策過程誘發(fā)的公共價值失靈以及補(bǔ)償失靈兩個角度分析鄰避問題，并將鄰避項(xiàng)目所涉及的主體以及奉行的價值統(tǒng)攝進(jìn)思考的范圍內(nèi)，就價值沖突、整合手段構(gòu)建分析框架（見圖2），以識別并且梳理鄰避治理過程中的公共價值失靈與價值共識的達(dá)成路徑。

圖1 公共價值失靈框架

圖2 基于公共價值失靈的鄰避分析框架

（一）社會價值傳達(dá)和聚合機(jī)制失靈

如果核心公共價值觀因政策制定過程中的缺陷而被忽視，或者沒有足夠的手段來保證核心價值的表達(dá)和有效溝通，抑或價值聚合的過程導(dǎo)致扭曲，那么公眾價值失靈便可能發(fā)生。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.對所要實(shí)現(xiàn)的“公共價值”的不同認(rèn)知會導(dǎo)致不同的行為路徑，甚至誘發(fā)不同價值擁護(hù)者間的沖突，鄰避沖突便是這種價值偏差誘發(fā)公共價值失靈的典型表現(xiàn)。政府部門奉行的是整體效益最大化的單一價值，民眾關(guān)注的則是生活質(zhì)量和自身權(quán)益，非營利組織關(guān)注的是環(huán)保議題，企業(yè)關(guān)注的是自身經(jīng)濟(jì)效益的提高而非社會效益的最大化。社會多元主體基于自身價值的不同認(rèn)知，便不可避免會發(fā)生價值的沖突，加之政府奉行的價值在實(shí)踐中往往具有“強(qiáng)邏輯”，體制內(nèi)溝通渠道的閉塞和政府一元控制導(dǎo)向下的鄰避管控，使社會價值的遞送邊緣化。公共價值失靈也就由此產(chǎn)生。在我國鄰避群體性事件的現(xiàn)實(shí)語境下，此類公共價值失靈多表現(xiàn)在下面幾個方面。

第一，決策主體——代表性不足和“主觀同質(zhì)性“問題。在鄰避決策的代表性方面，傳統(tǒng)的研究路徑關(guān)注于政民互動，參與鄰避聽證會的多為受鄰避設(shè)施影響的民眾代表。聽證會雖有企業(yè)代表參加，但多數(shù)是鄰避設(shè)施的運(yùn)營方或者當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的代表，疏忽了企業(yè)內(nèi)部的異質(zhì)性和代表性問題——不同企業(yè)由于自身立場和行業(yè)特性而對鄰避設(shè)施的不同態(tài)度和行為。一項(xiàng)關(guān)于企業(yè)競爭對鄰避事件的研究表明，企業(yè)對鄰避事件的塑造至少要從三個方面分析：鄰避設(shè)施運(yùn)營方會想辦法澄清鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，受鄰避設(shè)施影響的同行業(yè)企業(yè)以及受其負(fù)外部性影響的相關(guān)企業(yè)則會采取體制內(nèi)外的隱蔽或公開的手段阻撓鄰避設(shè)施，甚至進(jìn)行街頭動員。②王軍洋：《超越“公民”抗議:從企業(yè)競爭的角度理解鄰避事件》，《中國行政管理》2017年第12期。因此在鄰避決策的企業(yè)層面，至少應(yīng)關(guān)注這三類企業(yè)的不同訴求，而且討論的議題要涉及到具體的細(xì)節(jié)問題：對鄰避設(shè)施的運(yùn)營方要督促其在聽證會上主動公開項(xiàng)目信息，對與鄰避設(shè)施同行業(yè)競爭的企業(yè)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面商議可行性，對受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的企業(yè)要商議具體的補(bǔ)償措施。

第二，決策思維——封閉式?jīng)Q策和管控式思維。政府在事前采取消息封鎖，決策伊始未對相關(guān)利益主體進(jìn)行溝通或者溝通不足便出臺選址政策。民眾對涉及到自己切身權(quán)益的鄰避選址全然不知，在鄰避設(shè)施開始動工之際方才知曉，在群體性事件爆發(fā)之后，政府采取控制手段或者通過協(xié)商小組和民眾進(jìn)行談判，這種處理效果可見一斑。信息的不透明，決策過程的封閉，群體性事件解決的控制導(dǎo)向，都限制了將民眾、私營部門的價值納入到鄰避決策的過程中。

第三，決策過程——技治主義①所謂技治主義，是指決策者過于倚重專家系統(tǒng)及其專業(yè)知識，同時試圖將政策過程轉(zhuǎn)變?yōu)槿フ位?、消除民主參與和公共協(xié)商之需的技術(shù)性事務(wù)的狀況。和形式化決策泛濫。在波茲曼看來，沒有人否認(rèn)科學(xué)界在評估研究的技術(shù)質(zhì)量方面有很高的技巧，但是在評估研究的社會價值方面沒有人擁有更為特殊的培訓(xùn)，技能或合法性。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.一項(xiàng)針對科學(xué)家的政治觀點(diǎn)和價值觀的調(diào)查表明，科學(xué)家和普通大眾之間往往有很大的差異，專家的價值可能類似于那些具有與他們自己相似的社會經(jīng)濟(jì)屬性和生活經(jīng)歷的人，此外，民眾還沒有投票給科學(xué)家或者以任何方式將他們指定為公共價值的“官方”表達(dá)者或法官，科學(xué)的公共價值在個別項(xiàng)目層面很難確定。鄰避項(xiàng)目往往經(jīng)過層層的設(shè)計論證、風(fēng)險環(huán)評，然而吊詭的是，匯集了如此嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)性和科學(xué)性的方案在公布或者執(zhí)行時卻受到社會的一致阻撓。一項(xiàng)關(guān)于群體性事件和技治主義決策的研究表明，專家決策的“塔西佗陷阱”、喪失公共性內(nèi)核的政策過程以及高建構(gòu)性和條件性的決策知識共同構(gòu)成了技治主義的整體性危機(jī)。③肖濱、費(fèi)久浩：《政策過程中的技治主義：整體性危機(jī)及其發(fā)生機(jī)制》，《中國行政管理》 2017年第3期。鄰避議題往往涉及技術(shù)層面的問題，但價值層面——民眾對環(huán)保的訴求、承受風(fēng)險的意愿以及相關(guān)企業(yè)對自身利益的考量等議題也不容忽視 。然而現(xiàn)實(shí)中存在對價值考量的決策過程刻意“去政治化”的傾向，而突出技術(shù)協(xié)商和形式?jīng)Q策過程。

（二）可替代性機(jī)制——補(bǔ)償機(jī)制失靈

市場機(jī)制可以彌補(bǔ)特定資源的損失，或提供替代資源的損失。雖然這樣的機(jī)制從市場角度來看可能是有效的，但從公共價值角度看卻是失敗的。也就是說，在基于市場失靈的政策中，公共價值失靈往往是過度依賴用貨幣替代有形資源或自然資源的結(jié)果。因?yàn)槠湟皇呛芏嗌鐣б娑疾荒苡行У匾载泿艈挝粊斫忉?，④Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.其次是這種交易會使受害者受到傷害，并總是在某種經(jīng)濟(jì)或政治脅迫下發(fā)生。在鄰避設(shè)施的選址和建立環(huán)節(jié)往往涉及征地問題，而具有污染和風(fēng)險型的鄰避設(shè)施，政府和設(shè)施運(yùn)營方又傾向于使用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策對其損失進(jìn)行彌補(bǔ)，盡管現(xiàn)有的補(bǔ)償方式愈發(fā)多元，但補(bǔ)償失靈的現(xiàn)象卻并不因此而減少。

首先是現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制失靈。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，意見明確提出權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償、誰受益、誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在此原則指導(dǎo)下，各地結(jié)合自身鄰避設(shè)施的具體情況開展了針對性的補(bǔ)償措施。2014年杭州的中泰事件，杭州市政府聯(lián)合余杭區(qū)政府通過向中泰街道投資數(shù)十億元來改善生態(tài)、生活和生產(chǎn)環(huán)境，并專項(xiàng)劃撥千畝土地保障當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，此項(xiàng)舉措極大改善了附近居民對垃圾發(fā)電廠的抵觸情緒；2016年的潮南垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，汕頭市政府通過上千萬元的征地補(bǔ)償，協(xié)助城鄉(xiāng)居民繳納社會保障費(fèi)用、按人口每年給予固定補(bǔ)償來改善鄰避項(xiàng)目帶來的社會抵制；2016年的汕尾陸豐甲湖灣火電項(xiàng)目，陸豐市政府協(xié)同項(xiàng)目建設(shè)方合伙出資上百萬元對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新，鄰避項(xiàng)目在10個月內(nèi)順利開工。上述案例表明現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制在推動鄰避設(shè)施的建設(shè)、消除民眾的抵觸心理方面具有比較明顯的效用，但同時不難發(fā)現(xiàn)，上述鄰避項(xiàng)目都存在以下共性。

第一，上述鄰避項(xiàng)目均屬省級甚至國家重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目，也就意味著項(xiàng)目建成后社會效益明顯、能帶來明顯政績、項(xiàng)目的預(yù)算資金相對充足，因此當(dāng)發(fā)生鄰避事件時，當(dāng)?shù)卣幸庠负湍芰袜彵茉O(shè)施的運(yùn)營方協(xié)商來共同出資補(bǔ)償受鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響的民眾。第二，上述項(xiàng)目都是同一片轄區(qū)內(nèi)部的項(xiàng)目， 基本不涉及到跨區(qū)域的問題，對于補(bǔ)償對象的界定在技術(shù)上更具可行性，無需考慮跨部門協(xié)調(diào)、跨區(qū)項(xiàng)目的通盤估算以及牽扯到的歷史遺留和制度沖突問題。第三，補(bǔ)償?shù)姆秶蠖鄶?shù)涉及征地補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆椒òò凑杖丝诨蛘鞯胤秶M(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)容易界定和測量，除對溝通技術(shù)要求較高外，基本不存在技術(shù)障礙。

然而，一項(xiàng)對上海市若干具有代表性鄰避設(shè)施的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“誰影響誰補(bǔ)償、 誰受益誰補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則實(shí)施起來異常困難，比如跨區(qū)域鄰避設(shè)施的補(bǔ)償對象很難清晰界定、鄰避設(shè)施帶來的損失難以在技術(shù)上測量、法律法規(guī)障礙、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段的污染防治成本、社會穩(wěn)定成本以及各種補(bǔ)償成本等無法納入投資概算，①湯匯浩：《鄰避效應(yīng)：公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與》，《中國行政管理》2011年第7期。由于資金來源有限，政府也不愿意為一些規(guī)模較小的鄰避項(xiàng)目劃撥資金或者游說鄰避設(shè)施運(yùn)營方共同出資對利益受損方進(jìn)行補(bǔ)助。

補(bǔ)償失靈的第二層次是并非所有的價值都可以用替代品補(bǔ)償。標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)核算傾向于側(cè)重于邊際福利，注重資源的可替代性，而忽視了資源減少、不可替代以及不可逆轉(zhuǎn)性，如果資產(chǎn)已經(jīng)耗盡并且發(fā)生危害，那么就要用貨幣資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，②Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.盡管現(xiàn)在已有學(xué)者關(guān)注到純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋锥撕瓦m用條件，并且指出社會心理性補(bǔ)償在緩和民眾的抵觸情緒方面具有獨(dú)特作用，但是類似生命健康權(quán)這樣的核心權(quán)利無法通過其他任何途徑進(jìn)行替代和補(bǔ)償。然而在價值層面對該問題進(jìn)行審視不難發(fā)現(xiàn)，生命健康的損失是否可以通過其他補(bǔ)償措施彌補(bǔ)？經(jīng)濟(jì)方法依賴于強(qiáng)有力的補(bǔ)償和可替代性，這一策略需要潛在的替代品和交換價值，然而對于生命健康權(quán)這樣的權(quán)益是不存在可接受的交換價值的。

（三）利益囤積與政府空洞化

如果一個公共政策的目的是為了幫助一個大集團(tuán)而獲益，那么這個公共政策的利益就會被一個小得多的集團(tuán)所占有，那么公共價值失靈可能就會發(fā)生。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.經(jīng)典的市場失靈問題是外部性或溢出效應(yīng)，即外部性的成本和收益阻礙了有效定價的嘗試，因此導(dǎo)致市場失靈。同樣，公共領(lǐng)域的福利若因?yàn)槟承┰蛭茨茉谌丝谥凶杂煞峙鋭t會引發(fā)公共價值失靈。

鄰避領(lǐng)域的利益囤積主要集中在兩個方面。其一是地方政府GDP主導(dǎo)的剛性發(fā)展邏輯容易導(dǎo)致項(xiàng)目收益的囤積，即使鄰避設(shè)施具有很強(qiáng)的正外部性，但是這種正外部性卻沒有自由公平地在社會中進(jìn)行分配，而是集中在少數(shù)利益相關(guān)者的群體。經(jīng)濟(jì)增長正是地方政府引入鄰避項(xiàng)目的初衷，鄰避沖突發(fā)生時，地方政府的主導(dǎo)話語也往往是該項(xiàng)目建成投產(chǎn)后年均銷售收入以及拉動經(jīng)濟(jì)增長的百分點(diǎn)。④鳳凰網(wǎng)：《石油巨頭逐鹿西南：彭州石化將啟動》，http://f i nance.ifeng.com/roll/20101224/3109676.shtml，2010年12月14日。其二是現(xiàn)有的鄰避決策模式容易促使決策淪為優(yōu)勢群體利益和價值偏好囤積的工具。在政策議程中獲得一席之地后，科學(xué)政策落入了同樣利益集團(tuán)政治和機(jī)構(gòu)慣性力量的犧牲品，而這正是大多數(shù)政策領(lǐng)域的特征，往往導(dǎo)致了現(xiàn)狀的漸進(jìn)性改變。⑤Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.

除此之外，在公共價值失靈框架下，提供者不足同樣會誘發(fā)價值失靈。鄰避領(lǐng)域的提供者是指由于“委托代理”的興起，包括外包和出售公共事業(yè)而引發(fā)的監(jiān)督不足，從而使公共價值遭受侵害。如果政府不具備確保核心公共價值的能力，而是依靠最低的公開招標(biāo)，政府便容易淪為承包商的人質(zhì)，這樣公共價值失靈的可能性就會增加，由此也會提高鄰避沖突的可能性。

四、公共價值管理視角下鄰避問題的化解

（一）尋回失落的公共價值——鄰避事件的再審視

對鄰避問題的價值審視——是將其作為一種“惡”還是作為一種正義的維權(quán)行動，抑或不同利益主體之間的價值博弈，直接影響到鄰避治理的策略選擇。目前鄰避治理的現(xiàn)實(shí)語境下，鄰避運(yùn)動往往被定義為政府對立面的集體行動，政府視民眾為只關(guān)注個人私利而無視社會效益的情緒化個人，民眾則視政府為不顧民眾利益只關(guān)注政績的官僚化組織。在這種模式取向下，鄰避項(xiàng)目開工之前政府往往不重視信息公開，在鄰避沖突爆發(fā)之后政府才開始通過聽證會、網(wǎng)上答疑的形式向民眾闡釋有關(guān)信息，民眾由于對政府公信力的不信任，產(chǎn)生“遇鄰避則反對”效應(yīng)，最終政府往往屈從壓力叫停鄰避項(xiàng)目。我們認(rèn)為，鄰避沖突本質(zhì)上是鄰避選址和鄰避決策過程中對社會價值缺乏回應(yīng)以及社會價值的邊緣化而導(dǎo)致的公共價值失靈。因此，鄰避治理可以視為對公共價值的彌合，在此過程中，政府所代表的追求整體效益、效率的價值以及民眾追求的個體健康、環(huán)境的價值、企業(yè)追求的自身利益最大化價值以及非營利組織追求的環(huán)保價值，都應(yīng)該囊括進(jìn)公共價值的創(chuàng)造中。面對鄰避沖突，我們需要重新審視思考該問題的邏輯起點(diǎn)，跳出“就鄰避而鄰避”和“鄰避妖魔化”的桎梏，以更加包容的心態(tài)尋回失落在鄰避治理中的公共價值。

（二）凝聚價值共識——多元主體的偏好吸納

現(xiàn)代政府的改革，尤其公眾參與，其真正的本質(zhì)不是協(xié)助政府科學(xué)決策，也不是反映大多數(shù)民意，而是構(gòu)建在協(xié)商基礎(chǔ)上的共識，因?yàn)椤肮怖鎭碜杂趦r值的分享對話”。①何艷玲：《“無變革的改革”:中國地方行政改革的限度》，《學(xué)海》2016年第1期。在鄰避風(fēng)險和利益的分配上都需要民主的輸入，價值偏好的遞送嵌入在整個鄰避治理過程中。當(dāng)?shù)卣囊粋€重要使命就是創(chuàng)造社會價值遞送的平臺，使其參與并討論有關(guān)他們的偏好的過程中，以達(dá)成價值共識，具體來說應(yīng)通過下述幾個方面吸納社會價值。

首先，完善社會價值的遞送機(jī)制，通過治理網(wǎng)絡(luò)吸納私營部門和非營利組織與民眾的價值偏好。在科學(xué)政策中，價值表達(dá)失靈的普遍原因是缺乏允許非科學(xué)家在大多數(shù)科學(xué)領(lǐng)域?qū)餐顿Y和優(yōu)先事項(xiàng)有重大發(fā)言權(quán)的機(jī)制。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.結(jié)合中國鄰避治理的語境，這里的機(jī)制意味著在信息公開和決策方面，環(huán)保組織、企業(yè)和民眾代表更應(yīng)該有實(shí)質(zhì)性的價值表達(dá)渠道?？梢葬槍γ癖婇_設(shè)專欄按照時間段公開鄰避設(shè)施的指標(biāo)檢測情況，甚至可以邀請民眾代表實(shí)地參觀其他省市該類型的鄰避項(xiàng)目；對企業(yè)而言，根據(jù)企業(yè)的立場、行業(yè)以及與鄰避項(xiàng)目的競爭關(guān)系展開針對性的對話是其價值遞送的邏輯起點(diǎn)，對不同立場的企業(yè)采取不同的價值遞送機(jī)制：一是鄰避設(shè)施運(yùn)營方要及時在聽證會上公開項(xiàng)目的真實(shí)信息，直面民眾的質(zhì)疑，同時對于自身的價值訴求也可以以書面形式向社會公開；二是與鄰避設(shè)施存在競爭的同行業(yè)企業(yè)，尤其是規(guī)模和影響較大的同行企業(yè)，政府要和其協(xié)商是否通過產(chǎn)業(yè)整合升級、淘汰轉(zhuǎn)型抑或政策優(yōu)惠的方式降低新引項(xiàng)目對其的影響；三是對于受鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響的相關(guān)企業(yè)，要搭建對話平臺，就是否通過政策補(bǔ)償、如何補(bǔ)償、以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題展開磋商；環(huán)保組織則要發(fā)揮好其在政策倡議、組織化動員民眾、科普宣傳以及規(guī)范維權(quán)行為等方面的影響。

其次，提高多元主體參與和理性參與的能力，以提高其表達(dá)集體偏好、參與鄰避協(xié)商和決策的質(zhì)量。民眾要增強(qiáng)其組織化程度，利用環(huán)保組織的科普宣傳、政策倡議將民眾納入理性對話的平臺之內(nèi)；其二要利用信息優(yōu)勢增強(qiáng)談判能力，收集政府和專家忽略甚至不知道的有關(guān)該項(xiàng)目的風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)，以改變政府、專家和運(yùn)營方對信息的壟斷優(yōu)勢而帶來的社會話語權(quán)缺失問題。企業(yè)可以嘗試?yán)米陨淼馁Y源優(yōu)勢，幫助環(huán)保組織和民眾發(fā)掘鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險信息，以及分析政府和專家決策中存在的問題。環(huán)保組織則可以發(fā)揮組織化優(yōu)勢，將前期與民眾和企業(yè)收集到的證據(jù)通過正式渠道理性地向政府提出訴求，并就雙方的分歧展開磋商對話。

（三）綜合運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制和制度機(jī)制

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制除卻直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障基金補(bǔ)償之外，也逐漸通過修繕公共服務(wù)設(shè)施等手段緩解社會對鄰避設(shè)施的抵觸心理。補(bǔ)償機(jī)制在緩解民眾情緒、構(gòu)建理性對話方面發(fā)揮著不可或缺的作用，但同時由于其適用的條件范圍也常常面臨補(bǔ)償失靈。因此一個可行的思路是，對不同的項(xiàng)目要審慎運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制和其他制度機(jī)制，比如對于垃圾焚燒類的污染項(xiàng)目以及污名化類、心理不悅類的項(xiàng)目，主要的化解對策是在制度層面拉長公眾的參與鏈，在做好宣傳工作的同時消除民眾在心理、視覺和風(fēng)險感知方面的刻板印象；對于PX類石化工業(yè)項(xiàng)目則要綜合運(yùn)用補(bǔ)償和制度機(jī)制，對于受損的環(huán)境權(quán)益和物質(zhì)權(quán)益給予補(bǔ)償（包括民眾和同行業(yè)競爭的其他企業(yè)、受負(fù)外部影響的企業(yè)）；對于核電等重大項(xiàng)目則要慎重考慮潛在風(fēng)險問題，并在價值層面審視其他的補(bǔ)償機(jī)制是否可以彌補(bǔ)由此帶來的損害。

（四）加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)營方的監(jiān)管

為減少鄰避項(xiàng)目生產(chǎn)中的利益囤積和政府空洞化現(xiàn)象，一個可能的方向便是提高決策的透明度、參與度以及加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)營方的監(jiān)管，有關(guān)鄰避決策質(zhì)量的改善我們在“價值共識”部分已經(jīng)詳細(xì)闡述，因此此部分的主要焦點(diǎn)便是加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)營方的監(jiān)管。政府效率不高，因?yàn)樗狈碛屑夹g(shù)效率的所有者和經(jīng)營者。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在鄰避設(shè)施的運(yùn)營，尤其是具有明顯正外部性的社會大型項(xiàng)目的運(yùn)營方面，政府往往需要私營企業(yè)來承接政府的部分職能，將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)下放給私營企業(yè)，但由于私營企業(yè)“自身利益最大化”的價值導(dǎo)向，往往容易致使社會公共價值受到侵犯，此時便需要政府通過加強(qiáng)監(jiān)管來傳導(dǎo)公共價值?，F(xiàn)有的做法是成立項(xiàng)目管理委員會進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)管，除此之外一個可能的措施是通過建立監(jiān)管信息平臺，實(shí)施動態(tài)的可持續(xù)的信息發(fā)布，就信息的采集而言，要適當(dāng)讓民間第三方機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織參與進(jìn)來協(xié)助信息的采集，對于未及時公布相關(guān)數(shù)據(jù)以及指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，要及時對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，把監(jiān)管落到實(shí)處。

五、結(jié)論

鄰避研究理論的日益豐富和現(xiàn)實(shí)映象的多彩描繪了發(fā)生在城市治理領(lǐng)域的一大世界性難題的圖景。隱匿在鄰避議題背后的公共價值失靈問題也愈發(fā)牽動每一個公共管理者和研究者的治理情懷，通過鄰避問題的化解來彌合公共價值失靈和尋回那些曾經(jīng)被管理者遺失的公共回應(yīng)，為思考鄰避問題帶來了新的視野，同時也為公共價值管理建構(gòu)了新的議題。在鄰避場域，作為平衡各種價值的穩(wěn)定力量，政府首先要激活鄰避治理網(wǎng)絡(luò)中的合作關(guān)系，并且確保公共價值在合作的網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)出來，不僅是政府奉行的效益、效率價值，更應(yīng)讓公平和參與價值在商議的過程中有所體現(xiàn)，這既包括政府也涵蓋不同立場和行業(yè)的企業(yè)、民眾和社會組織，因此價值的遞送機(jī)制是必要的；在價值層面更要重新審視在鄰避問題中所扮演的角色，辯證看待價值沖突，以更具包容性的心態(tài)與企業(yè)和民眾進(jìn)行價值共識的磋商，對于現(xiàn)有鄰避治理機(jī)制也要審視運(yùn)用，以達(dá)成鄰避問題的“善治”之道；同時需要指出的是，公共價值管理范式是解決復(fù)雜公共管理問題和指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)變革的一個工具，下一步可能的思考是，縱向不同層級的政府部門以及橫向同級但不同部門的地方政府所奉行的核心價值是否存在差異，這種差異又如何塑造了鄰避議題。