摘要：如何提高自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力、盡可能減少自然災(zāi)害造成的損失，已經(jīng)成為亟待攻克的社會(huì)難點(diǎn)問(wèn)題。雖然我國(guó)已建立起以政府為主導(dǎo)、“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，但是政府在面臨突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)仍顯力量單薄。非政府組織作為一支重要的社會(huì)力量，在一些自然性危機(jī)事件中扮演著越來(lái)越重要的角色。因此，如何充分發(fā)揮非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用，使非政府組織規(guī)范有序有效參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)，成為當(dāng)前急需推進(jìn)的工作。本文正是基于這種考慮對(duì)非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系中的角色定位進(jìn)行研究，為我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供有益參考。

關(guān)鍵詞：非政府組織；自然災(zāi)害；應(yīng)急管理；角色

我國(guó)自然災(zāi)害種類(lèi)多、危害巨大。如何提高自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力、盡可能減少自然災(zāi)害造成的損失，已經(jīng)成為亟待攻克的社會(huì)難點(diǎn)問(wèn)題。雖然我國(guó)已建立起以政府為主導(dǎo)、“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，但是政府在面臨突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)仍顯力量單薄。非政府組織作為一支重要的社會(huì)力量，在一些自然性危機(jī)事件中扮演著越來(lái)越重要的角色。因此，如何充分發(fā)揮非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的作用，使非政府組織規(guī)范有序有效參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)，成為當(dāng)前急需推進(jìn)的工作。

本文基于國(guó)家應(yīng)急管理現(xiàn)代化視角來(lái)探討非政府組織的角色定位問(wèn)題，具體研究非政府組織在自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系中的角色定位，期望為我國(guó)應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供有益參考。

一、災(zāi)害管理全過(guò)程參與者

在預(yù)案建設(shè)方面，非政府組織應(yīng)為“災(zāi)害管理全過(guò)程參與者”。目前，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系已初步建立[1]，特別是2016年國(guó)務(wù)院辦公廳重新修訂了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)非政府組織參與災(zāi)害救助進(jìn)行了規(guī)范和完善。然而，總體預(yù)案僅僅在社會(huì)動(dòng)員、宣傳和培訓(xùn)、救災(zāi)募捐等少數(shù)幾個(gè)方面提及非政府組織，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)、地方和部門(mén)應(yīng)急預(yù)案普遍忽略非政府組織的作用?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案完備度不夠，尤其在編制過(guò)程中缺乏非政府組織參與災(zāi)害全過(guò)程的管理理念。未來(lái)預(yù)案在編制過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)非政府組織全程參與的理念，將非政府組織納入預(yù)案組織指揮、應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)、救助重建、保障措施等各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步發(fā)揮其災(zāi)害管理的作用。

二、體制上的應(yīng)急管理主體

在當(dāng)前應(yīng)急管理體制框架下，非政府組織應(yīng)成為“體制上的應(yīng)急管理主體”。2003年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制[2]。各地各部門(mén)紛紛深化應(yīng)急管理改革實(shí)踐，改革“政府包辦”式的應(yīng)急管理體制，強(qiáng)調(diào)不同部門(mén)組織的合作互動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，呈現(xiàn)出綜合應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)。雖然現(xiàn)在“自然災(zāi)害類(lèi)應(yīng)急管理主體多元化”已經(jīng)成為共識(shí)，但我國(guó)絕大多數(shù)非政府組織仍被看作是“名義上”的應(yīng)急管理主體，參與自然災(zāi)害應(yīng)急管理程度有限。對(duì)比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理體制，都明確了政府在應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位，都需要非政府組織有效參與國(guó)家的應(yīng)急管理，注重將非政府組織納入到應(yīng)急管理制度建設(shè)中，也建立了多元主體協(xié)同的應(yīng)急管理組織體系。

三、機(jī)制上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)者

在機(jī)制建設(shè)上，非政府組織應(yīng)被視為“機(jī)制上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)者”。非政府組織作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的應(yīng)急管理主體之一，理應(yīng)與政府、公眾和市場(chǎng)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，并且要涵蓋我國(guó)災(zāi)害管理中預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建各個(gè)階段[3]。每個(gè)階段中包含的諸多機(jī)制如社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、信息報(bào)告和共享機(jī)制、應(yīng)急處置協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、災(zāi)后評(píng)估機(jī)制等也都需要非政府組織充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中擔(dān)任重要角色甚至主導(dǎo)角色?，F(xiàn)階段我國(guó)非政府組織往往偏重非常態(tài)化的緊急救援與處置恢復(fù)，而忽視常態(tài)化的宣傳演練及監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作，樞紐型社會(huì)組織建設(shè)尚處于探索階段，全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力亟待提高。

四、政府的合作伙伴

從政府規(guī)制的視角來(lái)考察，非政府組織的應(yīng)急法制定位應(yīng)為“政府的合作伙伴”。“合作伙伴”意味著非政府組織不僅是政府的執(zhí)行者，還是信任的合作者、監(jiān)督者。通過(guò)建立健全法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)參與管理的非政府組織進(jìn)行職能劃分，保證統(tǒng)一指揮下非政府組織的權(quán)責(zé)到位。縱觀國(guó)家層面的自然災(zāi)害應(yīng)急法制建設(shè)，主要以2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心，2008年重新修訂了《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，2010年發(fā)布《自然災(zāi)害救助條例》，2016年公布修訂后的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，這些法律條例粗略提及培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊(duì)伍，但還缺乏實(shí)效。地方根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了一系列適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)，但是非常少提及非政府組織，由于在我國(guó)應(yīng)急響應(yīng)中有“立法滯后，預(yù)案先行”的困境，依照國(guó)家預(yù)案框架制定出的地方預(yù)案缺乏完備度和可操作性，非政府組織組織協(xié)調(diào)和管理尚未完全納入應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，造成非政府組織權(quán)責(zé)不明，無(wú)法有效地與地方政府展開(kāi)合作。目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的針對(duì)非政府組織參與應(yīng)急管理的法律法規(guī)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《慈善法》以及組織自身制定的規(guī)章制度等也不能夠滿(mǎn)足規(guī)范各個(gè)領(lǐng)域非政府組織參與應(yīng)急管理全過(guò)程的需求。

參考文獻(xiàn)：

[1]來(lái)紅州.科學(xué)制訂 依"案"而行《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》解析[J].中國(guó)減災(zāi).2015（17）：36-39.

[2]閃淳昌，黃敏.中國(guó)應(yīng)急管理及運(yùn)行模式[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2010，（2）：22-26.

[3]文彬，姚翔，龐輝，朱自虎.國(guó)內(nèi)外應(yīng)急產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展現(xiàn)狀及建議[J].設(shè)備管理與維修.2017（6）：12-14.

作者簡(jiǎn)介：宋亞朦（1990-）女，黑龍江望奎人，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)公共管理專(zhuān)業(yè)研究生。