周慧楠

（南京財經大學，江蘇 南京 210023）

1 消費稅改革對我國地方財政的影響

1.1 消費稅改革對我國地方財政收入的影響分析

我國1994年在國家分稅制改革的背景下，營業(yè)稅（不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業(yè)稅）被劃分為地方稅，一直作為地方的主體稅種，營業(yè)稅稅收收入占到地方財政收入的比重達到百分之三十左右。所以在施行“營改增”之后，地方主體稅種缺失，財政收入也出現缺口[1]。將消費稅由中央稅改革為地方稅是一個有益的嘗試，不僅能直接增加地方政府的財政收入彌補缺口，也能緩解中央和地方事權和財力不匹配的狀況[2]。近些年來，消費稅稅收收入不斷持續(xù)增長，已經成為我國六大稅制之一，由2006年的1885.69億元增長到2015年的10542.16億元。為了測算將消費稅由中央稅劃分為地方稅后對地方財政收入的影響，下面模擬分析將2015年的消費稅稅收收入納入到地方財政收入當中，通過對比來分析出消費稅改革對地方財政收入的貢獻度。具體如下表：

表1 消費稅改革成地方稅對地方財政收入的影響（2015年） （單位：億元、%）① 數據來源于國家統計局網站

由上表得出，將消費稅由中央稅改革為地方稅，將會大大增加地方的財政收入，彌補地方財政收入的缺口。表中的貢獻度是消費稅與模擬財政收入的比值，以此來反映消費稅對地方財政收入的貢獻程度。由表1可以清楚地看到，將消費稅改革為地方稅后對地方財政收入貢獻程度最大的地區(qū)是云南，貢獻率達到28.68%，其次是甘肅，貢獻率為26.16%，而對地方財政收入貢獻程度最小的則是北京為4.90%，其次為浙江，貢獻程度為4.97%，從整體上來看，將消費稅改革為地方稅之后，對中、西部地區(qū)的地方財政的貢獻程度要高于東部地區(qū)。

1.2 消費稅改革對各地區(qū)間財政收入差距的影響

近些年來，各地區(qū)間的財力差距越來越大，這直接影響到各地區(qū)的基本公眾設施的供給問題，也關系到全面建成小康社會[3]。究其原因，其一是由于各地區(qū)的自然資源、經濟發(fā)展水平不相同，起點不同，所以才會導致地區(qū)間財力差距擴大，這具有一定的客觀性。其二主要是1994年我國施行分稅制改革所存在的弊端也在一定程度上造成了地區(qū)間財力差距的擴大[4]。為了緩解分稅制改革過程中出現的事權與財權不匹配的現象，中央政府對地方政府推行稅收返還政策[5]。由于經濟發(fā)達地區(qū)稅收收入高，所以得到的稅收返還收入自然就高，而落后地區(qū)則得到的返還收入就少，這就使得經濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的財力差距擴大。再加上“營改增”之前營業(yè)稅是地方財政收入的主體，中、西部地區(qū)的第二和第三產業(yè)的發(fā)展水平低于東部地區(qū)，從而與東部地區(qū)相較而言征收的營業(yè)稅收入較少，所以實際上將營業(yè)稅歸為地方稅對經濟發(fā)達地區(qū)的財力有益。

在2016年5月1日全面實施“營改增”后，營業(yè)稅退出歷史舞臺。為了測算將消費稅由中央稅改為地方稅是否有利于緩解地區(qū)間的財力差距，本文將采用統計指標變異系數來進行具體分析。變異系數是標準差與平均值的比值，可以反映數據的離散程度，變異系數的大小與數據的離散程度成正比。本文主要收集了2011—2015這五年的各地區(qū)消費稅收入和財政收入的數據，從而計算出消費稅改革對地區(qū)間財力的影響。具體如下：

表2 消費稅改革對地區(qū)間財力差距的影響① 表2由變異系數匯總整理所得

由上表可以清晰地看到，消費稅變異系數小于地區(qū)間財政收入變異系數，將消費稅由中央稅改革為地方稅后，所得到的模擬財政收入變異系數明顯小于當前財政收入變異系數，這就說明將消費稅劃分為地方稅后確實能在一定程度上縮小地區(qū)間的財力差距。從2011—2015年整體的變化趨勢上看，消費稅變異系數呈現波動中逐漸下降趨勢，因此消費稅改革有助于縮小我國地區(qū)間的財力差距，促進區(qū)域協調發(fā)展。

2 消費稅改革展望

從上面的分析中，可以清楚地看到在“營改增”這種減少重復征稅，降低企業(yè)稅負的大背景下，將消費稅由中央稅改革為地方稅[6]，不僅能夠彌補地方財政收入的缺口、完善地方的主體稅種，還能夠縮小地區(qū)間的財力差距，促進區(qū)域間協調發(fā)展[7]。為了適應新一輪稅制改革的要求，更好地發(fā)揮消費稅的調節(jié)作用，提高國家現代化的治理能力，針對現行消費稅存在的不足，還應從重塑消費稅稅權、調整征稅范圍、優(yōu)化稅率結構、改革征收環(huán)節(jié)和計稅方法這五個方面來進行改進[8]。

2.1 賦予地方政府稅權

稅權是指由法律賦予政府去行使開征，停征，免征，退稅，補稅等一系列稅收事務權利的總稱。目前我國的消費稅稅權主要集中在中央，比如，《消費稅暫行條例》由國務院頒布，《消費稅暫行條例實施細則》以及涉及到的稅法解釋權由財政部和國家稅務總局頒布。再加上我國目前還未出臺稅收基本法，稅收的立法權劃分還缺乏法律依據，所以稅收立法權也主要歸屬于中央[9]。為了使消費稅成為地方稅，就應該賦予地方政府一定程度的稅權，發(fā)揮地方的自主性。具體來說，在現行稅收基本法還未出臺的情況下，消費稅稅權立法權歸屬中央，條例實施細則也繼續(xù)讓財政部與國家稅務總局頒布，對于細則的具體解釋權和稅收征管權應下放給地方政府，地方政府可以根據當地的實際情況合理進行選擇和支配。等到稅收基本法出臺之后，逐步分階段的將消費稅稅收的立法權下放給地方政府。比如，在第一階段，可以在保持稅種稅基不變的基礎上，中央提前設定稅率調整范圍，將稅率調整權下放給地方政府，讓其自主選擇最優(yōu)稅率。在第二階段，保持稅種不變的情況下，將稅基和稅率的調整權下放給地方政府。到了第三階段，地方政府可以賦予完全的立法權，在符合相關法律規(guī)定的基礎上，甚至可以嘗試開設新地方稅種。

2.2 征收范圍再調整

我國自從1994年正式開征消費稅以來，在這二十多年的時間里，根據產業(yè)結構、經濟可持續(xù)健康發(fā)展等的需要，也進行過很多次征稅范圍的調整。但還是存在不足。其一是征稅范圍主要是圍繞劣質消費品、高檔消費品和高污染、高能耗的商品展開，或者說，征稅范圍主要集中在第二產業(yè)當中，“工業(yè)化”特性明顯。然而，隨著我國產業(yè)結構進入到“進三退二”的轉變，我國居民的消費結構也正在進行新一輪的轉型升級，由傳統的實物型消費向一些類似于娛樂、夜總會、會所等生活性服務轉變。當前消費稅的征稅范圍還主要集中在工業(yè)產業(yè)當中，而對興起的第三產業(yè)缺少調節(jié)；其二是消費稅的綠色化程度不夠，當前我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，要求徹底轉變以前的“三高一低”的經濟增長方式，來緩解經濟發(fā)展與環(huán)境資源之間的突出矛盾。目前我國還沒有單獨開征環(huán)境保護稅，消費稅是政府治理調節(jié)的一個重要稅種，從2006年改革開始，逐漸重視環(huán)保的功能調節(jié)作用，但是所涵蓋的綠色稅目很少，對于解決我國當前的環(huán)境資源的嚴峻問題還遠遠不足。我國二氧化碳和二氧化硫的排放量都位居世界第一，廣泛使用不可降解的一次性用品所帶來的“白色污染”問題，農藥化肥的泛濫對生態(tài)環(huán)境的破壞以及最終對人類健康的危害等等，而上述這些商品的使用都還未納入到征稅范圍中。為了適應綠色發(fā)展理念的要求，提高人們的幸福指數和經濟的可持續(xù)發(fā)展，擴大綠色稅目的范圍是當務之急。

針對我國現行消費稅所存在的不足，本文從以下兩方面進行改革努力。一方面對奢侈類商品的征稅范圍擴大并擴展到高檔服務業(yè)，奢侈類商品主要包括高檔服飾、高檔皮包、高檔住宅以及高檔家具；在“營改增”之后，對于以前征收營業(yè)稅的射擊、狩獵、夜總會、俱樂部等高檔消費行為改征增值稅，在此之余，也可以對此類高檔消費服務行為加征一道消費稅。另一方面要增設一些綠色稅目，建議將煤炭制品、類似于塑料餐飲用品、包裝物、塑料袋、塑料飲料容器瓶等一次性消費品、含磷洗衣粉、化肥農藥等污染性產品納入到征稅范圍。

2.3 優(yōu)化稅率結構

稅率的高低直接影響稅額的大小，并且也對消費稅的收入調節(jié)、保護環(huán)境、節(jié)約資源等功能的發(fā)揮有重大影響。當前我國消費稅的稅率設置存在部分的不合理之處。比如，在奢侈商品方面，稅率單一，現在各類消費品的層次分化明顯，化妝品從低檔的200以下到高檔的2000以上，很明顯對于低高檔化妝品消費存在著不同層次的收入群體，但是在消費稅征收過程中，對不同收入群體都按照同一稅率進行征收，這明顯不符合稅收的量能征收原則。奢侈商品的稅率設置也還存在累退性，這表現在對化妝品和高爾夫球及球具的稅率設置為30%，而更加富裕的收入群體所消費的游艇的稅率設置為10%。在資源性消費品方面，稅率設置較低。雖然2014年底連續(xù)三次調高成品油的稅率，但是與國外相比，仍然有調整的空間。實木地板和木制一次性筷子的稅率僅僅為5%，其對于節(jié)約資源保護森林的調節(jié)作用太小。

針對上面所述的不足，可以從以下幾方面對我國現行的消費稅稅率進行優(yōu)化調整。其一對于奢侈高檔消費品要根據市場調研依據價格細化稅率層級，根據不同的層級設置合理的稅率，從而更好地發(fā)揮消費稅調節(jié)收入分配和引導消費的作用。比如，對于化妝品，如表3所示，按照價格劃分三個層次，從低到高分別征收10%、20%、30%的稅率；對于金銀首飾，可以按照成交價劃分為8000元為界線，分別適用4%和6%；高檔手表可以以10萬元為界線，以下的調低稅率為15%，以上的保留原稅率。按照收益和量能負擔原則，新增的稅目也應設置合理的層級，超豪華小汽車按照價格可以分為120—500萬元，500萬元以上分別適用10%和15%的稅率；其二對于資源消費品的稅率要提高，比如實木地板和木制一次性筷子的稅目由5%上升為10%甚至是15%，這樣才能真正起到調節(jié)保護資源的作用。

表3 消費稅稅目調整表

2.4 改革征收環(huán)節(jié)

我國的消費稅征收環(huán)節(jié)較單一，僅金銀首飾在零售環(huán)節(jié)納稅以及卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道消費稅，其他的稅目都在生產、進口、委托加工的生產環(huán)節(jié)征稅。采用生產環(huán)節(jié)征稅，有利于稅源控制、降低征管成本，但是隨著經濟社會的發(fā)展，生產環(huán)節(jié)征稅的弊端也在逐漸凸顯。第一容易導致稅源流失，納稅義務人可以利用關聯轉讓定價的方式來進行逃稅；第二容易導致稅收收入的不均衡和地區(qū)間的惡性競爭。各個地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同，生產環(huán)節(jié)的消費稅稅基在各地區(qū)不相同，會導致地區(qū)間的財力差距進一步拉大，進而擴大城鄉(xiāng)差距。此外呢，對于稅基比較單一地區(qū)，政府會過分依賴此類消費品的生產，受財政收入利益的驅使，政府可能會采取該應稅消費品的市場保護措施，這無疑會擾亂當地的市場秩序，也會給當地的產業(yè)轉型升級帶來不便。第三不利于企業(yè)的再生產，在生產環(huán)節(jié)征稅，稅收將會占用一部分的企業(yè)生產流動資金，降低了企業(yè)進行再生產的能力，不利于拉動經濟的發(fā)展。

將消費稅征收環(huán)節(jié)由生產環(huán)節(jié)調整到零售環(huán)節(jié)不僅能夠解決生產環(huán)節(jié)納稅所帶來的上述弊端，也是將消費稅由中央稅改革為地方稅的必然要求。具體來說，對于國家限制生產消費的商品，比如煙酒類應稅消費稅，可以參照卷煙現行的征收方法，在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)征收兩道稅，既能防止稅源流失，還能發(fā)揮消費稅的引導消費、增加財政收入作用；對于燃油這一消費稅稅目，由于我國目前有將近93%的加油站已經安裝了稅控機，所以將燃油的征稅環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)具備可行性；對于一些高檔奢侈品和高檔服務以及一些資源消費品，可以通過安裝稅控機來實現在零售環(huán)節(jié)或者服務環(huán)節(jié)征稅。由于零售環(huán)節(jié)繁多分散，可以考慮讓銷售方代收代繳。

2.5 改革計稅方法

我國現行的消費稅計稅方法主要是從價計征、從量計征以及對卷煙、白酒所實行的復合征稅方式。從價計征方式主要是依據應稅消費品的價格來進行征稅，價格越高，需要承擔的稅負越重，所以從價稅可以很好地起到調節(jié)收入分配的作用；從量計征方式主要是根據應稅消費品的消費數量來進行征稅，對于消費量的調節(jié)具有明顯效果，所以從量稅可以很好地發(fā)揮引導合理消費的作用。但是從量稅存在一定的缺陷，隨著社會經濟發(fā)展水平的提高和物價水平的上漲，從量稅具有累退性，違背了量能征收原則。同時，從量稅使得價格和稅收相分離，商品價格的變動以及商品消費支出占收入比重的變化不能從消費稅的稅收收入中得到反映，這樣的話不利于發(fā)揮消費稅的調控功能，此外，從量稅也使得稅收收入損失了分享經濟增長的“紅利”機會，不利于財政收入的穩(wěn)定增長，與消費稅將來作為地方主體稅種的要求不適應。

計稅方法的選擇既要符合稅收公平的原則，又要保證稅收收入也能夠分享經濟增長的紅利，在選擇時應根據應稅消費品的特征進行具體確定。對于價格變動幅度較小、對經濟收入增長缺乏彈性、同質性強、消費量大的商品適應于從量計征，比如成品油。對于其他稅目的應稅消費品按照從價計征的方式，將目前的啤酒黃酒由從量計征改為從價計征。由于啤酒作為日常消費品且價格低，甲乙類啤酒可分別按照5%、3%的稅率征收，黃酒品種多且價格差異大，對于單位價格小于100元的可免稅，高于100元的黃酒征收5%的從價稅。

3 結論

本文通過結合“營改增”這個大背景，提出了將消費稅由中央稅改革為地方稅的觀點，從實證分析的角度論述分析得出：將消費稅改革為地方稅后不僅能夠增加地方財政收入、彌補財政缺口，還可以縮小地方財力差距，緩解中央和地方事權與財權不匹配的情況。最后本文結合當前新一輪稅制改革的背景，從消費稅稅權、征稅范圍、稅率結構、征收環(huán)節(jié)和計稅方法這五個方面分析了我國現行消費稅存在的不足并且分別提出了一些改革展望。

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