莊立

摘 要：黨的十八屆三中全會提出了“兩個責任”，其中紀委負監(jiān)督責任。紀委監(jiān)督責任的有效施行應當具備以下五個條件：獨立性、權威性、有限性、自律性與專業(yè)性。十八大以來，黨中央堅定不移地正風肅紀、懲治腐敗，為“履行好監(jiān)督責任”這一課題積累了寶貴經驗，很多工作實踐和制度建設有效增強了紀委監(jiān)督能力。在高層推動、人民訴求、能效要求等驅動因素的基礎上，紀委監(jiān)督職責有望通過進一步改革加以完善。建議從改革管理體制、深化異地交流制度和任期制、繼續(xù)探索“曹克明改革模式”等方面進一步增強紀委獨立性和權威性；強化組織、社會、個人三個層次對紀委的監(jiān)督，進一步提高其有限性和自律性；加強全局性、系統(tǒng)性和長期性的人才培養(yǎng)，探索專業(yè)技術序列建設，提高紀檢工作的專業(yè)性。

關鍵詞：紀委監(jiān)督責任；獨立性；權威性；有限性

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0057-06

黨的十八屆三中全會提出了“兩個責任”，即“要落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任?！薄氨O(jiān)督”二字高度概括了紀委所肩負的工作職責。從具體工作內容看，《黨章》規(guī)定：各級紀律檢查委員會要經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；對黨員領導干部行使權力進行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規(guī)的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的單一的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。總結起來，紀委主要承擔黨員教育、監(jiān)督①、查處和保護的職能。為有效實現紀委上述工作職責，必須滿足一定的前提條件。因此，本文將圍繞特定條件的滿足與否，對紀委監(jiān)督責任的發(fā)展與完善作一些初步討論。

一、紀委監(jiān)督責任有效施行的條件

透明國際在總結各國反腐敗體制的基礎上，指出成功的反腐敗機構應該具有以下特點：在政府的最高層中贏得政治支持；在政治上和操作上具有獨立性，這樣就可以調查政府最高層的腐??；要有足夠的權力來查閱文件和詢問證人；領導層看起來是高度清廉的。[1]過勇認為健全、良好的反腐敗機構包含四個基本要素，即權威性、獨立性、廉潔性和專業(yè)性[2]。在總結國內外學者研究成果的基礎上，筆者認為紀委監(jiān)督責任的有效施行應當具備以下五個條件：（1）獨立性。獨立性即具有超脫性。紀委只向賦予其權力的組織負責，依法依規(guī)獨立行使權力，不受其他單位和個人的干涉。（2）權威性。權威性指的是紀委所擁有的對其行使職能的政治支持。紀委是否能夠得到最高權力機關、最高領導人、各個國家機關的支持，是影響其權威性的重要因素。鑒于民眾的影響力在公民社會中日益凸顯，權威性中也應包含人民大眾的理解支持。除了支持因素，權威性也包括實際的權力，比如調查和詢問證人的權限。（3）有限性。絕對的權力導致絕對的腐敗。用于反腐敗的監(jiān)督權也和其他權力一樣，不可任意擴張、肆意行使，否則會被濫用或蛻變異化。（4）自律性。誰來監(jiān)督監(jiān)督者？這是監(jiān)督權力的特有命題。答案是自律性，一是要求監(jiān)督者自律，因為“己不正焉能正人”；二是強調信任不能代替監(jiān)督、自律與他律的辯證統(tǒng)一，因此需構建完備的自我監(jiān)督體系。（5）專業(yè)性。紀委工作人員的專業(yè)化程度也需不斷增強。專業(yè)性評價應包括三個維度：一是學歷教育背景；二是工作經歷及經驗積累；三是是否接受持續(xù)的專業(yè)培訓。

二、十八大以來紀委監(jiān)督責任的完善

十八大以來，黨中央從落實“中央八項規(guī)定精神”破題，堅定不移正風肅紀、懲治腐敗，贏得了民心，“把紀律挺在前面”、“監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)”一系列新思路的有效實踐和大刀闊斧“打虎拍蠅”的工作成果為“履行好監(jiān)督責任”這一課題積累了寶貴的工作經驗。同時，圍繞預防和懲治腐敗體系框架任務要求，中央總結黨的歷史經驗，針對現實中的突出問題，密集修訂或出臺了一系列黨內制度，逐步形成1部黨章，2部準則，25部條例，以及一系列規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則構成的黨內法規(guī)體系。這些工作實踐有效增強了紀委監(jiān)督職責的獨立性、權威性、有限性、自律性和專業(yè)性。

（一）獨立性

可以認為，紀檢條線內部的領導管控力度越大，紀委越不容易受到其他單位、團體和個人的干涉，其獨立性和工作的有效性就越強。獨立性要求體現在領導體制、人員任免和履行執(zhí)紀職責等方面。這里避不開的一個問題就是紀委和同級黨委、上級紀委之間的關系。

1.領導體制方面呈現漸進變革的態(tài)勢。1982年十二大以后，原先紀委“以同級黨委領導為主”的提法不再出現，紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導[3]，事實上承認了同級黨委和上級紀委領導權的平等性。2016年，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》又進一步強調各級紀律檢查委員會應“加強對同級黨委的監(jiān)督”，“強化上級紀委對下級紀委的領導”，在同級黨委領導和上級紀委雙重領導的天平上，又增加了些許單邊砝碼，進一步釋放出增強紀委獨立性的信號。

2.在執(zhí)紀審查、人員任免方面突出強化上級紀委管控力度的重要性。2013年黨的十八屆三中全會首次提出了“兩個為主”。這一精神在2016年10月頒布的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》中以法律的形式予以固定，即“執(zhí)紀審查工作以上級領導為主，線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告”，這是強化紀委在查辦案件方面的獨立性；“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”，這是紀委在人員任免方面的獨立性。此后，三個《提名考察辦法》①的出臺及《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》的頒布細化了實施程序，將“兩個為主”精神進一步落到實處，從而為強壓上級紀委管控力度提供法律支持。

（二）權威性

權威性體現在紀委能否得到最高權力、民眾是否支持以及是否被賦予有效行使職權的權力。

1.“打虎”數據反映最高權力的反腐力度。1982年至2011年的30年間，受到黨政紀處分的省部級以上領導干部465人，被追究司法責任的近百人。十八大以來的四年，處分省部級以上干部223人，被移送司法的105人。這四年移送司法的“老虎”幾乎是以前30年的總和[4]。隨著“刑不上大夫”的傳言一次次被打破，有力地傳達了最高權力對反腐的態(tài)度和決心，紀委的權威性明顯加強。

2.民意調查直觀反映民眾態(tài)度。國家統(tǒng)計局2012年開展的黨風廉政建設民意調查反映75%的群眾對反腐工作的成效表示滿意，2013年為81%，2014年為88.4%，2015年為91.5%，2016年再創(chuàng)新高至92.9%。[5]

3.黨內法規(guī)對執(zhí)紀審查有效賦權?！侗O(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》規(guī)定了收集證據和立案審查所需的了解談話權、調取個人事項報告、查閱復制資料、查核資產和有關信息、鑒定勘驗、暫扣封存凍結涉案款物、交有關機關執(zhí)行的技術調查和限制出境等職權。正在開展的國家監(jiān)察體制改革將通過《國家監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委談話、詢問、留置等調查權限，并實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋[6]，這是對監(jiān)察委員會的全面賦權。

（三）有限性

有限性就是給權力劃定行使的邊界。以《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》為例，其緊扣紀律審查工作流程，詳細規(guī)定了線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審查談話、證據收集、涉案款物管理等的工作權限。它既是賦權規(guī)定，也是限權規(guī)定。對權力的限制，突出表現在兩方面：

1.命令性規(guī)范。如對紀律審查的時限做出了嚴格限制：對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應當在24小時內通知被審查人家屬；立案審查時間不得超過90日，經上級紀檢機關批準，可以延長一次；等。

2.禁止性規(guī)范。如立案審查中不得擅自更改審查方案；需要提請有關機關協(xié)助的，由案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理手續(xù)，并隨時核對情況，防止擅自擴大范圍、延長時限；等。

（四）自律性

廣大紀檢干部在推進全面從嚴治黨的征程中，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，踐行了“打鐵還需自身硬”這一要求。但是，紀檢干部沒有天然的免疫力，仍有少數人受利益驅使，走上違紀違法的道路。十八大以來，中央紀委機關立案查處紀檢干部17人，全國各級紀檢監(jiān)察機關組織處理2500人，處分7900人。[6]監(jiān)督執(zhí)紀問責是紀委最重要的權力，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。相關案例揭示有的干部規(guī)避審批程序，私自留存問題線索；有的無視保密紀律，打探消息，跑風漏氣；有的違反辦案原則，收受賄賂，說情抹案等。為此，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》單設“監(jiān)督管理”章節(jié)，提煉實踐中的有效做法和實招，將其上升為自我監(jiān)督的制度規(guī)范。如為防止“旋轉門”現象，對紀檢干部辭職和退休后的從業(yè)做出限制規(guī)定；強化組織監(jiān)督，在審查組設立臨時黨支部，加強對成員的教育和監(jiān)督；由案件監(jiān)督管理部門對問題線索實行集中管理，有效防止擅自留存、處理問題線索等行為。增強自律性，并將紀委的自我監(jiān)督與黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結合起來，使進一步推進紀檢機關治理能力邁上新臺階。

（五）專業(yè)性

從學術背景看，隨著國家教育現代化水平的不斷提高，紀委工作人員的學歷結構得到了明顯改善。但是，與檢察機關相比，紀委在人員招聘上有時過于強調政治素質，缺乏法律專業(yè)的人才。從工作經歷看，有學者以省紀委書記為樣本開展研究，表明2000年之后有1/3的省紀委書記任職之前曾在紀檢監(jiān)察機關工作過，2010年曾在監(jiān)督部門中工作過的比例為48%。[2]筆者進一步補充調查發(fā)現，截至2017年5月全國各省紀委書記在監(jiān)督部門工作過的比例進一步上升為71%，這為紀委書記專業(yè)化地開展工作提供了有力保障。從專業(yè)培訓看，各級紀檢機構一直致力于開展各類靈活性和針對性較強的短期業(yè)務培訓，通過在職培訓有效彌補了隊伍的專業(yè)性短板。

三、進一步改革的可能性和發(fā)展方向

紀委監(jiān)督責任有效施行的條件雖是履行職責的內在核心要求，但這些條件的達成不可能功成一役，從理念到制度再到具體實施，需要一個長期積累漸變的過程。這里就進一步改革的可能性和發(fā)展方向進行初步探討。

（一）進一步改革的可能性

改革主要受驅動變量影響，主要包括高層推動、群眾驅動、能效要求等因素。

1.高層推動：高層推動是自上而下改革最重要的驅動變量。推動的方式可以是上級為下級改革創(chuàng)新行為提供空間和支持，也可以是上級制定相對具體的改革方向，將改革交由下級探索試行。習近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上指出，全面從嚴治黨仍然任重道遠，要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，堅決打贏反腐敗這場正義之戰(zhàn)。中央的態(tài)度和決心確定了紀委的長遠目標任務，決定了只能增強不能減弱的執(zhí)紀問責力度。這為紀委落實監(jiān)督責任的進一步改革創(chuàng)新打下了基礎，也創(chuàng)造了良好的支持環(huán)境。

2.人民訴求：自新中國成立以來，人民群眾就形成了對廉潔政府的共同期許和追求。十八大以來，隨著反腐倡廉工作的深入推進，群眾在歡欣鼓舞的同時，對反腐敗工作提出了更高的要求和期望，廉潔政府再一次成為人民群眾的共同訴求，有必要通過改革對群眾的訴求予以有力回應。

3.能效要求：在當前反腐敗形勢依然復雜嚴峻、全面從嚴治黨仍然任重道遠的情況下，紀委在履職方面仍然遇到不少困境和瓶頸，開展工作也受到一些制度政策約束的掣肘。因此，通過改革提高工作能效成為強大的內在驅動因素。

（二）進一步改革的發(fā)展方向

1.進一步增強獨立性和權威性。目前來看，紀委獨立性、權威性不強的一個突出表現就是監(jiān)督同級黨委客觀上有一定難度，容易受到同級黨委的干涉和影響。各級紀委對同級黨委的監(jiān)督顧忌太多，無論是地方紀委、派駐機構還是企業(yè)紀檢機構，很少有發(fā)現和報告同級黨委問題的。[7]首先，人事權方面，除了各級紀委書記和副書記以外，其他紀檢干部的提名及任免都在同級黨委的控制之下，同級黨委在很大程度上決定了紀委干部的考核、待遇和升遷。其次，問題線索查辦權方面，上級紀委的支持力度還有待加強。根據《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，在收到同級黨委委員的問題線索后，當處于受理處置、立案審查、給予處分這三個重要節(jié)點時，下級紀委應通過“報告”或“溝通”的方式提前向上級紀委請示匯報，意在促使下級紀委不輕易放棄問題線索的查辦。但是在實際工作中，當下級紀委與同級黨委意見不一致時，紀委很可能會選擇讓步，未到向上級溝通報告的程度就已經將問題消化于無形。如果紀委書記排名次于被反映的同級黨委委員，更不利于紀委書記較真碰硬，推動紀律審查。最后，在財權方面，紀委沒有獨立的經費預防保障，還是由同級黨委來決定紀委的經費劃撥。

要破解上述問題，必須走出體制瓶頸，將當前的雙重管理模式轉變?yōu)橐陨霞壖o委管理為主，同級黨委為輔的新型管理模式。

（1）改革管理體制。在縱向上，不僅要把各級紀委書記、副書記的提名考察權上收，還應把各級紀檢干部的提名任命權交由上級紀委統(tǒng)一行使，考評、晉級、工資、福利等與所在單位脫鉤，歸上級紀委管理?？上冗x擇個別地方探索改革試點，總結經驗后鋪開。在橫向上，繼續(xù)實行派駐機構監(jiān)督模式，增強紀委監(jiān)督的權威性。任免權和財權的上收改變了紀委附屬于同級黨委的模式，真正使紀委能夠也敢于監(jiān)督同級黨委成員。

（2）深化異地交流制度和任期制。根據理論假說，在“地方利益型關系網絡”中，反腐機構或容易被腐敗勢力所俘獲，或往往與被監(jiān)督者存在共同利益，因此會對腐敗問題保持較高的容忍度。通過紀委書記異地交流的方式，有助于打破監(jiān)督者與被監(jiān)督者的社交及利益關系，構建獨立性較強的監(jiān)督機構。不同研究表明，在中央政府推進的政治改革中，地方紀委書記的異地任職與反腐敗努力程度顯著正相關[8]；在具備公檢法等工作背景的前提下，相比于本地晉升的紀委書記，由異地調任的紀委書記會使得本地區(qū)的反腐敗力度提高14%左右，并且地區(qū)之間的橫向交流效果要顯著優(yōu)于央地之間的縱向交流。因此應該進一步提高省級紀委書記異地交流的比例，同時應該將交流范圍進一步擴展至地市級、縣級。2012年，全國省紀委書記中異地任職的有17位，占比55%；到2017年5月，這一比例上升為100%，其中52%為垂直交流，48%為橫向交流，35%的人員有在中央紀委的工作經歷，這表明隨著時間推移，異地交流制度正逐步充實和細化原有的紀委雙重領導制度，形成以上級紀委領導為主導的格局。[9]同時，鑒于紀委書記在一個地點工作的時間越長，其陷入地方利益型關系網絡的可能性就越大，建議應建立相配套的任期制。

（3）繼續(xù)探索“曹克明改革模式”。在探索紀委體制改革中曾有“張家界模式”與“曹克明模式”①之爭，后演化為到底是應增強垂直紀委管理力度還是橫向黨委管理力度的討論。張家界改革于1995年發(fā)起，由于缺乏相應的制度跟進，持續(xù)了五六年后不了了之，而曹克明模式在2001年中央紀委五次全會上被予以肯定，并明確指出要“逐步做到地方各級紀委書記由同級黨委副書記擔任”。但十七大前夕的黨委換屆中，紀委書記不再兼任黨委副書記，改任同級黨委常委，同時省紀委書記由中央派駐的開始增多，這種現象被理解為“曹克明模式”正在受到調整，“張家界模式”逐步得到首肯。在現行官僚體制的管理體系下，提升紀委書記的地位，使監(jiān)督支點一步步靠近權力核心是可行且必要的，有利于增強同級監(jiān)督的力度，可有效突破紀委書記不敢、不愿監(jiān)督同級的瓶頸，但前提是紀檢專業(yè)的人才培養(yǎng)和干部梯隊建設要跟得上。

（4）提高紀委在查辦案件過程中的獨立性。根據同級黨委工作職權的特點，應適時總結同級監(jiān)督經驗，并提煉上升為制度，明晰監(jiān)督內容，規(guī)范工作程序，強化保障措施。上級紀委對下級紀委承辦的同級黨委委員問題線索應當加大核查力度，將上級紀委對下級紀委的“聽取報告”、“加強溝通”式的支持力度提升為對線索處置、核查過程及結果的全面督辦，并把下級紀委對同級黨委常委的監(jiān)督情況納入年度考核評價。

2.進一步強化有限性和自律性。對紀委權力的制約主要來自三個層次。第一是組織層次。應梳理、歸納、總結、提煉實踐中存在的廉潔風險點，對紀委監(jiān)督權力進一步劃定“負面清單”，并制定權責相當的問責措施，使紀檢干部主觀上不敢濫用權力。上級紀委應承擔起管理責任，勇于刀刃向內，對下級紀委組織或個人的違紀違法行為及時作出處理。第二是社會層次。十八大報告指出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序地政治參與。在互聯(lián)網自媒體時代，必須大力引導和充分發(fā)揮人民大眾、各種新媒體的監(jiān)督力量，讓紀委的權力在群眾的監(jiān)督下陽光透明地運行。第三是個人層次。作為黨章黨紀的護衛(wèi)者，紀檢隊伍的每一個人都要守底線、樹高線，要對黨紀國法有充分的敬畏精神，對個人言行有清醒的自律意識。

3.進一步提高紀檢隊伍的專業(yè)性。為適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢的發(fā)展需要，必須建設一支忠誠、干凈、有擔當、戰(zhàn)斗力強、讓黨放心、人民信賴的隊伍。特別是伴隨著經濟金融和信息技術的迅速發(fā)展，違紀違法行為愈發(fā)呈現隱蔽化、專業(yè)化、智能化等特征。如果紀檢機構不能相應地提高其專業(yè)技能，就難以對這些行為進行有效查處。

（1）加強全局性、系統(tǒng)性和長期性的人才培養(yǎng)。從事紀檢工作的人員，除了要掌握法學、政治學基本理論，熟悉黨建和紀檢工作原理，又要具備扎實的經濟、財務、管理、案件實務以及信息科技等知識。可以探索與政法類高校合作，設立試點，以紀檢監(jiān)察工作實務為指引，培養(yǎng)復合型、應用型的專業(yè)人才，并開展在職學歷教育。

（2）探索專業(yè)技術序列建設。把紀檢人員納入專業(yè)技術序列，而不是讓他們只能通過行政職務晉升來發(fā)展。通過專業(yè)技術評定對紀檢人員進行分級管理。同時，制定與專業(yè)技術序列配套的制度，包括專業(yè)資格規(guī)定、晉升辦法、薪酬待遇等[10]。通過建立和拓寬多元發(fā)展渠道，提高紀檢隊伍的專業(yè)性、穩(wěn)定性和積極性。

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責任編校 張煜洋