劉楊 李祥

【摘 要】地方性繼續(xù)教育法治化建設(shè)具有完備性、區(qū)域性、創(chuàng)新性、多樣性等特征，但目前繼續(xù)教育地方立法還存在許多亟需解決的問題，需要進(jìn)一步完善。為適應(yīng)學(xué)習(xí)型社會(huì)的持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)通過立法確立繼續(xù)教育地位，均衡受教育權(quán)，突出地方立法特色，滿足現(xiàn)實(shí)與未來的需要，實(shí)現(xiàn)我國繼續(xù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方；繼續(xù)教育；立法

【中圖分類號(hào)】G72 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-8794（2018）04-0014-06

【收稿日期】2017-10-17

【基金項(xiàng)目】貴州師范大學(xué)資助2016年博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目“教育治理法治化問題研究”（2015社科博6號(hào)）及貴州省2016年度本科教學(xué)工程項(xiàng)目“《教育政策與法規(guī)》教學(xué)內(nèi)容與課程體系改革研究”，項(xiàng)目編號(hào)為2016JG8

【作者簡(jiǎn)介】劉楊（1984—），女，山東聊城人，碩士，講師，研究方向?yàn)槁殬I(yè)與成人教育；李祥（1981—），男，貴州遵義人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榻逃吲c法律。 《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干問題》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化。”在依法治國和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的時(shí)代背景下，繼續(xù)教育法治治理的現(xiàn)代化是發(fā)展繼續(xù)教育事業(yè)的有效手段，是我國教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。積極發(fā)展繼續(xù)教育對(duì)我國確保2020年全面建成小康社會(huì)、進(jìn)入人才強(qiáng)國和人力資源強(qiáng)國行列具有重要的戰(zhàn)略意義。[1]地方教育立法作為國家教育立法的重要組成部分，具有地域性、從屬性、自主性、多樣性等特點(diǎn)，[2]發(fā)揮著添補(bǔ)法律空白的作用。目前我國《繼續(xù)教育法》尚未出臺(tái)，應(yīng)重視繼續(xù)教育地方立法，推進(jìn)繼續(xù)教育工作的制度化和法治化建設(shè)，運(yùn)用法律手段為繼續(xù)教育發(fā)展保駕護(hù)航。

一、繼續(xù)教育地方立法現(xiàn)狀分析

（一）繼續(xù)教育立法體系與地方繼續(xù)教育立法的表現(xiàn)形式

1.繼續(xù)教育立法體系基本框架已初步建立

我國繼續(xù)教育起步較晚但發(fā)展迅速，自1979年清華大學(xué)張憲宏教授把繼續(xù)教育的理念引入到中國以來，我國繼續(xù)教育得到快速發(fā)展，關(guān)于繼續(xù)教育的規(guī)范性文件也持續(xù)增多。1980年8月《關(guān)于積極開展在職科技人員專業(yè)培訓(xùn)工作的意見》、1987年7月《企業(yè)科技人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、1995年11月《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、2012年《關(guān)于加快繼續(xù)教育的若干意見》以及2015年8月《全國技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》等一系列政策的出臺(tái)，標(biāo)志著繼續(xù)教育法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。此外，《憲法》《教育法》《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等十余項(xiàng)法規(guī)均對(duì)繼續(xù)教育做出了一些原則性規(guī)定，表明我國繼續(xù)教育法制建設(shè)已初見端倪，繼續(xù)教育工作走上了有法可依、有章可循的法制化軌跡，我國繼續(xù)教育法律體系基本框架已初步建立。

2.繼續(xù)教育地方立法的表現(xiàn)形式

繼續(xù)教育地方立法體制由地方行業(yè)規(guī)章、地方政府規(guī)章及地方性法規(guī)三類構(gòu)成。[3]一是地方政府規(guī)章，指由地方政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，并由省長(zhǎng)或者自治區(qū)主席或者市長(zhǎng)簽署命令予以公布的相關(guān)規(guī)章，如《河南省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》《山東省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》等。二是地方性法規(guī)，指由擁有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)或地方人大常委會(huì)通過并頒布的相關(guān)法規(guī)，如《上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》《天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》等。三是地方行業(yè)部門規(guī)章，指由地方政府各行業(yè)主管部門制定的有關(guān)規(guī)章，如北京市建筑行業(yè)學(xué)會(huì)制定的《北京市建設(shè)行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》、江蘇省財(cái)政廳制定的《江蘇省會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育實(shí)施辦法》等。從法律效力上看，國家法律的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章具有同等法律效力，地方部門規(guī)章法律效力最低。

（二）各地《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育地方性條例/規(guī)定》實(shí)施情況

天津市1989年頒布的《專業(yè)技術(shù)人員教育教育條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）開創(chuàng)了地方繼續(xù)教育先河，各地結(jié)合本地實(shí)際制定了一系列具有地方特色的繼續(xù)教育法規(guī)，為繼續(xù)教育發(fā)展提供了有力支撐和法律保障。目前，我國除臺(tái)灣、 香港、澳門以外的31個(gè)省、自治區(qū)、 直轄市中，12個(gè)行政區(qū)已經(jīng)制定繼續(xù)教育地方性法規(guī)，16個(gè)行政區(qū)制定繼續(xù)教育地方政府規(guī)章。[4]其中，自治區(qū)制定繼續(xù)教育條例占40%。各地制定《條例》時(shí)結(jié)合本地實(shí)際，內(nèi)容具體，亮點(diǎn)頻出（見表1）。雖然個(gè)別省份、自治區(qū)暫未制定《條例》，但針對(duì)繼續(xù)教育頒布了一系列通知和實(shí)施政策。如內(nèi)蒙古自治區(qū)暫未制定《條例》，但包頭市走在了制定繼續(xù)教育法規(guī)的前列，自1986年至今制定了4項(xiàng)關(guān)于繼續(xù)教育的法律法規(guī)相關(guān)政策，包括《包頭市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于2013年度包頭地區(qū)造價(jià)員繼續(xù)教育的通知》等，填補(bǔ)了《條例》空白。

表1部分省市、自治區(qū)直轄市《條例》頒布時(shí)間、主要內(nèi)容及亮點(diǎn)

（三）繼續(xù)教育地方立法取得的成績(jī)

繼續(xù)教育政策法規(guī)經(jīng)過3O多年的發(fā)展演化，已經(jīng)形成了一個(gè)由行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)及地方政府規(guī)章組成的多種類、多層次、多部門、多地方的分散立法體系，具備門類眾多、種類豐富的特征，涉及范圍廣泛，包括專業(yè)技術(shù)人員教育、成人教育、老年人教育、職工教育、自考、函授、電大、掃盲教育等。[5]根據(jù)表2統(tǒng)計(jì)，針對(duì)1986—2015年有關(guān)繼續(xù)教育國家、地方性法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)，繼續(xù)教育法律法規(guī)政策共計(jì)896項(xiàng)，其中國家出臺(tái)了133項(xiàng)，地方性政策共計(jì)763項(xiàng)。特別是2006—2015年，吸收近十年來的改革成果，從社會(huì)生活的各個(gè)層面出臺(tái)了586項(xiàng)繼續(xù)教育法律法規(guī)。地方繼續(xù)教育法制化建設(shè)發(fā)展迅速、內(nèi)容全面、成果豐碩，占據(jù)主導(dǎo)地位。

表21986—2015年地方性專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)規(guī)章、政策文件發(fā)布情況

根據(jù)中國法律信息網(wǎng)（www.law-star.com）的資料統(tǒng)計(jì)編制。

二、繼續(xù)教育地方立法特征

我國繼續(xù)教育地方立法經(jīng)歷了漫長(zhǎng)且復(fù)雜的嬗變過程，各地立法在彰顯法律體系個(gè)性的同時(shí)，無形中突顯其共性之處，具有以下特征。

（一）覆蓋主要問題，立法呈現(xiàn)完善性

繼續(xù)教育地方立法體系完備、內(nèi)容全面，基本覆蓋了繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展的重要問題。一是繼續(xù)教育工作體制具備完善性。各地政府根據(jù)本地實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)繼續(xù)教育的宏觀規(guī)劃和管理，采取一系列措施完善繼續(xù)教育立法體系。各地政府根據(jù)國家《條例》要求和本地實(shí)際，以法規(guī)的形式制定了一系列專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育綱要、培訓(xùn)制度和考核管理標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立完整的繼續(xù)教育立法體系，并對(duì)學(xué)習(xí)時(shí)間、學(xué)習(xí)效果、監(jiān)督體系等具體事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。例如《江西省中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展綱要》中明確指出立足江西省情，面向鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，積極發(fā)展繼續(xù)教育，開發(fā)整合繼續(xù)教育資源、加快構(gòu)建終身教育體系組織，完善了繼續(xù)教育立法體系。二是現(xiàn)有的專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)體系較為完備?，F(xiàn)有的繼續(xù)教育法律體系包括《憲法》《教育法》《教師法》和各部委及各省頒布的繼續(xù)教育《條例》以及其他法律，這些法律通過不同形式對(duì)繼續(xù)教育的目的、受教育者的權(quán)利和義務(wù)、繼續(xù)教育的形式、領(lǐng)導(dǎo)管理、經(jīng)費(fèi)投入、基地建設(shè)、獎(jiǎng)懲制度等進(jìn)行了明確規(guī)定，法律體系較為完善。

（二）立足本地特色，立法彰顯區(qū)域性

彰顯本地特色是地方立法的重要使命，也是衡量地方立法的價(jià)值所在。目前，部分省市繼續(xù)教育地方立法區(qū)域性特征明顯。一是各地設(shè)定繼續(xù)教育法規(guī)時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，聯(lián)系緊密當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)了一系列政策。如上海市是我國經(jīng)濟(jì)、文化中心，對(duì)外交流頻繁，其繼續(xù)教育理念、發(fā)展水平處于領(lǐng)先地位，《規(guī)定》中對(duì)提高外語、計(jì)算機(jī)水平及做好涉外工作等繼續(xù)教育實(shí)施辦法做出明確規(guī)定，提出調(diào)動(dòng)各方面積極性，廣開學(xué)路，提倡跨省市、跨國聯(lián)合辦學(xué)辦班。二是充分考慮本地的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展水平，因地制宜地開展繼續(xù)教育法規(guī)建設(shè)工作，繼續(xù)教育法規(guī)亮點(diǎn)突出。如重慶市規(guī)定專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育，要求每年接受繼續(xù)教育的時(shí)間累計(jì)不少于80學(xué)時(shí)。黑龍江省對(duì)不同層次的人員（初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)）接受繼續(xù)教育的學(xué)時(shí)有不同要求，同時(shí)實(shí)行繼續(xù)教育考核制度，要求企、事業(yè)單位把繼續(xù)教育工作納入本單位目標(biāo)管理和領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)等。

（三）與時(shí)俱進(jìn)，立法極具創(chuàng)新性

繼續(xù)教育立法是當(dāng)今世界繼續(xù)教育發(fā)展的大趨勢(shì)，[6]在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，只有不斷創(chuàng)新，才有生命力。一是立法持續(xù)創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。專業(yè)技術(shù)人員處于科技前沿，知識(shí)更新快，繼續(xù)教育法規(guī)內(nèi)容必須及時(shí)更新才能體現(xiàn)科技最新趨勢(shì)。目前，大多地方繼續(xù)教育立法機(jī)構(gòu)緊跟時(shí)代步伐，及時(shí)依照法定程序?qū)Α稐l例》的某些規(guī)定進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充，如上海出臺(tái)《條例》后，從1993年到2012年，持續(xù)進(jìn)行頒布、修正、廢止、重新頒布等環(huán)節(jié)，不斷進(jìn)行完善。二是借助互聯(lián)網(wǎng)工具，注入新活力。部分省份在信息化社會(huì)的時(shí)代背景下，建設(shè)了專門的繼續(xù)教育培訓(xùn)網(wǎng)站，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，并通過QQ群、微信公眾平臺(tái)的方式發(fā)布各類培訓(xùn)、招考信息。如青島市建設(shè)繼續(xù)教育基地，于2003年首次通過網(wǎng)絡(luò)的形式建設(shè)青島人事考試信息網(wǎng)站，將繼續(xù)教育的相關(guān)事項(xiàng)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行發(fā)布。四川省在2014年2月首次開通了專業(yè)技術(shù)人員考試微信公眾平臺(tái)等便民措施，繼續(xù)教育實(shí)現(xiàn)了信息公開與實(shí)時(shí)互動(dòng)。

（四）繼續(xù)教育持續(xù)發(fā)展，立法形式多樣性

繼續(xù)教育是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘密武器，立法是發(fā)展繼續(xù)教育的強(qiáng)力支撐，政府和各行業(yè)、各部門制定了一系列配套政策，逐步建立和完善了繼續(xù)教育法律體系，立法形式呈現(xiàn)多樣性。一是各地政府出臺(tái)了一系列配套政策，保障繼續(xù)教育有法可依，順利實(shí)施。如四川省人事廳先后制定了《繼續(xù)教育登記及開合辦法》《證書使用管理辦法》《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育登記認(rèn)定辦法》等配套制度。北京市人大于1995年制定頒布《北京市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，出臺(tái)了《北京市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的14項(xiàng)配套制度，保障繼續(xù)教育工作順利實(shí)施。二是地方性行政部門制定的繼續(xù)教育法律法規(guī)。不同行政部門根據(jù)自身職責(zé)協(xié)同出臺(tái)繼續(xù)教育規(guī)范性措施。如深圳市教育局、深圳市財(cái)政委員會(huì)頒布了《深圳市幼兒園保教人員繼續(xù)教育實(shí)施辦法》等，基本覆蓋了繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展的重要問題。三是行業(yè)協(xié)會(huì)從本行業(yè)需求出發(fā)，出臺(tái)了一系列繼續(xù)教育法律規(guī)范。如2015年廣西壯族自治區(qū)律師協(xié)會(huì)制定的《廣西壯族自治區(qū)律師繼續(xù)教育實(shí)施辦法》等，行業(yè)協(xié)會(huì)及各部門在新時(shí)期繼續(xù)教育立法研究工作上起到了政府職能的必要補(bǔ)充作用。

三、繼續(xù)教育地方立法的問題反思

截至2015年8月，我國每年參加繼續(xù)教育的專業(yè)技術(shù)人員近5 000萬人次，全國繼續(xù)教育辦學(xué)服務(wù)機(jī)構(gòu)超過20萬所，[7]但國家層面《繼續(xù)教育法》的缺位，導(dǎo)致繼續(xù)教育地方立法雖然取得了一定成效，但受地方立法機(jī)構(gòu)權(quán)限低、制度建設(shè)不完善等因素的影響，在實(shí)踐中存在諸多問題。

（一）國家層面立法缺乏，繼續(xù)教育地位低下

地方教育立法是對(duì)繼續(xù)教育法制體系的補(bǔ)充和完善，但國家層面繼續(xù)教育法的缺位，造成繼續(xù)教育法律體系的缺陷。一是繼續(xù)教育上位法缺失導(dǎo)致繼續(xù)教育地位低下。在教育體系中，繼續(xù)教育應(yīng)與本科和研究生等學(xué)歷教育具有同等重要的地位和作用，但在缺乏國家層面立法的引領(lǐng)下，開展繼續(xù)教育的主要依據(jù)是散見于各部門、各地方的分散性法律規(guī)范，立法主體各自為政，多頭立法現(xiàn)象普遍存在，執(zhí)法時(shí)又出現(xiàn)推諉扯皮、效率低下、執(zhí)法依據(jù)交叉等問題。沒有明確的制度化依據(jù)，導(dǎo)致繼續(xù)教育無法把握自身定位，造成繼續(xù)教育地位低下。二是地方立法權(quán)限有限，當(dāng)前繼續(xù)教育地方性立法大多處于“非法”狀態(tài)。由于地方性法規(guī)立法層級(jí)低、法律效力弱、缺乏相應(yīng)的權(quán)威，使繼續(xù)教育難以得到國家法律保障。在具體實(shí)施過程中，“鉆空子”、有法不依、多頭管理等行為仍時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致繼續(xù)教育辦學(xué)行為隨意、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)不齊、辦學(xué)質(zhì)量不一、監(jiān)管力度不夠等問題頻現(xiàn)，人才培養(yǎng)亂象時(shí)有發(fā)生，辦學(xué)效果不佳。

（二）繼續(xù)教育受教育權(quán)失衡，不具社會(huì)普適性

根據(jù)《條例》規(guī)定，我國接受繼續(xù)教育的對(duì)象多為集中在企事業(yè)單位（特別是學(xué)校、醫(yī)院）的知識(shí)分子，農(nóng)民、企業(yè)職工接受繼續(xù)教育的權(quán)利有限，導(dǎo)致繼續(xù)教育的受教育權(quán)不均衡，不具社會(huì)普適性。一是繼續(xù)教育法規(guī)不完善，農(nóng)民及外來務(wù)工人員接受繼續(xù)教育的權(quán)利有限。目前我國有2 700萬農(nóng)民，但地方性繼續(xù)教育法規(guī)及配套政策中鮮有對(duì)農(nóng)民工接受繼續(xù)教育的闡述。此外，受各地戶籍制度及地方財(cái)政能力因素約束，導(dǎo)致外來勞務(wù)人員和農(nóng)民接受教育的機(jī)會(huì)較小，甚至不少在外地務(wù)工數(shù)十年的員工都未接受過正規(guī)的繼續(xù)教育。二是未針對(duì)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)繼續(xù)教育立法，企業(yè)職工接受繼續(xù)教育的門檻較高。目前，《條例》對(duì)接受繼續(xù)教育的人群設(shè)定上存在重視事業(yè)單位（特別是醫(yī)院、學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)）、輕視企業(yè)單位的現(xiàn)象。如國家經(jīng)委、國家科委制定的《企業(yè)科技人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》規(guī)定：“企業(yè)繼續(xù)教育的對(duì)象為具有中專以上文化程度或初級(jí)以上技術(shù)職務(wù)，從事生產(chǎn)建設(shè)、科研、設(shè)計(jì)、科技管理及其它技術(shù)工作的在職科技人員，重點(diǎn)是具有中級(jí)以上技術(shù)職務(wù)的科技骨干和優(yōu)秀青年科技人員?！钡胤叫岳^續(xù)教育條例沿用國家經(jīng)委和國家科委的規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)（特別是一線工人）接受繼續(xù)教育的權(quán)利有限，這與我國2025年要實(shí)現(xiàn)制造業(yè)強(qiáng)國的戰(zhàn)略相違背。

此外，還存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)教育立法走在前列而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)至今尚未制定繼續(xù)教育法規(guī)的情況。

（三）繼續(xù)教育地方立法籠統(tǒng)寬泛、雷同冗長(zhǎng)

總體上看我國繼續(xù)教育法規(guī)政策較為豐富，但對(duì)宏觀層面的表述較多，實(shí)際操作性不強(qiáng)。一是地方繼續(xù)教育立法籠統(tǒng)寬泛，大多數(shù)地方政府和行業(yè)主管部門沒有對(duì)企事業(yè)單位及專業(yè)技術(shù)人員在繼續(xù)教育中的權(quán)利、義務(wù)、時(shí)間、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)、保障措施等做出明確而有力的規(guī)定，也未對(duì)具體實(shí)施部門、監(jiān)督機(jī)關(guān)、財(cái)政投入主體、投入比例、教師資格的培訓(xùn)等實(shí)際問題做出明確規(guī)定。二是繼續(xù)教育法規(guī)特色不明顯，立法雷同冗長(zhǎng)。為了追求繼續(xù)教育法律體系的體例完整和追求大而全的立法效果，缺乏地方特色，導(dǎo)致地方性法規(guī)適應(yīng)性不明顯，缺乏針對(duì)性和可操作性。如甘肅省《規(guī)定》內(nèi)容與國家《規(guī)定》內(nèi)容重復(fù)率較高，當(dāng)?shù)乩^續(xù)教育立法沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)揮出應(yīng)有的效果，在具體實(shí)施過程中繼續(xù)教育法形同虛設(shè)，難以發(fā)揮實(shí)際效果。

（四）繼續(xù)教育地方立法、監(jiān)管體系相對(duì)滯后

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的課程體系和管理制度已發(fā)生翻天覆地的變化，但目前我國各地大多沿用1995年制定的繼續(xù)教育條例，立法及監(jiān)管體系相對(duì)滯后。一方面，繼續(xù)教育立法體系相對(duì)滯后。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來，我國已進(jìn)入工業(yè)4.0時(shí)代，智能化、網(wǎng)絡(luò)化已成為時(shí)代發(fā)展的強(qiáng)音和人才培養(yǎng)的方向?，F(xiàn)有的繼續(xù)教育法規(guī)立法滯后，對(duì)人才培養(yǎng)目標(biāo)、人才培養(yǎng)規(guī)格等設(shè)定仍沿用上世紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致繼續(xù)教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)、專業(yè)設(shè)置等不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。另一方面，繼續(xù)教育監(jiān)管體系相對(duì)滯后。在繼續(xù)教育的評(píng)估機(jī)制上，缺乏對(duì)法律層面上繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)、辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等的社會(huì)監(jiān)督與監(jiān)管，監(jiān)管法制建設(shè)不健全，監(jiān)管效率不高。某些地方雖然提出了對(duì)繼續(xù)教育辦學(xué)行為的監(jiān)管制度，如廣州《規(guī)定》中第三十六條明確提出負(fù)責(zé)繼續(xù)教育的有關(guān)部門構(gòu)成犯罪的，要追究刑事責(zé)任，但監(jiān)管體系局限在事后彌補(bǔ)，事先預(yù)防性措施不到位，容易造成教育資源的浪費(fèi)。

四、完善繼續(xù)教育法律體系的對(duì)策建議

現(xiàn)代社會(huì)知識(shí)更新迅速，接受繼續(xù)教育成為終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，應(yīng)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)和繼續(xù)教育迅速發(fā)展的需要，確立繼續(xù)教育法律體系的科學(xué)建構(gòu)，均衡受教育權(quán)，突出地方立法特色，實(shí)現(xiàn)立法、監(jiān)管體系與時(shí)俱進(jìn)，完善繼續(xù)教育法律體系。

（一）確立繼續(xù)教育法律體系的科學(xué)建構(gòu)，有效推進(jìn)繼續(xù)教育法治化進(jìn)程

在繼續(xù)教育上位法缺乏的情況下，我國繼續(xù)教育法律法規(guī)從屬于政府規(guī)章或部門規(guī)章，法律效度不高，應(yīng)通過立法規(guī)范繼續(xù)教育制度，確立繼續(xù)教育的地位。一是提高繼續(xù)教育立法層次，建立國家層面的繼續(xù)教育法治模式。國外發(fā)達(dá)國家早已通過立法形式出臺(tái)了繼續(xù)教育的相關(guān)政策，確立了繼續(xù)教育的法律地位。如早在1971年，法國就公布了《終身繼續(xù)教育法》《職業(yè)訓(xùn)練法》《技術(shù)教育法》等，統(tǒng)稱為法國的繼續(xù)教育職業(yè)法。美國于1976年通過了《終身學(xué)習(xí)法》，通過立法全面而系統(tǒng)地規(guī)定了繼續(xù)教育的各個(gè)方面，有關(guān)繼續(xù)教育的法律法規(guī)已成為美國法律體系中的重要組成部分。[8]我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，盡快建立國家層面的繼續(xù)教育法治模式，應(yīng)以《憲法》和《教育法》為引領(lǐng)，以人社部制定的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》為中心，以地方性繼續(xù)教育法規(guī)為補(bǔ)充，國務(wù)院、教育部牽頭制定國家層面的《繼續(xù)教育法》，保障繼續(xù)教育的法定地位。二是提升繼續(xù)教育規(guī)章的法律效力和配套性法律體系保障。確保繼續(xù)教育法律制度的可行性，有效推動(dòng)繼續(xù)教育法治化發(fā)展，形成法律文件，明確繼續(xù)教育的法定身份，對(duì)接受繼續(xù)教育人員的權(quán)利和義務(wù)、辦學(xué)行為規(guī)范、接受繼續(xù)教育的學(xué)習(xí)時(shí)間和學(xué)習(xí)效果等進(jìn)行明確規(guī)定。從涉及繼續(xù)教育的學(xué)生、教師、教育教學(xué)、經(jīng)費(fèi)保障等入手，涵蓋繼續(xù)教育制度的主要內(nèi)容，形成規(guī)范性的繼續(xù)教育制度，并對(duì)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、職責(zé)等進(jìn)行法定劃分。特別是對(duì)擬定衡量、評(píng)價(jià)繼續(xù)教育的指標(biāo)體系要做具體性劃分，建立完善的評(píng)估體系，對(duì)繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)、辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行法制化監(jiān)管與監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任追究制度，消除繼續(xù)教育法律缺位的窘境。

（二）均衡受教育權(quán)，多種措施鼓勵(lì)民眾參與繼續(xù)教育

隨著法制建設(shè)的不斷開展，法律與人民群眾之間的關(guān)系也開始變得日益密切。人們開始嘗試運(yùn)用法律的武器來維護(hù)自己的受教育權(quán)利。[9]應(yīng)從法律角度均衡受教育權(quán)，多種措施鼓勵(lì)民眾參與繼續(xù)教育。一是繼續(xù)教育政策應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，均衡各類人群的受教育權(quán)。目前，我國農(nóng)村及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)教育基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民工接受繼續(xù)教育的權(quán)利有限，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)教育的政策傾斜，通過繼續(xù)教育實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，縮小城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差距。此外，應(yīng)改革現(xiàn)有的戶籍制度，使農(nóng)村居民接受繼續(xù)教育時(shí)不受戶籍、出生地、身份等的限制。探索“學(xué)分累計(jì)”“學(xué)分互認(rèn)”等制度，實(shí)現(xiàn)“異地就學(xué)”，均衡城鄉(xiāng)居民的受教育權(quán)，使更多的農(nóng)民工接受繼續(xù)教育。二是擴(kuò)大接受繼續(xù)教育的受眾面，鼓勵(lì)民眾參與繼續(xù)教育。可采取法規(guī)形式擴(kuò)大繼續(xù)教育受眾人群，如甘肅省2007年出臺(tái)了《條例》，規(guī)定在崗從事專業(yè)技術(shù)工作的人員以及專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員均可接受繼續(xù)教育。還可以以法律的形式把接受繼續(xù)教育列入政府發(fā)展規(guī)劃中，由政府牽頭設(shè)立讀書日，設(shè)立學(xué)習(xí)節(jié)，推選學(xué)習(xí)模范，營(yíng)造學(xué)習(xí)氣氛，鼓勵(lì)社會(huì)各界特別是農(nóng)村和外來務(wù)工人員廣泛參與繼續(xù)教育。

（三）突出地方立法特色，通過民主決策解決實(shí)際問題

在不違背上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力體現(xiàn)地方繼續(xù)教育的特點(diǎn)，切實(shí)有效地解決地方教育管理工作中遇到的實(shí)際問題，提高立法的針對(duì)性和可執(zhí)行性。一是繼續(xù)教育地方立法應(yīng)具備特色性。我國幅員遼闊，各省市的省情、市情有別，在一個(gè)省域內(nèi)的各地方的情況也不完全相同，立法機(jī)構(gòu)在制定繼續(xù)教育地方性法律體系時(shí)應(yīng)做好規(guī)劃、做好調(diào)研，和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗習(xí)慣緊密連接在一起，深入到開展繼續(xù)教育中來。如根據(jù)貴州省“邊疆、民族、貧困、山區(qū)”四位一體的省情，貴州省人民政府根據(jù)本地多民族、教育落后、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，于2007年頒布了《貴州省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，因地制宜對(duì)接受繼續(xù)教育的內(nèi)容、形式進(jìn)行了劃分。二是繼續(xù)教育地方立法應(yīng)從少數(shù)人決策走向民主決策，解決實(shí)際問題。在依法治國的時(shí)代背景下，教育行政部門應(yīng)轉(zhuǎn)變管理方式，嚴(yán)格根據(jù)法定的權(quán)限和程序辦事，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，并增加和拓寬社會(huì)各界參與立法的渠道，廣泛征求各方面的意見和建議?？衫霉簿W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，采取通過微博、微信、QQ等進(jìn)行投票和留言的方式對(duì)繼續(xù)教育地方立法提出建議和進(jìn)行實(shí)時(shí)互動(dòng)。也可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過大數(shù)據(jù)分析的方式消除政府和民眾的信息不對(duì)稱。如美國的政策決策運(yùn)用NCES系統(tǒng)，即教育信息管理綜合體，整合經(jīng)濟(jì)、政治等多種資源對(duì)教育決策進(jìn)行科學(xué)分析，廣泛征求民眾意見，消除信息不對(duì)稱，將單向的行政管理演變?yōu)樯鐣?huì)共同參與的公共治理，解決百姓關(guān)心的實(shí)際問題。

（四）立法、監(jiān)管體系應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，與世界接軌

繼續(xù)教育地方立法應(yīng)立足現(xiàn)在、面向未來，根據(jù)繼續(xù)教育發(fā)展規(guī)律，不斷進(jìn)行教育改革，落實(shí)繼續(xù)教育發(fā)展建設(shè)的配套性制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)繼續(xù)教育地方立法、監(jiān)管體系與時(shí)俱進(jìn)，與世界接軌。一是繼續(xù)教育地方立法、監(jiān)管體系應(yīng)解決新形勢(shì)下出現(xiàn)的急需解決的新問題。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)得到了快速發(fā)展，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、云計(jì)算成為時(shí)代的強(qiáng)音，影響到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，微課、慕課、國家開放大學(xué)等新型教學(xué)模式成為接受繼續(xù)教育最重要的途徑。繼續(xù)教育地方立法和監(jiān)管體系應(yīng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新形式，在針對(duì)性、前瞻性上下功夫，把立法決策與改革決策有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)地方繼續(xù)教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。二是繼續(xù)教育地方立法、監(jiān)管體系應(yīng)與世界接軌，適應(yīng)國際化發(fā)展需要?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時(shí)代，全球?qū)Ω呖萍?、智能化的需求占?jù)主導(dǎo)地位，但我國的工業(yè)制造水平還處于中低端。繼續(xù)教育是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)迅速崛起的重要手段，應(yīng)根據(jù)繼續(xù)教育自身發(fā)展規(guī)律，不斷進(jìn)行教育改革和政策改革，落實(shí)繼續(xù)教育法制建設(shè)的配套性制度建設(shè)，并借鑒國外立法實(shí)踐與立法體系的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與立法理念，不斷開拓創(chuàng)新，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要并與世界接軌，進(jìn)而調(diào)節(jié)繼續(xù)教育者專業(yè)技術(shù)人員同企事業(yè)單位、國家同企事業(yè)單位之間的關(guān)系，保障和規(guī)范繼續(xù)教育的順利實(shí)施。

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Its Practical Self-reflection

LIU Yang1， LI Xiang2

（1.Liaocheng Institute of Educational Science， Liaocheng 252000；

2.Guizhou Normal University， Guiyang 550001， China）

【Abstract】The construction of legalization of local continuing education has the following features-complete， regional， innovative， diverse and so on. On the other hand， at present， there are still many problems with local legislation for continuing education， which urgently need to be settled or further improvement. To meet the needs of carrying forward the learning society， more legislation will pass to establish the status of the continuing education， balance the right of education， highlight the features of local legislation. Therefore， meeting the demands of reality and future and achieving the sustainable development of continuing education in our country.

【Key words】local； continuing education； legislation