周智博

摘 要：監(jiān)察委員會(huì)是“位高權(quán)重”的國(guó)家權(quán)力單元，亟待監(jiān)督制約。在此有兩種監(jiān)督模式可供選擇，一種是傳統(tǒng)監(jiān)督模式：人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、執(zhí)政黨監(jiān)督以及人民監(jiān)督員的監(jiān)督；另一種是新型監(jiān)督模式：于人大內(nèi)部設(shè)立專門監(jiān)督委員會(huì)、于監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立調(diào)查委員會(huì)、建立監(jiān)察訴訟制度以及建立新型上級(jí)監(jiān)督機(jī)制。通過對(duì)歷史實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及監(jiān)察體制改革趨勢(shì)的分析，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已很難勝任對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督工作，相比之下新型監(jiān)督模式的監(jiān)督更加實(shí)效有力，更加符合法治運(yùn)行規(guī)律。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)；監(jiān)督制約；專門監(jiān)督委員會(huì)；內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）01-0009-08

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），自此國(guó)家監(jiān)察體制改革正式拉開了序幕。時(shí)隔一年，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法草案》）公開征求意見，將國(guó)家監(jiān)察體制改革又一次推向高潮。監(jiān)察委員會(huì)的成立勢(shì)必會(huì)給國(guó)家政治生態(tài)帶來深刻的影響，我們?cè)陉P(guān)注其規(guī)制權(quán)力運(yùn)行、懲治腐敗的同時(shí)是否應(yīng)該對(duì)其本身進(jìn)行一定的監(jiān)督制約？尤其是作為監(jiān)督多個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，一旦缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約，定會(huì)給國(guó)家權(quán)力運(yùn)行帶來諸多問題。目前針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的成立以及《監(jiān)察法草案》，學(xué)者們將關(guān)注點(diǎn)更多地置于監(jiān)察委員會(huì)的功能定位、監(jiān)察委員會(huì)以及《國(guó)家監(jiān)察法》的合憲性考量、監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的制度銜接等規(guī)范價(jià)值層面的討論上，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的具體運(yùn)行，尤其是在對(duì)其監(jiān)督制約的問題上還不夠重視。本文擬從憲法學(xué)的角度，從對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的依據(jù)出發(fā)，對(duì)其監(jiān)督模式進(jìn)行深入探究，并在對(duì)傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式分析對(duì)比的基礎(chǔ)上，為制約監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)提供制度設(shè)計(jì)方案。

一、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的依據(jù)

根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的一般規(guī)律，相較于權(quán)力行使的肆無忌憚，經(jīng)過馴化的權(quán)力往往更容易實(shí)現(xiàn)其最初效能。從《監(jiān)察法草案》可知，監(jiān)察委員會(huì)作為一項(xiàng)新型的權(quán)力單元，其位高權(quán)重是毋庸置疑的。具有如此威懾力的部門，唯有強(qiáng)化對(duì)其監(jiān)督制約才能夠有效消弭監(jiān)察體制改革對(duì)我國(guó)權(quán)力格局的沖擊。特別是在現(xiàn)階段監(jiān)察體制改革已經(jīng)全面鋪開，影響范圍有點(diǎn)及面的情勢(shì)下，更應(yīng)秉持權(quán)力制約的理念，將對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約制度同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施，促使監(jiān)察體制改革順利推進(jìn)。其中，規(guī)范考量、人權(quán)保障以及實(shí)踐審視構(gòu)成了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的直接依據(jù)。

（一）監(jiān)察體制改革之規(guī)范考量

重大改革于法有據(jù)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。時(shí)至今日，關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的規(guī)范性文件主要體現(xiàn)于《試點(diǎn)方案》、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》）以及《監(jiān)察法草案》上，經(jīng)過梳理可以發(fā)現(xiàn)上述三個(gè)規(guī)范性文件中皆體現(xiàn)著對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。首先，就《試點(diǎn)方案》而言，其明確指出“要建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，以通過司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行牽制”。表明監(jiān)察委員會(huì)在運(yùn)行過程中，可以通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，使其接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。其次，《試點(diǎn)決定》也明確提及監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)同級(jí)人大和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)的機(jī)制，實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制度。而負(fù)責(zé)本就包含監(jiān)督的意蘊(yùn)，雙重負(fù)責(zé)從另一個(gè)層面來說就意味著雙重監(jiān)督。最后，《監(jiān)察法草案》則對(duì)這一問題進(jìn)行了明晰和細(xì)化。典型體現(xiàn)是將“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”單列一章，系統(tǒng)規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)要依法運(yùn)行，自覺接受人大監(jiān)督、司法制約和社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)還設(shè)計(jì)了相關(guān)配套制度，包括回避制度、備案制度、申訴制度以及責(zé)任追究制度等，為規(guī)制監(jiān)察權(quán)的合法運(yùn)行提供了基本的法理依據(jù)。可見，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身監(jiān)督制約本就是國(guó)家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義，作為位高權(quán)重的權(quán)力單元，缺少監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)察體制改革也注定是不健全的。但是總體而言，上述談及的監(jiān)督機(jī)制較為原則和籠統(tǒng)，尚不足以對(duì)這一新型權(quán)力進(jìn)行針對(duì)性、系統(tǒng)性的制約。為此，需要在上述規(guī)定基礎(chǔ)上，基于監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)理深化制度設(shè)計(jì)，以此保障監(jiān)察體制改革的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）監(jiān)察體制改革之人權(quán)保障

2004年我國(guó)人權(quán)條款入憲，人權(quán)保障作為當(dāng)代社會(huì)的基本價(jià)值取向被我國(guó)賦予了憲法地位。十九大報(bào)告更加明確指出要“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！倍鴩?guó)家監(jiān)察體制改革雖然秉持懲治腐敗，規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的初衷，但是追根溯源，其最終落腳點(diǎn)仍然是保障公民的基本權(quán)利。以瑞典為例，其在最初設(shè)置監(jiān)察專員制度時(shí)就將保障公民的基本權(quán)利和自由作為最基本的價(jià)值之一，并且隨著時(shí)代的發(fā)展這一功能變得越來越重要?？梢姡藱?quán)保障是監(jiān)察權(quán)行使不容忘卻的一個(gè)價(jià)值原點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)上更不能為了監(jiān)察而監(jiān)察。但在現(xiàn)實(shí)中我們經(jīng)常舍本逐末，忽視人權(quán)保障這一基本價(jià)值取向。如童之偉教授曾言之：“被監(jiān)察者權(quán)利的保障與監(jiān)察者權(quán)力的運(yùn)用具有同等重要性，兩者在實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)其中一方而犧牲另一方。在這一對(duì)關(guān)系中，被監(jiān)察者處于絕對(duì)的弱勢(shì)，監(jiān)察者處于絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)?！盵1]因此，為了防止改革走彎路，我們必須在制度設(shè)計(jì)上回應(yīng)這一失衡關(guān)系，對(duì)強(qiáng)勢(shì)一方加以限制，弱勢(shì)一方加以扶持。而最有效的路徑就是對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行全方位的監(jiān)督制約，促使其按照法定程序和權(quán)限行使權(quán)力，將監(jiān)察權(quán)至始至終限制在法治軌道內(nèi)。

（三）監(jiān)察體制改革之實(shí)踐審視

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩曾言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[2]。監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，理應(yīng)遵守這一法則，這是歷史的教訓(xùn)，更是時(shí)代的必然。監(jiān)察制度于我國(guó)而言可謂歷史悠久，但是就古代監(jiān)察制度而言，各朝各代發(fā)展到一定的階段，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)察制度失效的情況，根源就在于古代監(jiān)察制度權(quán)力過于集中，缺乏外部有力的監(jiān)督力量，使得自身得不到相應(yīng)的規(guī)制。瑞典和英國(guó)的監(jiān)察專員制度是西方監(jiān)察制度的典范，兩國(guó)在制度建構(gòu)上都十分重視對(duì)監(jiān)察專員本身的監(jiān)督，并在實(shí)施過程中取得了良好的效果。“瑞典對(duì)監(jiān)察專員的公務(wù)行為，除了有公眾、輿論的監(jiān)督外，議會(huì)中還設(shè)立了憲法特別委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如果該委員會(huì)對(duì)監(jiān)察專員的行為不滿意，議會(huì)可以罷免監(jiān)察專員?！盵3]相應(yīng)的，英國(guó)主要是通過在議會(huì)中設(shè)立的十一人特別委員會(huì)來協(xié)調(diào)和管理專員公署的工作，對(duì)監(jiān)察專員進(jìn)行督促。如果監(jiān)察專員有嚴(yán)重違法行為，議會(huì)兩院可以對(duì)他進(jìn)行彈劾，罷免其職務(wù)。[3]因此，縱觀歷史教訓(xùn)與域外經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察權(quán)的良性運(yùn)行無法脫離一套嚴(yán)密的監(jiān)督制約體系，我國(guó)當(dāng)下的監(jiān)察體制改革同樣不能例外。

二、傳統(tǒng)模式下對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約路徑

通過上文論述可知，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約是國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵變量。我們可以在現(xiàn)有體制下，通過參照對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，利用現(xiàn)有人大制度、司法制度、政黨制度以及人民監(jiān)督員制度實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。

（一）通過人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約

根據(jù)我國(guó)民主集中制原則，由人大產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)需要對(duì)其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，因此由人大來對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督乃是應(yīng)有之義。《監(jiān)察法草案》第五十一條也明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，并組織執(zhí)法檢查?！痹摋l款為人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督提供了直接的根據(jù)。為此，人大可參照現(xiàn)有機(jī)制，將對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督模式加以轉(zhuǎn)化實(shí)施。目前根據(jù)我國(guó)《憲法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，可以將人大監(jiān)督對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式歸納為人事監(jiān)督、工作監(jiān)督以及法律監(jiān)督。就人事監(jiān)督而言，監(jiān)察委員會(huì)成員由人民代表大會(huì)選舉或者任命，人民代表大會(huì)可以質(zhì)詢、罷免、監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)成員，這也是最主要的監(jiān)督方式。就工作監(jiān)督而言，監(jiān)察委員會(huì)的負(fù)責(zé)人要定期向人大進(jìn)行述職報(bào)告，且人大也可以在一定情況下組成特定問題調(diào)查委員會(huì)來進(jìn)行直接的監(jiān)督工作。就法律監(jiān)督而言，人大可以通過制定和修改國(guó)家監(jiān)察法以及相應(yīng)的法律規(guī)范，從而使監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)在法定權(quán)限和程序內(nèi)運(yùn)行。

（二）通過司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的司法監(jiān)督，是在權(quán)力的分工、銜接、制衡中實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行的一般規(guī)律，有效的制度銜接是監(jiān)督和約束權(quán)力的一劑良方。我國(guó)《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！贝舜螄?guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，將檢察院原有的一些職能部門與監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行整合，這也就是說，原來隸屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)或涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)會(huì)隨著其行使主體從檢察院轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)，因此在此種情形下，依然可以通過司法體制進(jìn)行監(jiān)督。比如，檢察院可以通過行使偵查監(jiān)督權(quán)、審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)、案件移送權(quán)以及審判監(jiān)督權(quán)等實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。法院則可以通過行使案件的退回權(quán)以及公正審判權(quán)來間接規(guī)制監(jiān)察委員會(huì)。同時(shí)，人民法院也可以通過司法建議的形式對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制。

（三）通過執(zhí)政黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約

執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)察體制改革沿著正確方向推進(jìn)的重要保證，也是黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分，是保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)正確規(guī)范行使的重要措施。[4]國(guó)家監(jiān)察制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上確保國(guó)家監(jiān)察職能在紀(jì)委監(jiān)督框架下開展。執(zhí)政黨可以通過如下措施對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，如黨中央、中紀(jì)委及地方黨委、紀(jì)委，在國(guó)家及地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立黨組、紀(jì)檢組，充分發(fā)揮黨在各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的政治核心和監(jiān)督作用；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要依據(jù)中央紀(jì)委的工作部署，統(tǒng)籌各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作；各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要接受黨的紀(jì)律檢查，模范遵守黨章黨規(guī)，在突出反腐執(zhí)法獨(dú)立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的過程中，保障黨的反腐敗方針、政策落實(shí)到腐敗治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。

（四）通過人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約

人民監(jiān)督員制度是我國(guó)在司法實(shí)踐中經(jīng)過探索和總結(jié)建立起來的群眾監(jiān)督制度，其制度設(shè)計(jì)初衷是為了監(jiān)督檢察權(quán)的行使，消解民眾對(duì)于檢察院辦理職務(wù)犯罪案件的疑慮，促使檢察權(quán)的行使更加規(guī)范化和科學(xué)化，從而增強(qiáng)檢察權(quán)的公信力。根據(jù)《決定》新成立的監(jiān)察委員會(huì)整合了檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能，且在暫停和調(diào)整的法律中也沒有人民監(jiān)察員制度的規(guī)定，所以可將該制度作適當(dāng)改進(jìn)之后引入監(jiān)察委員會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)其的監(jiān)督制約。筆者認(rèn)為可以在維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍不變的前提下，根據(jù)此次職能整合性質(zhì)的不同，直接把現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度根據(jù)相關(guān)情況并入到監(jiān)察委員會(huì)中，將實(shí)踐中人民監(jiān)督員制度涉及職務(wù)犯罪的部分直接調(diào)整到監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)部門中去，其他監(jiān)督事項(xiàng)不變，仍然按照先前的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。如此一來，就會(huì)保留原有人民監(jiān)督員的制度體系，減少對(duì)于人民監(jiān)督員工作的影響，對(duì)于之前在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)可以直接進(jìn)行引用。當(dāng)然，由于監(jiān)督對(duì)象發(fā)生了變化，相應(yīng)的制度和程序也要隨之調(diào)整，以便有效減輕制度和實(shí)踐之間發(fā)生的沖突，從而對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行更好地監(jiān)督。

三、對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約的新型模式

以上監(jiān)督制約模式多是在現(xiàn)有體制框架下進(jìn)行的相應(yīng)調(diào)整，考慮到監(jiān)察權(quán)的特殊性，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)模式下的監(jiān)督制約機(jī)制已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的高效規(guī)制。一味守舊只會(huì)讓監(jiān)察權(quán)更加恣意，因此我們有必要打開思路，針對(duì)監(jiān)察權(quán)的特殊性進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新。經(jīng)過一番探究，我們可以進(jìn)行如下制度設(shè)計(jì)：

（一）創(chuàng)新人大機(jī)制，設(shè)立專門監(jiān)督委員會(huì)

根據(jù)目前《監(jiān)察法草案》的規(guī)定，人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督并無異處。而受制于人大會(huì)期和組成人員限制，傳統(tǒng)的人大監(jiān)督模式已很難適應(yīng)新的任務(wù)。雖然我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，但是這種特定監(jiān)督難以常態(tài)化，我國(guó)也從未有過類似經(jīng)歷。而上文已言明，西方國(guó)家如瑞典和英國(guó)對(duì)于監(jiān)察專員的監(jiān)督方面很有建樹，值得我國(guó)進(jìn)行借鑒，瑞典通過在議會(huì)的內(nèi)部設(shè)立憲法常務(wù)委員會(huì)，直接負(fù)責(zé)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專員的監(jiān)督工作，英國(guó)則通過在議會(huì)中設(shè)立十一人特別委員會(huì)協(xié)調(diào)和管理專員公署的工作，對(duì)監(jiān)察專員進(jìn)行督促。因此，我國(guó)在這方面也可以有所借鑒，通過在人民代表大會(huì)中設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，并依照《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》確定的原則，從以下幾個(gè)方面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督：

1.審議與監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)的法規(guī)文件。審議全國(guó)人大主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)交付的議案；向全國(guó)人大主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)提出屬于全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的議案；審議全國(guó)人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的中央監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)和決定，審查省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)、文件和決定，提出報(bào)告。

2.審議與監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)的投訴、質(zhì)詢案件。接受全國(guó)人大代表關(guān)于監(jiān)察工作的建議、投訴并在必要時(shí)予以研究、調(diào)查、答復(fù)；審議全國(guó)人大主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)交付的質(zhì)詢案，聽取中央監(jiān)察委員會(huì)對(duì)質(zhì)詢案的答復(fù)，必要的時(shí)候向全國(guó)人大主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告。

3.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的特定問題展開執(zhí)法檢查。對(duì)屬于人大或者人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議，并協(xié)助人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)有關(guān)法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)施的情況，開展執(zhí)法檢查，進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)監(jiān)察問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議等。

（二）創(chuàng)新訴訟機(jī)制，建立監(jiān)察訴訟制度

監(jiān)察委員會(huì)位高權(quán)重難免對(duì)公職人員的基本權(quán)利構(gòu)成侵犯，因此必須為保障公民基本權(quán)利提供救濟(jì)機(jī)制，而訴訟往往是維護(hù)基本權(quán)利的重要方式，同時(shí)也是對(duì)違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督的重要措施。為此，可通過相關(guān)訴訟渠道，在維護(hù)公民基本權(quán)利的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。而現(xiàn)階段，一方面，我國(guó)對(duì)憲法訴訟制度的建立尚存爭(zhēng)議，而另一方面，在“明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的前提下”[5]，也不能簡(jiǎn)單將之納入行政訴訟的范圍內(nèi)。故筆者認(rèn)為，針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)位高權(quán)重的特點(diǎn)，我們有必要建立專門的監(jiān)察訴訟制度，并借此來起到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約的作用。以下，是關(guān)于監(jiān)察訴訟制度的一些制度構(gòu)想：

1.監(jiān)察訴訟的受案范圍。監(jiān)察訴訟的受案范圍是指人民法院對(duì)哪些監(jiān)察行為擁有司法審查權(quán)的范圍，鑒于監(jiān)察訴訟是人民法院運(yùn)用國(guó)家審判權(quán)解決監(jiān)察爭(zhēng)議，維護(hù)公民基本權(quán)利的活動(dòng)，因此必須對(duì)受案范圍進(jìn)行一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定。筆者認(rèn)為針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)位高權(quán)重的特點(diǎn)，受案范圍應(yīng)該立足于保護(hù)公民基本權(quán)益，即只要其監(jiān)察權(quán)的行使侵犯了公民基本權(quán)利，公民就有權(quán)提起監(jiān)察訴訟，所以監(jiān)察委員會(huì)在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置過程中，針對(duì)其采取的談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，都可以納入監(jiān)察訴訟的范圍。

2.監(jiān)察訴訟的管轄。監(jiān)察訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審監(jiān)察案件的分工與權(quán)限，對(duì)于法院內(nèi)而言，管轄制度確定了不同職能和不同級(jí)別的人民法院審理監(jiān)察案件的分工與權(quán)限，關(guān)系著案件能否被正確及時(shí)的審理。在此筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該明確監(jiān)察訴訟管轄的原則，即便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟、便于法院公正及時(shí)行使審判權(quán)以及法院內(nèi)部均衡負(fù)擔(dān)的原則。在此基礎(chǔ)上，可以比照行政訴訟的管轄制度，確立具體的管轄種類，如級(jí)別管轄、地域管轄、法定管轄、裁定管轄等。在是否建立單獨(dú)的監(jiān)察法院?jiǎn)栴}上，筆者認(rèn)為鑒于這涉及到重大的司法體制改革，另外我國(guó)目前也沒有單獨(dú)的行政法院，故可在普通法院內(nèi)部設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)察庭即可。

3.監(jiān)察訴訟的參加人。監(jiān)察訴訟參加人，是指起訴、應(yīng)訴以及參加到監(jiān)察訴訟活動(dòng)中的人，這里主要指原告和被告雙方。具體而言原告方面應(yīng)該包括被侵犯基本權(quán)利的本人、法定代理人以及近親屬，理由是要防止監(jiān)察委員會(huì)在行使偵查權(quán)的過程中因?yàn)樾逃嵄乒┑刃袨橹率狗缸锵右扇吮救瞬辉倬哂袉?dòng)監(jiān)察訴訟的能力，此時(shí)理應(yīng)賦予其法定代理人和近親屬起訴權(quán)。被告毫無疑問應(yīng)該為行使相應(yīng)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)。

（三）創(chuàng)新監(jiān)察機(jī)制，設(shè)立內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)

除了以上監(jiān)督的方式外，還可以在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部專門設(shè)置一個(gè)自我監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從而對(duì)自身監(jiān)察權(quán)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)全方位的制約。如有學(xué)者認(rèn)為“可由組織法規(guī)定，在人民監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)專職監(jiān)察部門，接受公眾舉報(bào)，監(jiān)督和防止監(jiān)察人員濫用職權(quán)，尤其要防止刑訊逼供制造冤假錯(cuò)案”[1]。筆者認(rèn)為，在此應(yīng)該比照香港廉政公署內(nèi)部的調(diào)查及監(jiān)察組，在結(jié)合國(guó)情的基礎(chǔ)上，做出如下制度設(shè)計(jì)：

1.關(guān)于內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的組成人員。內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員可由監(jiān)察委員會(huì)主任或者副主任來擔(dān)任，避免因?yàn)榧?jí)別不夠而影響內(nèi)部調(diào)查權(quán)的行使。同時(shí)為了防止內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員的情形，在人員選擇上必須慎重，至少要包含中共黨員和非中共黨員兩種，非中共黨員可以由民主黨派人員、專家教授人員、上級(jí)監(jiān)察委人員以及其他專職監(jiān)督人員構(gòu)成，如此才能保障內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專職性和獨(dú)立性。

2.關(guān)于內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的工作職能。內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的職能必須能夠滿足監(jiān)察委員會(huì)自我監(jiān)督的需求，因此至少要包含人事調(diào)查和工作調(diào)查兩方面的職權(quán)，既可以進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督工作，同時(shí)可以針對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行專門調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公開。另外，要廣開渠道，加強(qiáng)與外部的交流，積極接受來自社會(huì)其他方面的檢舉和報(bào)告，并將核查結(jié)果告知相關(guān)人員，從而讓內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)更具民意基礎(chǔ)。

3.關(guān)于內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的工作程序。當(dāng)內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)濫用監(jiān)察權(quán)時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行全面調(diào)查，調(diào)查完畢后，認(rèn)為行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送檢察院進(jìn)行公訴，如若不構(gòu)成犯罪，應(yīng)將調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公示。調(diào)查權(quán)的行使，應(yīng)該遵守相應(yīng)的法規(guī)程序，防止調(diào)查權(quán)無序情形的出現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新負(fù)責(zé)機(jī)制，完善上級(jí)監(jiān)督模式

縱覽《決定》，我們可以得出監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行的是“雙重負(fù)責(zé)機(jī)制”，即對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)的同時(shí)還要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這種上下級(jí)的組織架構(gòu)決定了在監(jiān)察委員會(huì)的上下級(jí)之間也可以建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督體制，當(dāng)然前提是必須配套以正當(dāng)?shù)某绦蚝椭贫?，以免因?yàn)樯霞?jí)過度干預(yù)而使下級(jí)失去工作積極性。對(duì)此筆者認(rèn)為應(yīng)該主要在人事和工作兩個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督，具體內(nèi)容如下：

1.人事監(jiān)督方面。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要建立監(jiān)察人員的分類管理制度，促進(jìn)監(jiān)察人員的教育培養(yǎng)、考核評(píng)價(jià)、選拔任用、流動(dòng)調(diào)配和分配激勵(lì)等工作的規(guī)范化、制度化建設(shè)。一方面上級(jí)要對(duì)下級(jí)監(jiān)查委開展定期人事考核，一旦發(fā)現(xiàn)有違法亂紀(jì)之人，必須進(jìn)行相應(yīng)處置；另一方面要建立人員流動(dòng)機(jī)制，上級(jí)監(jiān)察委可以下派或者上調(diào)除由人大選舉的監(jiān)察人員，避免下級(jí)監(jiān)察委內(nèi)部有利益小團(tuán)體的出現(xiàn)。

2.工作監(jiān)督方面。要加強(qiáng)上下級(jí)監(jiān)察委之間工作的交流和互動(dòng)，通過建立“事前參與機(jī)制“、“事中監(jiān)督機(jī)制”和“事后糾錯(cuò)機(jī)制”來達(dá)到對(duì)下級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督目的。具體而言，“事前參與機(jī)制”是指上級(jí)允許下級(jí)參與相關(guān)任務(wù)部署，積極掌握最新動(dòng)態(tài)，從而做出正確決策；“事中監(jiān)督機(jī)制”是指針對(duì)下級(jí)開展的特定工作，上級(jí)監(jiān)察委可以派遣專門監(jiān)督員進(jìn)行指導(dǎo)和督查，如此避免下級(jí)監(jiān)察委有違法亂紀(jì)的現(xiàn)象發(fā)生；“事后糾錯(cuò)機(jī)制”是指一旦下級(jí)出現(xiàn)濫用監(jiān)察權(quán)的情形，上級(jí)監(jiān)察委要在第一時(shí)間采取相應(yīng)補(bǔ)救措施，避免事態(tài)嚴(yán)重化，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行懲戒，從而以儆效尤，減少類似事件的發(fā)生。

四、傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式的價(jià)值對(duì)比

（一）傳統(tǒng)監(jiān)督模式不足以承擔(dān)歷史重任

基于對(duì)歷史實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及監(jiān)察體制改革趨勢(shì)走向的分析，傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已很難勝任對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督工作，表現(xiàn)在：

就人大監(jiān)督而言，傳統(tǒng)的人大監(jiān)督方式缺乏責(zé)任規(guī)制，缺乏實(shí)質(zhì)化的效果，這從人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督上就可以看出，長(zhǎng)期以來，無論工作監(jiān)督抑或人事監(jiān)督，往往流于形式，使得人大監(jiān)督的權(quán)威性一損再損，因此不難推定人大對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督亦將出現(xiàn)類似狀況。就司法機(jī)關(guān)監(jiān)督而言，檢察院和法院的監(jiān)督畢竟案件范圍有限、監(jiān)督環(huán)節(jié)固定，且面對(duì)位高權(quán)重的監(jiān)察委員會(huì)，極易出現(xiàn)因?yàn)閾?dān)心對(duì)方的報(bào)復(fù)性監(jiān)察而產(chǎn)生畏懼心理，很難進(jìn)行真正的監(jiān)督制衡。就執(zhí)政黨監(jiān)督而言，在合署辦公的前提下，與其說是執(zhí)政黨監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，不如說是執(zhí)政黨在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的自我監(jiān)督，很容易受到各方質(zhì)疑，另外“合署辦公后的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)與職能的整合，其實(shí)質(zhì)乃是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律間的協(xié)調(diào)銜接問題”[6]。最后就人民監(jiān)督員制度而言，目前改革局勢(shì)尚不明朗，因此針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督始終欠缺一套成熟的運(yùn)行機(jī)制，比如監(jiān)督人員的選定、監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)、資金政策的支持以及監(jiān)察委員會(huì)方面的配合等都有待一套系統(tǒng)的方案，就目前而言也很難發(fā)揮出其真正的效能。綜上，現(xiàn)有體制下的傳統(tǒng)監(jiān)督方式并不足以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成規(guī)制，在這樣的背景下我們有必要在體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，通過制定出一套新型的監(jiān)督模式，將監(jiān)察委員會(huì)納入法治軌道。

（二）新型監(jiān)督模式明顯更具監(jiān)督效能

經(jīng)過上文闡述，我們對(duì)新的監(jiān)督模式已有了一個(gè)清晰認(rèn)知，總體可以概括為人大專門委員會(huì)的監(jiān)督、監(jiān)察訴訟機(jī)制的監(jiān)督、內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)的監(jiān)督以及上級(jí)對(duì)下級(jí)的新型監(jiān)督方式四種。當(dāng)然，這四種監(jiān)督方案并非單獨(dú)孤立的存在，而是一個(gè)內(nèi)外相互配合、相互銜接的監(jiān)督體系。具體而言，外部包含人大專門委員會(huì)和監(jiān)察訴訟機(jī)制監(jiān)督，內(nèi)部包含調(diào)查委員會(huì)和上級(jí)新型監(jiān)督，通過調(diào)動(dòng)不同角色的積極性，使其功效得以最大程度的發(fā)揮，從而更好地對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約。新的監(jiān)督模式的制度設(shè)計(jì)有著深刻的合理性因素在內(nèi)，且至少具備如下價(jià)值：

1.監(jiān)督更加實(shí)效有力。新型監(jiān)督模式可以避免傳統(tǒng)監(jiān)督模式下流于形式、監(jiān)督無力的弊端，充分發(fā)揮出監(jiān)督應(yīng)有的效能。就人大專門委員會(huì)的監(jiān)督而言，新設(shè)的專門委員會(huì)相比于傳統(tǒng)的人大監(jiān)督，可以擁有充分的時(shí)間和精力，從而對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)化、專門化的監(jiān)督。就監(jiān)察訴訟機(jī)制而言，公民通過運(yùn)用和維護(hù)相應(yīng)的基本權(quán)利來達(dá)到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督同樣重要，甚至往往更為重要。[1]通過創(chuàng)新訴訟機(jī)制，使公民面對(duì)監(jiān)察權(quán)的侵犯得以付諸訴訟，在維護(hù)公民基本權(quán)利的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)更直接、更有效的監(jiān)督。就監(jiān)督調(diào)查委員會(huì)而言，如此專職化、獨(dú)立化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以充分實(shí)現(xiàn)自我的監(jiān)督與規(guī)制。最后就上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督工作而言，通過落實(shí)上述人事監(jiān)督和工作監(jiān)督機(jī)制，下級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)得到強(qiáng)力的制約。綜上，在內(nèi)外相互配合的前提下，新的監(jiān)督模式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)更加實(shí)效化的監(jiān)督。

2.監(jiān)督更加符合法治運(yùn)行規(guī)律。萬事皆有法，權(quán)力的運(yùn)行也不能例外，權(quán)力必須得到有效制約、監(jiān)督，并達(dá)到平衡、抗衡的效果，是權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的必然要求。而法治就是一種要求人類遵循權(quán)力規(guī)律的治理模式。新設(shè)監(jiān)督模式的初衷就是達(dá)到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督和制約，在此基礎(chǔ)上通過設(shè)立符合法治運(yùn)行規(guī)律的措施使監(jiān)察委員會(huì)最終在法治軌道內(nèi)運(yùn)作。人大專門監(jiān)督委員會(huì)以及監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部調(diào)查委員促使監(jiān)督更加專業(yè)化和獨(dú)立化，因?yàn)榇肢E式的監(jiān)督方式很難達(dá)到對(duì)權(quán)力的規(guī)制效果，相反通過權(quán)力的分工和細(xì)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約才符合權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律。健全的訴訟制度是一國(guó)法治發(fā)展之必然，其能否良好運(yùn)行關(guān)系著民主法治之建立、正當(dāng)自由之滿足以及基本權(quán)利之保障，因此以監(jiān)察訴訟來監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)是權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的另一體現(xiàn)。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督還是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單獨(dú)的內(nèi)部監(jiān)督抑或外部監(jiān)督都不能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的充分制約，歷史和實(shí)踐證明，只有將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合才更符合權(quán)力制約規(guī)律。新的監(jiān)督模式下，內(nèi)部以調(diào)查委員會(huì)和上級(jí)監(jiān)督為主，外部以人大專門委員會(huì)和監(jiān)察訴訟為主，二者相互配合相互銜接，最終形成一個(gè)內(nèi)外兼?zhèn)涞谋O(jiān)督系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督和制約。

綜上，經(jīng)過對(duì)兩種監(jiān)督模式的價(jià)值評(píng)析，結(jié)論已不言自明。面對(duì)如此位高權(quán)重的監(jiān)察委員會(huì)，傳統(tǒng)的監(jiān)督模式根本不足以對(duì)其形成規(guī)制，如果一味固守傳統(tǒng)，不加以制度革新，那么未來極有可能出現(xiàn)的情況是監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力失控，如此一來將有違我國(guó)監(jiān)察體制的改革初衷。因此，必須運(yùn)用法治思維，為監(jiān)察委員會(huì)配備有效的監(jiān)督規(guī)制系統(tǒng)，在此情況下，新型監(jiān)督模式彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的不足，有利于將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)納入法治軌道。

監(jiān)察委員會(huì)“位高權(quán)重”，無論基于規(guī)范考量、人權(quán)保障還是實(shí)踐審視，都有必要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約。能否建立嚴(yán)密的監(jiān)督和制約系統(tǒng)，關(guān)系到我國(guó)監(jiān)察體制改革的成效?！侗O(jiān)察法草案》規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制較為原則和籠統(tǒng)，尚不足以對(duì)這一新型權(quán)力進(jìn)行針對(duì)性、系統(tǒng)性的規(guī)制。而通過傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式的對(duì)比可知，我們有必要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，采用更加具有實(shí)效性的新型監(jiān)督模式。需要注意到是，監(jiān)督制約也是有限度的，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督不能影響到監(jiān)察權(quán)的行使。同時(shí)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我們必須緊跟改革步伐，通過建立相應(yīng)的配套設(shè)施促使監(jiān)察委員會(huì)在既定程序內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。

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責(zé)任編校 王學(xué)青