朱婉露

【摘要】我國行政復議制度經(jīng)歷了不斷發(fā)展的過程，在依法治國和行政法治化的進程中發(fā)揮著重要的作用。然而，我國現(xiàn)有的行政復議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的新的問題，行政復議時間工作中暴露出的缺陷和不足說明了我國行政復議制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)行政復議實踐的需要，亟待進行改革，行政復議制度的完善迫在眉睫。完善行政復議制度，對于推動社會主義民主政治建設(shè)，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理，維護社會經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和消除腐敗具有不可替代的作用。

【關(guān)鍵詞】行政復議；問題；制度完善

一、行政復議制度在我國的發(fā)展狀況

行政復議是我國一項重要的行政救濟制度，也是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾正錯誤的重要監(jiān)督制度。行政復議制度建立的二十多年以來，糾正了一大批違法的或不當?shù)木唧w行政行為，發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。我國的行政復議制度取得了很大成績，各級復議機關(guān)先后受理案件120余萬件，化解了大量行政糾紛，較好地維護了當事人的合法權(quán)益。但是，隨著中國社會進入轉(zhuǎn)型期，官民糾紛日益增多，行政復議制度運行過程中的矛盾和問題也不斷反映出來，要求行政復議法修改的呼聲也隨之高漲，在實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)法治中國的大背景下，我國行政復議制度究竟應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用以及應(yīng)該如何充分發(fā)揮作用，引起了社會各界的密切關(guān)注。

二、行政復議制度出現(xiàn)的問題

（一）行政復議機構(gòu)缺乏獨立性，復議資源未得到優(yōu)化配置

依據(jù)我國《行政復議法》第3條規(guī)定，我國行政復議機構(gòu)是復議機關(guān)內(nèi)設(shè)的具體從事復議工作的辦事機構(gòu)。復議機構(gòu)沒有獨立的復議權(quán)限，不能以獨立名義從事對外活動，復議機構(gòu)承擔法律、法規(guī)賦予的職能、職責，但復議機構(gòu)只是接受復議機關(guān)的委托來從事活動，復議決定只能以復議機關(guān)的名義作出。從表面來看，法制工作機構(gòu)不同于機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)部門和機構(gòu)則相對獨立，從而在復議審查中作為主持人與執(zhí)法者身份分離，超脫于審查對象之外，體現(xiàn)出了法律審查中的公平公正的原則。然而，事實上來看，其在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無二致，因而在具體承辦事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導關(guān)系而受部門利益或者偏私的影響，其復議活動實際上無法獨立進行，從而無法保證在復議審查中的公正、中立的立場。由于復議機構(gòu)設(shè)置過于分散，長期與復議機關(guān)存在隸屬關(guān)系，不具備獨立性且經(jīng)常受到政府法制工作的沖擊，進而導致其復議決定出公正性容易受到公眾質(zhì)疑，必然導致復議的公信力下降，由此復}義案件數(shù)量也自然呈下降趨勢。復議案件數(shù)量的逐年遞減，導致原本就無專業(yè)人員負責的復議案件工作人員更加懈怠，復議工作由此形成惡性循環(huán)，因此要充分發(fā)揮行政復議職能，完善行政復議機構(gòu)及人員設(shè)置就顯得尤為重要。

（二）行政復議程序存在缺陷

《行政復議法》出臺的立法精神實質(zhì)上是主張非司法化，從而追求效率優(yōu)先，其目的在于方便人們?nèi)罕姴槐亟?jīng)過繁瑣的司法程序，高效解決所遇到的法律問題。由此可見，正是出于對行政復議“司法化”的誤解和過分擔心，《行政復議法》刻意規(guī)避了一些必要的程序性制度，依據(jù)《行政復議法》第22條之規(guī)定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員凋查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。由此我們可以看出，不管案件的簡單活著復雜都統(tǒng)一適用程序，而相對于例如與案件利害關(guān)系的承辦人的回避制度，凋查取證的規(guī)定，當事人之間的互相質(zhì)證、辯論等這些必要規(guī)定并沒有囊括其中。實際上，這些帶有“司法化”傾向的程序性制度是在長期的糾紛解決實踐中反復適用而最終形成的，它們早己超越司法的范疇而在更為廣闊的法律領(lǐng)域得到適用。另外，在實踐中，復議程序往往過于行政化，復議案件通常會經(jīng)過多道程序進行，這種“官僚化”的層層送審程序辦理復議案件違背了行政復議法所倡導的高效便民的立法宗旨，割裂了復議申請人與整個復議過程的聯(lián)系，為暗箱操作、行政干預以及官官相護提供了滋生的溫床，這是有悖立法初衷的吧。

（三）行政復議法的受案范圍狹窄

根據(jù)《行政復議法》第6條之規(guī)定，作為行政行為的受案范圍包括行政處罰行為、行政強制行為、不當?shù)男姓S可行為等。此外，還將國家行為、涉及民事關(guān)系的行為、行政系統(tǒng)內(nèi)部行為以及獨立的抽象行政行為排除在《行政復}義法》的受案范圍之外。通過對我國《行政復議法》相關(guān)法律條文的列舉分析，我們不難看出其受案范圍與《行政訴訟法》的受案范圍十分相似。在行政復議的過程中，行政爭議是由行政機關(guān)來解決的，而在行政訴訟中則通過人民法院來解決行政爭議。兩種爭議的解決手段不同，但是范圍卻驚人的相似，原本不適用行政訴訟解決的糾紛可能通過行政復議解決，卻因受案范疇一致的原因而得不到相應(yīng)的處理。因此在我看來，現(xiàn)行《行政復議法》的問題之一便是改善受案范圍過于狹窄的問題，修改相關(guān)法律條文來達到擴大行政復議受案范圍的目的。

三、完善行政復議制度的思考

（一）設(shè)置相對獨立的政府行政復議機構(gòu)

依據(jù)歷史經(jīng)驗表明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機構(gòu)自身的獨立性和權(quán)威性休戚相關(guān)。我國的行政復議制度是行政層級監(jiān)督的一種，是獨立于司法審查外的行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制。這種定位的要求，決定了我國的復議制度無法走“準司法”的途徑，不能照搬英美法系的獨立行政法官的設(shè)置。事實上，通過建立統(tǒng)一的行政復議委員會可以確保主事機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性，為復議案件的公正審理提供組織保障。也就是說，在盡可能保證復議機構(gòu)獨立性、居中裁決性的前提下，仍應(yīng)該按照現(xiàn)行的行政管理模式，設(shè)置與各級政府相配套的行政復議委員會，取消政府組成部門層級設(shè)置的復議機構(gòu)，僅在某些管理重要公共事務(wù)的特殊部門保留專門的行政復議委員會，比如專利復審委員會等。通過這樣的設(shè)置保證行政復議機構(gòu)的獨立性與專業(yè)性，促使復議人員隊伍的專業(yè)化，從而打破以往按部門層級設(shè)置的零碎不成體系的缺陷。

（二）建立和完善行政復議程序

行政復議要樹立權(quán)威，追求效率，必須通過程序化來體現(xiàn)其規(guī)范化。實踐中，《行政復議法》中對具體程序如何操作并沒有做出詳細的規(guī)定，如接受申請、審查立案、案件的審查、凋查取證、證據(jù)的采納、案件的執(zhí)行等。誠然，這些都需要建立一套嚴謹?shù)囊?guī)范程序。筆者認為，在行政復議案件的調(diào)查核證上，應(yīng)當堅持兩名以上行政復議工作人員參加；重大疑難案件要召開聽證會。在審查形式上，很有必要將書面審查原則修改為公開審查原則，逐步推行聽證制度，如此一來，對于增加審查透明度，密切政府與群眾聯(lián)系，樹立政府形象，維護政府權(quán)威有推動作用。

我國的《行政訴訟法》在一定程度上作出了改善，筆者認為，《行政復議法》亦可在借鑒域外行政復議有益規(guī)定、吸收學界理論研究相關(guān)成果的基礎(chǔ)上對其進行修改完善。在現(xiàn)代行政活動中，僅僅依憑壓制性的權(quán)力作用是不夠的，行政權(quán)作用的結(jié)果必須有一種正當性證明。事實表明，這種正當性只能來源于行政權(quán)力行使者對程序的遵守，即“通過程序獲得正當”。因此，可以在現(xiàn)行《行政復議法》增設(shè)基本程序制度。通過建章立制來保證統(tǒng)一規(guī)范的實現(xiàn)。首先，可以增設(shè)回避制度。具體涵括回避的緣由、范圍、程序以及違反該制度要求所作出復議決定的效力等內(nèi)容。其次，行政復議的證據(jù)是行政復議的核心問題之一。我們認為，要根據(jù)行政復議的性質(zhì)和特點，參照行政訴訟舉證責任的規(guī)定，強凋應(yīng)由被申請人承擔舉證責任的法定要求，即提供作出具體行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)，以證明其所作出的具體行政行為決定的合法性和合理性。因此，應(yīng)當借鑒《最高人民法院關(guān)于行政行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中的有益做法，對行政復議證據(jù)的種類、舉證責任的分擔、舉證的具體要求、當事人之間的質(zhì)證等作出具體明確的規(guī)定，依次提高認證的透明度，進一步建立和完善行政復議證據(jù)制度。

（三）適當拓寬行政復議的受案范圍

可以適當擴大對抽象行政行為的審查范疇。目前我國不能對單獨的抽象行政行為進行復議，只能是由行政相對人對具體行政行為提起行政復議時，附帶對部分抽象行政行為提起復議，這樣不利于對公民、法人及其它經(jīng)濟組織進行行之有效的保護。事實上，抽象行政行為的不當實施，會對行政相對人帶來更加嚴重的損失。因此，只要將規(guī)范國家行為的抽象行政行為如國防、外交等排除在行政復議范疇之外，大可將行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為納入到行政復議范疇，倒是現(xiàn)實而又必要的。

可以將內(nèi)部行政行為適當納入行政復議范疇。內(nèi)部行政行為主要是存在于行政機關(guān)內(nèi)部，不對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，一般指行政機關(guān)的人事任免及行政獎懲等行政行為。行政復議的受案范疇之所以未把內(nèi)部行政行為納入其中，是考慮到內(nèi)部行政行為屬于行政機關(guān)內(nèi)部建設(shè)不適宜由其上級機關(guān)進行復議。另外，對于國家行政機關(guān)工作人員來說，人事變動及獎懲是對其行政工作的評價，并未損害其作為公民的合法權(quán)益。但是在實踐中，針對國家機關(guān)工作人員處分或辭退并沒有有效的救濟手段，即便是《公務(wù)員法》也沒有形成相關(guān)的救濟體系，這樣勢必有損其合法權(quán)益。因為公務(wù)員除去其工作身份外，作為自然人其合法權(quán)益同樣需要維護，所以將內(nèi)部行政行為納入行政復議范疇是十分必要的。

四、結(jié)論

現(xiàn)行行政復議制度存在諸多缺陷，行政復議的應(yīng)有功能無法完全發(fā)揮，更無法實現(xiàn)依法保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目標。行政復議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)范，必須本著與時俱進的科學態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我國國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進行必要的改革，建立更具開放性的、便于公眾參與的、更趨于合理的復議程序和審理方式，減少行政審批環(huán)節(jié)，提高辦案效率和質(zhì)量，保障全社會實現(xiàn)公平正義，維護法律公正，維護法制統(tǒng)一，以此推進依法行政的進程。

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