紀 小 樂

(1.山東大學 經濟研究院;2.山東省國土測繪院，山東 濟南　250100)

引言

規(guī)劃是我國國家和地方治理體系的重要內容,體現了對未來區(qū)域發(fā)展的設計理念和工作思路,涉及到的領域眾多。但是長期以來,我國的規(guī)劃編制管理體制分門而治,規(guī)劃體系龐雜,各類規(guī)劃之間相互沖突,協(xié)調機制不健全,已經嚴重影響到了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。自十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議以來,中央政府旗幟鮮明地推動“多規(guī)合一”工作。2014年3月,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》正式發(fā)布,明確提出“推動有條件地區(qū)的經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。2014年5月,國務院批轉發(fā)改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見(國發(fā)[2014]18號)》,提出“落實國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,推動經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等‘多規(guī)合一’,開展市縣空間規(guī)劃改革試點,促進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展”。隨后,國家發(fā)展和改革委員會以及國家住房和城鄉(xiāng)建設部分別就“多規(guī)合一”開展試點工作。自2014年起,住建部在全國開展多規(guī)合一的試點。2014年底,國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》,在全國范圍內選取28個市縣開展試點工作,如福建省廈門市、浙江省德清縣等。2015年9月,國家發(fā)展和改革委員會以及國家測繪地理信息局聯(lián)合發(fā)布了《關于印發(fā)市縣經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃技術規(guī)范與編制導則(試行)的通知》,依靠測繪地理信息數據,形成三類空間劃分標準,將區(qū)域的發(fā)展與布局、開發(fā)與保護融為一體，此項工作中央政府與地方政府均在加速推進,但在實施過程中依然存在諸多問題急需解決。

一、現有規(guī)劃的分類體系及差異

“多規(guī)合一”來源于“三規(guī)合一”。“三規(guī)”是我國規(guī)劃體系中的三大規(guī)劃,分別為國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,這三個規(guī)劃也是影響城市發(fā)展最重要的規(guī)劃。從實踐的角度看,“三規(guī)合一”是指將三大規(guī)劃中涉及到的相同內容統(tǒng)一起來,并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上,各規(guī)劃的其他內容按相關專業(yè)要求各自形成系統(tǒng)。“多規(guī)合一”則是將涉及城市發(fā)展的其他重要專項規(guī)劃,如城市環(huán)境總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、港口總體規(guī)劃和園林綠化規(guī)劃等一并納入“三規(guī)合一”的工作體系,形成涉及面更廣的規(guī)劃協(xié)調(王唯山等,2015)。但是目前我國的“三規(guī)”分別具有各自的管理部門、規(guī)劃目標和體系,其規(guī)劃主體、技術標準、編制目的與規(guī)劃期限均有很大差異。

(一)法理依據及管理部門的差異

目前我國不同規(guī)劃編制所依據的行政法理不同,導致各類規(guī)劃的編制審定和實施各成體系。以三大規(guī)劃為例,土地利用總體規(guī)劃主要依據《中華人民共和國土地管理法》,一般由國土部門作為土地利用總體規(guī)劃的主管和編制部門,土地利用總體規(guī)劃的審批部門則根據級別由省市人民政府或國務院進行審批,在編制過程中,土地規(guī)劃的指標是自上而下分解確定的,具有嚴格的限制邊界,下級地方政府不能突破上一級設定的土地規(guī)劃方案;城市總體規(guī)劃則是依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,由地方政府的規(guī)劃部門進行編制,根據人口增長規(guī)模和發(fā)展狀況測算得出各種用地指標,同樣根據級別由省市人民政府或國務院進行審批；國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃則是依據《憲法》賦予各級人民代表大會審查和批準的權利,由各級人民政府,主要是發(fā)展與改革部門進行編制,由本級人民代表大會進行審批。相比而言,三大規(guī)劃中國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)格最高,從政府職能角度看,由發(fā)改部門主導“多規(guī)合一”工作更容易把握區(qū)域發(fā)展的重點及趨勢。

由于管理部門和審批部門的不同,且上位規(guī)劃缺失，各自為政(劉彥隨，王介勇，2016)，各種規(guī)劃之間相互掣肘相互打架的問題日益突出,難以發(fā)揮規(guī)劃引領社會經濟健康發(fā)展的積極作用(王金巖等,2008)。各規(guī)劃都可以對發(fā)展目標、規(guī)模和空間結構提出要求,我國絕大部分城市的土地利用與城市規(guī)劃的建設用地邊界以及生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的生態(tài)紅線邊界存在大量圖斑不一致的現象,而發(fā)展規(guī)劃的內容比較空泛,空間約束性不強,導致其確定的項目落地經常會跳出城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的控制范圍,造成規(guī)劃隨著項目走,頻繁被調整的現象。(陳雯等,2015)。

(二)規(guī)劃編制的時間期限和技術標準的差異

按照我國現行的管理體制,三大規(guī)劃的年限差異極大，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的年限為五年,土地利用總體規(guī)劃年限一般為十五年,城市總體規(guī)劃則為十年。以山東省濟南市為例,最新的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是“十三五”規(guī)劃,土地利用總體規(guī)劃是2006-2020年,最新的城市總體規(guī)劃則為2011-2020年，三大規(guī)劃的編制存在一定的時間差,彼此的協(xié)調借鑒無法得到保證。

另外,不同的規(guī)劃采用不同的技術標準,分類方式差異極大。例如土地利用總體規(guī)劃采用的《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》,包含建設用地、農用地、未利用地3個大類,10個二級類和29個三級類;城市總體規(guī)劃采用的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》則分城鄉(xiāng)用地與建設用地兩個部分,城鄉(xiāng)用地共分為2大類、9中類、17小類,建設用地共分為8大類、35中類、43小類;國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃則主要是體現于文字描述,幾乎沒有空間數據。三大規(guī)劃在技術標準上缺少統(tǒng)一的整合平臺,對同一要素的多種表現形式以及差異性的歸類體系導致各類規(guī)劃難以協(xié)同管理,對區(qū)域經濟發(fā)展無法提供綜合性的決策支撐,在地區(qū)項目審批與申報過程中造成審批繁瑣，管理效率低下等問題(蘇涵等,2015)。

自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》下達以來,形成以國家發(fā)改委和住建部分別組織領導的“多規(guī)合一”試點,兩種試點均處于實施階段,目前已經初步形成不同的工作思路，以下就兩種試點工作進行簡要分析。

二、以國家發(fā)改委為主導的“多規(guī)合一”試點

《市縣經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃技術規(guī)范與編制導則》(簡稱《導則》)是國家發(fā)展改革委員會和國家測繪地理信息局聯(lián)合發(fā)布的關于“多規(guī)合一”的改革試點方案,此方案的工作思路是形成一個與傳統(tǒng)的三大規(guī)劃相區(qū)別的“總體規(guī)劃”。《導則》的主體形式表現為經濟社會發(fā)展規(guī)劃與空間數據相結合,以空間數據的分析為基礎和支撐,彌補傳統(tǒng)的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃在定量分析的不足。首先根據已有的空間數據,采用定量分析的方式對市縣區(qū)域進行綜合分析評價,估計空間開發(fā)潛力和資源環(huán)境承載能力,充分考慮對基本農田保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等特殊區(qū)域的保護,劃分三類空間,隨后在評價基礎上針對市縣區(qū)域經濟社會發(fā)展的多個方面進行規(guī)劃?！秾t》的發(fā)布為“多規(guī)合一”的推進提供了一個可行的發(fā)展方向,但《導則》自身尚存在許多值得討論的部分。

(一)《導則》的主要內容及工作流程

《導則》采用國家測繪地理信息局的地理國情普查數據作為基礎空間數據,劃定市縣空間發(fā)展的三類空間——城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間，在三類空間劃分的基礎上,完成對市縣區(qū)域的經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。

三類空間中城鎮(zhèn)空間主要承擔城鎮(zhèn)建設和發(fā)展城鎮(zhèn)經濟等功能的地域,包括城鎮(zhèn)建成區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以及初具規(guī)模的開發(fā)園區(qū);農業(yè)空間主要承擔農產品生產和農村生活等功能的地域,包括基本農田、一般農田等農業(yè)生產用地以及集鎮(zhèn)和村莊等農村生活用地;生態(tài)空間主要承擔生態(tài)服務和生態(tài)系統(tǒng)維護等功能的地域,以自然生態(tài)景觀為主劃定?！秾t》詳細規(guī)定了三類空間劃分方法及技術流程、基本流程為空間規(guī)劃底圖編制、空間開發(fā)評價和三類空間的劃分與確認三大步驟,每一步的技術流程均給出了詳盡而明確的指標及操作步驟。

在將市縣劃分為三類空間的基礎上完成發(fā)展任務布局的規(guī)劃,分別就城鎮(zhèn)化發(fā)展、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設發(fā)展、公共服務資源配置、生態(tài)環(huán)境保護等幾大主題,形成一套完整的市縣經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。

(二)《導則》的意義以及存在的問題

1.市縣經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃期限尚未明確

《導則》所提出市縣經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃作為在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃之上的“總規(guī)劃”,各類規(guī)劃參照“總規(guī)劃”提出的規(guī)劃方案對各自的應用領域進行詳細規(guī)劃。就規(guī)劃期限而言,目前各類規(guī)劃最長時間為十五至二十年,“總規(guī)劃”的時間期限應長于該期限。但《導則》對于總體規(guī)劃的期限并未給出明確的指導意見,僅以“市縣規(guī)劃期以五年為主,主要目標可展望十五年到二十年,空間布局可以是更長遠的制度安排”進行表述。而《導則》的發(fā)展任務布局內容與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有高度相關性,而按照國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的管理及審批規(guī)定,《導則》所做規(guī)劃的期限也一般為五年。以《導則》規(guī)劃編制定位，在時間期限和內容銜接方面需進一步調整。

2.《導則》與其他規(guī)劃的關系

《導則》并未提及與城市總體規(guī)劃，土地利用規(guī)劃以及環(huán)境保護規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃的關系,而這一方面則是“多規(guī)合一”能否順利實施的關鍵問題。由于《導則》的空間數據是依據測繪部門的地理國情普查數據,與規(guī)劃、土地等部門的數據具有不同的分類標準以及空間尺度,因此,在該數據基礎上得到的“總規(guī)劃”依然面臨與其他規(guī)劃數據相協(xié)調的問題。表1為三類空間數據對比。由此表可以看出三類空間數據在分類原則、分類框架、空間參考等方面具有較大差異。

表1　三類空間數據對比

表2　地表覆蓋分類與土地利用一級類統(tǒng)計符合情況(面積單位:km2)

注:重合占比(%)指土地利用與LCA對應面積占土地利用面積的百分比(上表中,重合面積/土地利用面積);差值率(%)=(地理國情普查覆蓋面積-土地利用數據)/地理國情普查覆蓋面積,以百分比表示。

本文將同一時期同一地區(qū)的地理國情普查數據與土地利用現狀調查數據(土地利用總體規(guī)劃重要的參考數據源)進行比較,對兩種數據的差異性進行分析,可以在一定程度上反映《導則》所得結果與其他規(guī)劃協(xié)調的難易程度。通過將兩種數據進行疊加對比分析,按照類別定義進行對照劃分,以土地利用數據為參考,將地理國情普查分類體系對應到土地利用數據體系，主要的對照原則為全覆蓋對應，對于無法一一對應的類別,以指標體系中分類含義為基礎,兼顧實際，兩個分類體系建立對照關系,應以各個類別定義的含義為依據，不同的大類,可能包含同樣的子類;相同的子類,可能分到不同的大類中。對比結果如表2所示。

由表2可以看出，由于數據分類框架和目的的差異性，導致經常出現同一地物在不同的空間數據中劃分類別不同,住建部門進行的“多規(guī)合一”試點中，力圖將各類空間數據協(xié)調統(tǒng)一，但總體規(guī)劃采用地理國情普查數據，依然面臨數據協(xié)調的問題。

3.三類空間劃分與發(fā)展任務布局的協(xié)調問題

三類空間劃分和發(fā)展任務布局是《導則》中的兩大部分,三類空間劃分與發(fā)展任務布局之間的對應關系在《導則》中并未充分體現。首先,三類空間劃分具有詳細的標準且較為具體,而發(fā)展任務布局內容則較為宏觀且存在區(qū)域差異,二者直接的相互協(xié)調尚存在一定問題。例如,在三類空間劃分要求城鎮(zhèn)空間占比應當按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的功能定位順序,依次遞減;農業(yè)空間占比,在農產品主產區(qū)的市縣一般應高于50%,生態(tài)空間占比,在重點生態(tài)功能區(qū)的市縣,一般應高于50%。但在發(fā)展任務布局中并未針對此項規(guī)則進行相應的規(guī)劃，針對并未達到此項規(guī)則的市縣區(qū)域,在規(guī)劃設計時應如何進行，《導則》中并未給出相應的意見建議。其次,與發(fā)展規(guī)劃不同,三類空間的劃分標準相對固定,而不同區(qū)域不同產業(yè)狀況的市縣區(qū)域,在發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一性與差異性如何共存，也是“總規(guī)劃”的編制過程中需要考慮的問題。第三,三類空間劃分重在現狀,發(fā)展規(guī)劃則重在未來,《導則》作為統(tǒng)領其他規(guī)劃的“總規(guī)劃”，仍然缺少一套以未來為主體的空間數據。

4.三類空間劃分存在部分細節(jié)問題

《導則》按照統(tǒng)一的地理空間基礎數據和地理國情普查成果與監(jiān)測技術,將市縣區(qū)域的主體功能定位進行嚴格劃分,并且采用“定量為主,定性為輔”的原則,對于能夠采用定量分析的盡量采用定量分析方法。但是三類空間的劃分標準和規(guī)則存在部分需要商榷的內容。首先是機場與火車站對于區(qū)域的影響范圍的劃分。在《導則》中,對于機場的影響范圍按照30公里、90公里、150公里和大于150公里進行劃分,而火車站的劃分標準為3公里、6公里和大于6公里，二者差異巨大。在一個市縣區(qū)域中,鐵路與航空是兩種重要的出行方式,其影響均是對全市域甚至是跨市域的,二者影響范圍的劃定差異需要進一步考慮論證。其次,對于高速公路的影響范圍采用是以線狀地物進行緩沖區(qū)分析,但與國道省道不同,高速公路與其他道路的聯(lián)通必須通過高速公路出入口,在沒有高速公路出入口的地區(qū),即使境內有高速公路,對當地的社會經濟發(fā)展也沒有太多正外部性。同時,在三類空間劃分過程中,賦予高速公路的分值是所有道路中最高的,對于封閉道路賦予高分值需要進一步的討論。第三,地理國情普查數據的尺度為最小面積400平方米,即在一個市縣區(qū)域中,面積超過400平方米的地物都會展現在地圖上,利用如此細致的數據進行宏觀規(guī)劃工作存在大量的數據處理問題,利用何種方式將數據處理到何種尺度同樣需要進行討論驗證。

三、以住建部門主導的“多規(guī)合一”試點

以住建部門主導的“多規(guī)合一”試點并未發(fā)布一個統(tǒng)一的試點方案,主要采取的試點方式為“各地分頭試點,試點總結推廣”的模式。根據現有資料,試點的主要方式有以下幾點:首先,試點由市縣人民政府組織實施,建立由城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、國土、環(huán)保管理部門為主,林業(yè)、水利、農業(yè)、交通、信息化、財政、城市管理等多部門協(xié)同配合的工作機制或成立新的規(guī)劃機構(袁奇峰等,2015),共同進行試點領導工作;其次,按照全域管控的原則和底線思維(何子張,2015),處理保護和發(fā)展的關系,明確保護空間和管控措施(金龍新等,2015),促進國土生態(tài)格局的形成和保護。第三,客觀分析“多規(guī)”之間的差異,制定消除差異的措施和原則,統(tǒng)一規(guī)劃“認識”,達成一致,形成共同遵守的“多規(guī)合一”規(guī)劃,為行政許可、規(guī)劃管理提供依據(沈遲等,2015)。最終形成具有統(tǒng)一的規(guī)劃期限、統(tǒng)一的空間基礎數據、統(tǒng)一的建設用地分類標準規(guī)劃系統(tǒng)(王唯山等,2015;袁磊等,2015)。

住建部門主導的“多規(guī)合一”試點廈門、佛山等地已經形成初步成果(王吉勇,2013;王蒙微,2015;王唯山等,2015;袁奇峰等,2015;何子張,2015;王吉勇,2013;謝英挺等,2015),主要工作是將國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，重點需要解決數據分類標準的對應,將地物名稱按照劃分的定義合并或分解,形成統(tǒng)一的適合多種規(guī)劃的分類體系,統(tǒng)一各類規(guī)劃指標(晁恒等,2015),其中需要規(guī)劃、發(fā)改、國土、環(huán)保、交通等多個部門的共同參與。試點成果全面推廣仍需進一步論證,尤其需要與《導則》所建立的“總規(guī)劃”進行對接協(xié)調。

結語

“多規(guī)合一”是政府提高規(guī)劃的公信力和完善政府治理體系的必然趨勢和要求。雖然中央政府對此項工作已經高度重視,地方政府紛紛開始試點,但是我國現有規(guī)劃歷時已久體系龐雜,各類規(guī)劃均已形成復雜的運行機制和管理體制。根據國家發(fā)改委和住建部分別進行的試點可以看出,“多規(guī)合一”工作建立一套大而全的統(tǒng)一規(guī)劃存在數據銜接復雜、審批管理困難等問題,今后發(fā)展方式可以參考歐盟(劉慧等,2008)、德國(周穎等,2006)、日本(謝英挺等,2015)等發(fā)達國家的規(guī)劃體系,建立一套以“總規(guī)劃”為主導,兼顧長期與短期、宏觀與微觀各項規(guī)劃相互協(xié)調的規(guī)劃體系?！翱傄?guī)劃”具有最高的法律效力,其他規(guī)劃在“總規(guī)劃”的指導下運行,各項分類規(guī)劃從內容和空間范圍上與“總規(guī)劃”保持一致,規(guī)劃體系中的各項規(guī)劃也應保證“內涵銜接”。規(guī)劃一旦確立,從審批管理運行的角度保證此項規(guī)劃的法律效力,使政府的各項決策在此規(guī)劃體系的監(jiān)督下運行。由此可見,“多規(guī)合一”尚有很長的路要走。