王龍

[提要] 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口有序遷入城鎮(zhèn)落戶生活一直是新型城鎮(zhèn)化的重要主旨內(nèi)容之一，也是我國探索推動以人為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式題中之意的具體體現(xiàn)。本文以探尋我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢的原因，分析其危害，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)人口;以人為中心;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年3月30日

一、引言

從對內(nèi)改革伊始到現(xiàn)在，我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了驕人成績。以都市為半徑輻射范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量大幅下降，縣級市和新設(shè)鎮(zhèn)數(shù)量明顯增多，城鎮(zhèn)化率也由開始的不足18%上升到2016年的57%以上。這一發(fā)展成果，被國際社會看作中國發(fā)展的奇跡之一。但是緊跟著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而來的是其暴露出的愈發(fā)突出、明顯并且與初衷明顯不相符的矛盾和問題。比如，現(xiàn)實情況中的以戶籍為計算基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化率低于在城鎮(zhèn)中工作生活農(nóng)民數(shù)量比例10個百分點以上，社會保障體系建設(shè)相對滯后，農(nóng)民來到城鎮(zhèn)后住房需求得不到很好的滿足，生活支出收入相差懸殊，半市民狀態(tài)和逆城市化現(xiàn)象愈發(fā)突出，直接造成政府斥巨資建造的大量新城閑置和以改善地產(chǎn)市場供求關(guān)系的重要舉措——去庫存難以實現(xiàn)，嚴重制約我國新型城鎮(zhèn)化的進程。因此，在飛速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化日益成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展核心驅(qū)動力的大背景下，要想把農(nóng)業(yè)人口市民化這件“功在當(dāng)代，利在千秋”的大事做好就必須在增加農(nóng)民收入、完善社會保障制度和土地增值收入分配上做好文章，真正實現(xiàn)農(nóng)民的城市夢。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展受制原因

今后一個時期是加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵性階段，截至2020年，以戶籍人口為計算標準的城鎮(zhèn)化率要達到占到總?cè)丝诒戎氐?5%左右，任務(wù)十分艱巨。但相當(dāng)長的一個時期，包括筆者在內(nèi)的很多人所從事的對新型城鎮(zhèn)化中以人為中心的問題的討論，并沒有真正觸及問題的關(guān)鍵。在筆者看來，真正制約我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要有以下四個方面的原因：

（一）新城建設(shè)負債累累，養(yǎng)老醫(yī)療等資金缺口大。新型城鎮(zhèn)化中一個重要內(nèi)容就是打造新城，2008年金融危機以來，國家為了穩(wěn)定經(jīng)濟增長速度投入了大量資本進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新城建設(shè)也隨著大量資金的注入乘勢而起，一時間其表現(xiàn)出的急劇增長態(tài)勢讓人始料未及。推動新城建設(shè)資金來源渠道較為單一，以政府投入為主，然而地方政府投資能力有限，只能債務(wù)融資，由于事前缺乏科學(xué)的規(guī)劃且片面追求規(guī)模，導(dǎo)致新城建設(shè)低效、發(fā)展緩慢，導(dǎo)致一些地方債務(wù)問題不斷，其中應(yīng)向轉(zhuǎn)移農(nóng)民給付的社保資金更是無法得到保障，農(nóng)民進城積極性不高，市民化進程難以持續(xù)快速發(fā)展。

（二）土地出讓金分配不合理，進城物質(zhì)資本不足。以《憲法》為根本法的相關(guān)法律都明確指出，各級人民政府對所管理的行政區(qū)域內(nèi)的國家擁有的土地具有直接管理權(quán)。土地使用權(quán)歸集體所有的以出讓、轉(zhuǎn)讓等形式作為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地是明令禁止的行為，集體土地必須通過土地征用變?yōu)閲型恋兀烧M行交易。同時，以《土地管理法》為依據(jù)做出的對失去土地農(nóng)民的補償具有相當(dāng)?shù)木窒扌?，但土地開發(fā)價格卻很高。地方政府往往以低價購買土地，然后通過高額土地出讓金出讓給開發(fā)商，成為了土地增值利益分配的最大受益者。一方面農(nóng)民失去了土地，另一方面農(nóng)民進城物質(zhì)資本也不足，使多數(shù)農(nóng)民處于“半市民”狀態(tài)。

（三）就業(yè)穩(wěn)定性差，收入低，生活成本高。受教育程度偏低、缺少一技之長是進城務(wù)工農(nóng)民的兩大硬傷。務(wù)工人員文化程度普遍較低，多數(shù)只有接受小學(xué)和初中教育的經(jīng)歷。由于受到文化素質(zhì)偏低的限制，加之表現(xiàn)出的職業(yè)素養(yǎng)的貧乏，一般只能做一些體力性的工作，他們大都游走于工地、工廠、餐廳等人員流動性大的勞動場所，薪酬待遇也處于社會底層。與之相對應(yīng)的是高昂的城市生活費，多則十幾萬元的購房成本，少則數(shù)千元的子女撫養(yǎng)教育費用，微薄的收入根本難以讓他們在大城市里安身立命，更別提生活品質(zhì)的提高了。

（四）農(nóng)民進城購房政策不完善。改善轉(zhuǎn)移農(nóng)民的居住條件，是有序推進農(nóng)民市民化的有力抓手，一方面可以提升他們的居住水平;另一方面可以與家人團聚。然而，微薄的收入、高企的房價以及難以申請貸款成為了農(nóng)民進城買房的三座大山。在買房問題上，農(nóng)民同市民一樣，沒有任何的政策傾斜。其實，農(nóng)民非常想留在城里，這里的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等條件都遠遠優(yōu)于農(nóng)村。假使真的能讓進城農(nóng)民有一套屬于自己的房子，再有一份相對穩(wěn)定的工作，收入恰能支持他們在城市生活，農(nóng)民就會選擇留在城里。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢的危害

（一）被剝奪感明顯，損害政府形象。相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展是以大量土地的不集約利用和犧牲廣大農(nóng)民切身利益而換來的。大量農(nóng)村集體土地增值利潤被地方政府拿走，一方面農(nóng)民沒有足夠的進城物質(zhì)資本，另一方面大量土地被政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，直接導(dǎo)致了人地增長速度嚴重失衡。大量農(nóng)民游離于城市和農(nóng)村之間，無家可歸，被剝奪感明顯。敗壞了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的良好形象。

（二）大量新城公共資源閑置，政府債務(wù)高企。新城建設(shè)在過去的十年間成為了我國城市經(jīng)濟增長點中的佼佼者，以空間擴張為手段，打造新城，使空間、產(chǎn)業(yè)和人口聚集優(yōu)勢發(fā)揮的淋漓盡致。于是，各級地方政府不斷加碼，批量投入人力、物力、財力建造新城，完善基礎(chǔ)和公共設(shè)施。但是，隨著市民化進程的放緩，政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的大手筆的投入并沒有帶來豐厚利潤，大量新城公共資源閑置，無人問津，政府赤字居高不下。這樣一來，閑置的新城一方面占用著大量本應(yīng)投入到其他實體經(jīng)濟中的資金，另一方面也引發(fā)了政府一系列債務(wù)問題，讓社會保障制度的銜接與整合步履維艱。

（三）收益遞減規(guī)律制約，農(nóng)民增收難。提高廣大農(nóng)民的收入水平是當(dāng)前一個時期“三農(nóng)”工作最重要的工作內(nèi)容。但現(xiàn)實情況是，我國農(nóng)村人口還占據(jù)著總?cè)丝谙喈?dāng)大的比重，農(nóng)村現(xiàn)有土地和勞動力表現(xiàn)出明顯的不匹配、不平衡，體現(xiàn)在生產(chǎn)率低下和勞動力剩余情況明顯兩個方面。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為農(nóng)民增收帶來了新動力，大量農(nóng)民進城務(wù)工，收入水平得到了很大提高。然而，隨著村民向市民轉(zhuǎn)化進程的放緩，農(nóng)村展現(xiàn)出的過剩勞動力基數(shù)仍然很大，農(nóng)民利用手中土地增收效果甚微，受到土地要素總量的限制，絕大部分農(nóng)民將手中的資金和大量的勞動力投入到土地中時，收益遞減規(guī)律愈發(fā)明顯。農(nóng)民手中僅有的生產(chǎn)資料創(chuàng)造出的價值越來越低，城鎮(zhèn)化進程的放緩讓本就受到文化素質(zhì)低和職業(yè)素養(yǎng)不足限制的農(nóng)民增收再度陷入困境。

四、以人為中心的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑探究

（一）填補社保資金缺口，提高保障水平。以人為中心的新型城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)社會保障體系提出了新的更高的要求，即明確指出要將農(nóng)民工包括在內(nèi)。這里所說的社會保障是全面的、完善的、成體系的社會保障，是和市民享有的相同的社會保障，包含養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方方面面。假使沒有這一套完善且成體系的社會保障，即使農(nóng)民想留在城里，也是心有余而力不足。之所以要推進公共服務(wù)均等化，其實是讓越來越多的農(nóng)民工共享發(fā)展成果，讓他們擁有在城市定居的基本保障。這就要求我們既要建立健全地方稅體系和主體稅種，實現(xiàn)農(nóng)民市民化和財政轉(zhuǎn)移支付互聯(lián)互動。有條不紊地施行房產(chǎn)稅、資源稅給地方，讓地方政府有錢干這個事。又要探索城鎮(zhèn)化社會保障資金來源渠道多樣化，積極倡導(dǎo)社會資本對城市基礎(chǔ)和公用設(shè)施投資運營。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營、流動和合理補償機制。土地是農(nóng)民的命根子，是他們向城市遷移的最重要物質(zhì)資本來源。因此，我們要在創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營和流動機制上下功夫，逐步建立兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，健全對失地農(nóng)民科學(xué)、動態(tài)、多樣化的保障機制，尤其要著力確保到城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民在失去土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)后獲得科學(xué)且公正的補償，嚴禁剝奪和侵害進城落戶農(nóng)民獲得合理征地補償?shù)臋?quán)利。建立強大的制度支撐，讓廣大農(nóng)民最關(guān)心的土地問題從根本上得到解決，打消他們的后顧之憂，進而順利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

（三）加強就業(yè)培訓(xùn)，增加農(nóng)民收入。收入低且工作穩(wěn)定性差，大多農(nóng)民對在城市落戶仍顧忌重重。要使轉(zhuǎn)移農(nóng)民進的來、留的住、生活的好，一方面要針對轉(zhuǎn)移農(nóng)民工作技能較為單一、就業(yè)競爭力單薄，給予他們職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其在人力資源市場上的綜合競爭力，增強其就業(yè)能力;另一方面就是在維護進城農(nóng)民既有權(quán)益的基礎(chǔ)上，提供相應(yīng)補貼和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民收入。

（四）完善進城農(nóng)民住房保障制度。厲以寧就曾指出，解決好轉(zhuǎn)移農(nóng)民在城市中的住房問題是推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要環(huán)節(jié)。農(nóng)民住在城市里，既能照顧家人還能一直留在城市里工作，這樣的生活才是他們所希望的。因此，當(dāng)前應(yīng)加快完善住房保障制，為農(nóng)民轉(zhuǎn)移提供強大的政策支持。即，一方面要逐步提升金融服務(wù)水平，使農(nóng)民進城購房享受到更方便快捷的服務(wù)，進一步增加農(nóng)民自購住房信貸支持力度，銀行與農(nóng)民共擔(dān)購房風(fēng)險，鼓勵農(nóng)民使用貸款進城購房;另一方面積極探索并實施財政補貼政策，鼓勵經(jīng)濟水平相對發(fā)達的地方人民政府對遷入農(nóng)民進城購買第一套商品房給予總購房價款一定比例上的或相關(guān)稅費上的補貼。另外，還要繼續(xù)加速推動城市邊角地帶（棚戶區(qū)）的改造工作，加大經(jīng)濟適用房建設(shè)規(guī)模，真正讓農(nóng)民安居下來。

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