摘 要 黨的十九大報告明確提出，將全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分。法治進程始于立法，良好的法律應是社會共同意志的體現(xiàn)，公眾參與制度與立法活動具有高度的契合性，公眾參與立法對于實施全面依法治國，建設社會主義法治國家具有重要的價值，而公眾參與立法的路徑就在于建立完善的立法公眾參與制度。

關鍵詞 法治 公眾參與 立法

作者簡介 ：楊鐵生，菏澤職業(yè)學院經濟管理系教師。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.118

黨的十九大報告已明確提出，將堅持全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分，全面依法治國已成為新時代中國的基本治國方略，追尋和探索一條具有中國特色的社會主義法治道路，實現(xiàn)社會主義法治國家的建設目標，已經成為我們面臨的迫切任務。立法是源頭，法治進程始于立法，公眾參與立法對于實施全面依法治國方略，建設社會主義法治國家具有重要的價值。

一、立法與公眾參與制度的契合性

從立法角度分析，“立法過程是認識過程和法律創(chuàng)新過程的統(tǒng)一。在這個過程中，存在著二重轉換關系，即由社會秩序的應有模式到立法目的的轉換和由立法目的到法律規(guī)范的轉換?！雹偈紫茸鳛檎J識過程，立法肯定是一個主觀反映客觀的過程，根據矛盾的普遍性原理我們知道，由于人們認識能力、認識手段等主客觀因素的制約，導致立法中的主客觀矛盾是不可避免的。因而，立法者在立法過程中要盡可能的對社會經濟規(guī)律、社會公眾的利益訴求等社會客觀因素有一個全面、正確的認識和把握，以縮減主觀認識與客觀現(xiàn)實之間的差距，而要做到這一點，社會公眾參與立法活動就顯得尤為重要。此為其一。

其二，從公眾參與角度分析，公眾參與表明了一種全新的公民責任、權利以及治理的理念，即他們通過影響那些涉及他們生活、生計社會事務的決策過程來管理自己，維護自己的權利。從這個意義上理解，能夠被社會公眾參與的事物必須具備一項最基本的屬性，即公共性，而法律作為一種典型的由政府提供的公共產品最符合此項特征。

二、公眾參與立法的價值分析

（一）公眾參與立法是實現(xiàn)程序正義的有效途徑

“立法上的民主化表現(xiàn)在兩個方面：一是要實行民主化的立法，即立法實體的民主；一是要實行立法的民主化，即立法程序的民主。”②民主化立法實現(xiàn)實質正義，立法的民主化實現(xiàn)程序正義。實質正義與程序正義密切相關，程序正義并不必然意味實質正義，實體法上規(guī)定的權利義務只有經過法定的程序過程產生確定的結果后才能得以實現(xiàn)。因而，相對于實質正義而言，程序正義是一種看得見的正義，其存在價值是為了確保實質正義的產生，因而更為重要，“立法的程序正義要求以明確、可靠的認知為基礎，以平等參與、公開透明的規(guī)則為依據，盡力排除任意、混亂和專斷?！雹哿⒎ü妳⑴c制度為公民合法、平等地參與立法活動提供了更為廣闊的途徑，在這種法律制度中，社會大眾可以通過各種有效途徑提出自己的立法建議，使不同群體的訴求在立法過程中得到考量，從而產生善治所需要的善法，實現(xiàn)立法的程序正義。

（二）公眾參與立法是立法科學化的基本前提

立法的科學化就是指立法機關在立法過程中，要從實際出發(fā)，實事求是，科學地規(guī)范社會關系，從立法結果上解釋，就是要產生反映民意，符合客觀規(guī)律的“良法”或“善法”。這就需要作為法律制度重要組成部分的立法在形式上具有自己的優(yōu)良品質，即符合法的形式價值。這又涉及到立法的價值評價，而法律的好壞只從法律自身是無法得到正確評價的，只有符合社會實際情況、最大限度實現(xiàn)社會正義的法律才是好的法律，要了解實際情況，就必須依靠社會公眾，聽取公眾的聲音。因此，讓廣大公眾直接參與立法無疑是促進良法制定、實現(xiàn)立法科學化的一種有效方式。

一方面，公眾參與立法，可以將自己的利益、要求、想法和建議告知立法機關，使立法機關能夠有機會了解各個社會群體的意見和呼聲，避免立法的盲目性；另一方面，立法機關在立法的過程中，遇到專業(yè)性較強的問題時，可以邀請本機關外部相關的專家學者通過座談會、論證會、聽證會等形式參與立法，增強立法的科學性。

所以，公眾參與立法可以提升所立之法的價值，促進良法的產生，是實現(xiàn)立法科學化的前提。

（三）公眾參與立法是平衡利益矛盾的現(xiàn)實需要

“法律對社會的控制離不開對利益的調整，而法律對利益的調整機制主要又是通過將利益要求轉化為一定權利（權利主張、自由、特權、權力），并把它們及相對的義務歸諸法律主體，同時還要維護權利和強制義務的補救辦法——懲罰、賠償和制止等來實現(xiàn)的。”④立法的目的之一就在于有效解決不同利益群體間的利益矛盾，實際操作中一般是通過在法律中設定不同的法律原則、法律規(guī)范為不同的利益群體創(chuàng)設合法的利益空間，并為解決利益沖突提供有效的準則，實現(xiàn)定紛止爭的目的。社會公眾參與立法，可以為立法機關提供不同利益群體的需求，從而獲得更全面的立法信息，使得社會各種價值和利益在立法過程中得到綜合的考慮與衡量，充分實現(xiàn)法律平衡利益矛盾的功能。

（四）公眾參與立法是法律順利實施的重要保證

“執(zhí)行難”已經成為我國法治建設中的一個頑疾，究其原因，則是在于法律的權威性在人民心中出現(xiàn)了“折扣”或“縮水”。法律的權威性根源于人們對法律的信仰或認同，只有人們認可的法律，才會被公眾自愿地遵守和踐行。正如科恩所言：“法律可能是不好的，但我參與確定法律的過程使我有義務承認它的合法性并服從它。”讓公民廣泛參與立法過程，充分發(fā)表意見，使立法機關和普通公民共同認同并尊重立法程序，可以在相當程度上賦予法律民意性和權威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，法律的實施也將會變得容易得多，現(xiàn)實得多。

三、公眾參與立法的路徑：建立完善的立法公眾參與制度

（一）建立開放型的立法聽證會制度

聽證制度的思想源于古典自然法學派的“自然正義”觀念，原來僅僅適用于審判程序，而后逐漸被移植到立法和行政活動中。立法聽證制度是指“立法機關在立法過程中，涉及公眾或公民權益的法案時聽取利益相關者、社會各方及有關專家的意見并將這種意見作為立法參考或依據的制度形式和實踐活動?！雹莨_性原則是很多部門法確定基本原則時必不可少的考量，立法聽證的公開性要求公眾的廣泛參與，而開放型的立法聽證會制度滿足了立法聽證的這一要求：一方面，聽證會主持機關應當在舉行聽證一定時間前公布聽證的時間、地點、法案內容和報名辦法，允許公眾自由報名參加，對于與聽證法案有密切利益關系、必須到會的人員，可以發(fā)出信函或通知。聽證會的舉行地應該多樣化，應從機關大樓逐步走向社區(qū)小區(qū)，使立法聽證會向城市社區(qū)、偏遠農村延伸；另一方面，要強化公眾意見在立法聽證中的影響力，對于立法聽證中公眾提出的意見，要確保件件有落實、件件有反饋，充分發(fā)揮立法聽證的現(xiàn)實效果。

（二）建立規(guī)范的立法信息公開制度

“公眾有效參與立法的基本條件和前提是：公開立法信息。因為立法參與要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，在心理上才能有更多的介入，從而參與立法活動。反之，那些沒有得到信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入，出現(xiàn)立法冷漠?！雹弈壳埃槍ι鐣娏⒎ǚ芍R匱乏，難以獲取立法信息，對參與立法的必要性認識不足等現(xiàn)實狀況，各級立法機關要盡快建立起立法信息公開制度，廣泛采取多種方式向社會公眾提供立法信息，例如法律草案、法律征求意見稿、委員會的審查結果以及其他與立法有關的信息，以便使公眾了解立法的理由、背景、立法的宗旨等。信息公開的途徑可以通過在報紙、網絡、電視、居民社區(qū)普法活動中加以公布。同時，立法機關要設立專門接受和處理公眾立法意見和建議的部門，定期對公眾所提出的意見和建議進行反饋和解釋，增強公眾參與立法的積極性。

（三）建立科學的立法民意調查和收集制度

對民意的調查和收集可以最直接地反映公眾的利益訴求，可以為政府立法決策提供科學依據。目前，我國公眾參與立法的主要方式有論證會、聽證會、全民討論、座談會等，要保證公眾有效地參與到這些立法活動中去，就需要建立起科學的立法民意調查和收集制度。立法民意調查和收集工作要通過政府購買服務的方式交由社會上專門從事民意調查和收集工作的第三方專業(yè)機構來做，這樣可以最大限度確保所收集民意的客觀性和真實性。在民意收集和調查的具體工作中，要堅持科學的方式和方法，注重所選取樣本的代表性，這樣調查和收集得來的民意才能反映最廣大人民群眾的訴求。

（四）建立公眾參與立法的激勵機制

“從心理和行為過程的角度看，激勵就是指一定的刺激激發(fā)的人的動機，使人產生內在動力的目標導向行為的過程?！雹吡⒎ü妳⑴c作為一項參與性活動，也需要激勵機制來調動公民的參與熱情，而建立完善的立法參與激勵機制就是很好的選擇。具體講，公眾參與立法激勵機制的對象應包括立法機關的工作人員和社會公眾兩個方面：

一是對立法機關的工作人員實行競爭上崗，擇優(yōu)錄用，增強其責任感和使命感。同時，要積極探索對立法機關工作人員實行聘用制度，在起草專業(yè)性較強的法律文本時，可以考慮公開面向社會招聘相關的專家、學者組成臨時的法律起草委員會，負責法案起草的工作。

二是將立法項目向社會公開招標，特別情況下可以邀請各類法律服務機構和研究機構參加競標，如法律援助中心、大中專院校內的法學院和法律研究中心等，然后擇優(yōu)定標，由立法機構負責提供資金，中標單位承擔法案起草工作。

三是國家要加大對公眾參與立法的資金支持，由國家財政撥付專項資金，作為立法參與者的報酬以及其他有關開支，借此建立立法參與的資金激勵機制，提高社會公眾參與立法的積極性。

注釋：

①劉旺洪.立法社會學的幾個理論問題論要.南京師大學報（社會科學版）.1996（4）.

②郭道暉.當代中國立法（上）.北京：中國民主法制出版社.1998.151.

③佟吉清.論我國立法公眾參與的法理基礎.河北法學.2002（5）.

④張文顯.法理學（第二版）.北京：高等教育出版社.2003.371.

⑤徐小玲、宋靖.我國的立法聽證及其理論基礎.貴州教育學院學報（社會科學）.2007（3）.

⑥李高協(xié)、殷悅賢.公眾參與立法的路徑探討.人大研究.2006（7）.

⑦王志瑛、王朝暉.企業(yè)管理中的人的激勵問題探討.北華大學學報（社會科學版）.2006（3）.