黃珊妮

【摘 要】當(dāng)前PPP項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地推進(jìn)，中國(guó)已經(jīng)催生出一個(gè)數(shù)萬(wàn)億級(jí)別的PPP交易市場(chǎng)。在具有“中國(guó)特色”的PPP模式中，社會(huì)資本被主要?jiǎng)澐譃閲?guó)有資本和民營(yíng)資本。在當(dāng)前的PPP市場(chǎng)中，存在著民營(yíng)資本參與熱情較低的現(xiàn)象，本文從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不合理等方面分析了民營(yíng)企業(yè)低參與度的原因。

【關(guān)鍵詞】PPP；民營(yíng)企業(yè)

一、PPP項(xiàng)目概述

政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作契約關(guān)系。具體而言，政府先通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，政府與社會(huì)資本就該P(yáng)PP項(xiàng)目設(shè)立一家特殊目的載體（SPV），由特殊目的載體作為主體進(jìn)行融資、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建成后，社會(huì)資本通過(guò)一定期限的運(yùn)營(yíng)和收費(fèi)收回投資并取得合理投資回報(bào)，期限屆滿(mǎn)后無(wú)償移交給政府。其中，PPP項(xiàng)目共有三種回報(bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)。在整個(gè)過(guò)程中，政府負(fù)責(zé)全生命周期內(nèi)的項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督及公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

二、PPP市場(chǎng)參與現(xiàn)狀——民營(yíng)企業(yè)參與積極性低

PPP項(xiàng)目正在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地發(fā)展，入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)不斷增加。目前，根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截止至2018年2月28日，全國(guó)共有入庫(kù)PPP項(xiàng)目7477個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額達(dá)11.4萬(wàn)億元。在中國(guó)這樣一個(gè)數(shù)萬(wàn)億級(jí)別的PPP交易市場(chǎng)中，與國(guó)外PPP實(shí)踐不同，傳統(tǒng)意義上的“私營(yíng)資本（Private）”被帶有中國(guó)特色的“社會(huì)資本”所取代，社會(huì)資本中，以央企和地方國(guó)企代表的公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營(yíng)企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體互相競(jìng)爭(zhēng)。

在當(dāng)前的PPP市場(chǎng)中，民間資本參與熱情偏低。無(wú)論以成交規(guī)模占比還是以成交項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比作為參考指標(biāo)，民企在PPP市場(chǎng)的份額自2015年底以來(lái)均呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢(shì)。根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)的十大社會(huì)資本排行榜，國(guó)有背景的社會(huì)資本對(duì)民營(yíng)資本具有明顯的擠出效應(yīng)，國(guó)有企業(yè)成為PPP市場(chǎng)上的主力軍。在該排行榜中，前十大社會(huì)資本僅有兩家民企，分別為華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司和北京東方園林環(huán)境股份有限公司，兩家民企的累積中標(biāo)全額總和僅為5177.8億元。民營(yíng)資本較低的參與熱情，違背PPP模式發(fā)展的初衷。國(guó)企、央企在運(yùn)營(yíng)中存在創(chuàng)新能力不夠、管理模式陳舊等問(wèn)題，民營(yíng)企業(yè)具有項(xiàng)目執(zhí)行效率高和較強(qiáng)的創(chuàng)新思維等優(yōu)勢(shì)。因此，探究民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的制約因素以及探討提高民營(yíng)企業(yè)參與熱情的解決方法具有重大意義。

三、民營(yíng)資本參與PPP的制約因素分析

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，資產(chǎn)流動(dòng)性差

交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目和市政公用類(lèi)項(xiàng)目是PPP市場(chǎng)中的主要成交項(xiàng)目，截止至2018年4月，交通運(yùn)輸類(lèi)成交金額占比為30.28%，達(dá)到3.19萬(wàn)億元，市政公用事業(yè)占比為32.20%，達(dá)到3.39萬(wàn)億元。風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜多樣性是PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)。首先，PPP項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目合作期限主要是指從政府和社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同之日起至項(xiàng)目完成運(yùn)營(yíng)維護(hù)進(jìn)行移交之日的這段期間。以交通運(yùn)輸類(lèi)和市政公用類(lèi)為主的PPP項(xiàng)目周期在十年到三十年之間，這意味著風(fēng)險(xiǎn)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率較大，同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)受其他因素影響發(fā)生改變的可能性較大。此外，各個(gè)項(xiàng)目還要依據(jù)自身情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性增加。其次，參與PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)主體眾多，包括特殊目的載體、各金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、承建方、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和政府等，在PPP項(xiàng)目的合作過(guò)程中，存在著較為復(fù)雜的關(guān)系和協(xié)調(diào)工作，需要有關(guān)各方的密切配合以保證PPP的良好運(yùn)行。第三，PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流少，前期需要投入大量的資金，資產(chǎn)流動(dòng)性差，民營(yíng)資本擔(dān)心投入后難以退出或變現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜多樣性降低了PPP項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本的吸引力。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不合理

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享是PPP模式的核心。PPP項(xiàng)目的合作是政府與社會(huì)資本建立在平等互利基礎(chǔ)上的合作，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要是由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域中國(guó)政府往往既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又充當(dāng)“裁判員”，地方政府契約意識(shí)欠缺，對(duì)“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念落實(shí)不到位，政府履約意愿和履約能力成為民營(yíng)資本最主要的顧慮之一。政府與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合作中，兩者的地位并不對(duì)等。社會(huì)資本所承擔(dān)的義務(wù)與其擁有的權(quán)利缺乏對(duì)等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護(hù)為主的項(xiàng)目上，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目合理使用程度缺乏足夠的監(jiān)管權(quán)利和保障，卻承擔(dān)了可能因?yàn)檫^(guò)度使用或不當(dāng)使用導(dǎo)致的維護(hù)成本和績(jī)效考核指標(biāo)，政府處在強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)資本處在弱勢(shì)地位。社會(huì)資本需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，在風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)等并發(fā)生糾紛時(shí)，地方政府往往采取強(qiáng)制手段進(jìn)行干預(yù)，社會(huì)資本的利益無(wú)法得到保障。風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)嫁一定程度上影響了民營(yíng)資本的參與PPP項(xiàng)目的信心。此外，政府具有極其多元、復(fù)雜的目標(biāo)，這將在一定程度上增加PPP合同執(zhí)行和修改的不確定性，容易出現(xiàn)前后政策不一致的風(fēng)險(xiǎn)。綜上，在民營(yíng)資本與政府間的不合理風(fēng)險(xiǎn)分配制約了民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的投資意愿。

（三）PPP合作模式和采購(gòu)方式的限制

我國(guó)PPP 項(xiàng)目在合作模式上的一個(gè)突出特征是社會(huì)資本一般需要具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力，這種合作模式把全生命周期不同階段的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求打包成一次采購(gòu)?fù)瓿?，進(jìn)而設(shè)立項(xiàng)目公司作為載體來(lái)實(shí)施合作，特殊目的載體與政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《PPP合同》，履行相關(guān)職責(zé)義務(wù)。地方政府在制定項(xiàng)目合作范圍和合作邊界時(shí)，往往通過(guò)將幾個(gè)小項(xiàng)目打包成為一個(gè)大項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行實(shí)施，通過(guò)打包來(lái)提升項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模雖然能節(jié)約實(shí)施成本和采購(gòu)成本，但對(duì)項(xiàng)目之間的協(xié)同效應(yīng)缺乏足夠的評(píng)估，協(xié)同效應(yīng)不明顯的項(xiàng)目打包采購(gòu)并無(wú)法提升項(xiàng)目整體的物有所值。當(dāng)前PPP 項(xiàng)目的合作模式和采購(gòu)方式強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行，存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的問(wèn)題。這種模式使得資本實(shí)力較強(qiáng)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域大而全的國(guó)有企業(yè)具備了參與PPP 項(xiàng)目的先天性?xún)?yōu)勢(shì)。具體而言，進(jìn)一步劃分社會(huì)資本的類(lèi)型，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目投資的企業(yè)有71%是建筑承包商，他們一般也是PPP項(xiàng)目的實(shí)際承建方。實(shí)際上，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的相關(guān)公司。而在建筑承包商中國(guó)有企業(yè)往往占比較高，地方政府樂(lè)于借助社會(huì)資本解決資金難題，施工企業(yè)希望獲得前期相對(duì)豐厚的施工利潤(rùn)，兩方“一拍即合”，迅速達(dá)成合作，致使施工企業(yè)尤其是國(guó)有施工企業(yè)成為本輪PPP模式的最大受益者。這種趨勢(shì)和強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化服務(wù)能力的采購(gòu)偏好相結(jié)合，導(dǎo)致實(shí)施項(xiàng)目社會(huì)資本資格要求門(mén)檻的提升，長(zhǎng)期以往會(huì)導(dǎo)致部分行業(yè)寡頭的壟斷性地位，損害規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)的參與機(jī)會(huì)和本地中小型企業(yè)的生存環(huán)境，進(jìn)一步降低了中小型民營(yíng)企業(yè)的參與熱情。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 莫呂群，劉明.如何破解PPP 項(xiàng)目融資難[J].施工企業(yè)管理，2016，（09）.