曾南權(quán)

摘 要：構(gòu)建黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，可借鑒吉伯特提出的“正式與非正式、內(nèi)部與外部”的兩個(gè)層面理論，對(duì)影響黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的因素構(gòu)建四條控制途徑：正式內(nèi)部控制途徑、非正式內(nèi)部控制途徑、正式外部控制途徑、非正式外部控制途徑。從目前情況看，正式內(nèi)部控制途徑存在著不透明、權(quán)力過(guò)大、工作負(fù)荷過(guò)重的問(wèn)題，造成內(nèi)外部控制途徑不平衡。另外，還存在著黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力自我膨脹和擴(kuò)張問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，需要建設(shè)透明政府和黨務(wù)公開(kāi)制度，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)應(yīng)由內(nèi)部控制走向外部控制，并進(jìn)行行政管理體制改革。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)效機(jī)制；新公共管理；吉伯特；控制途徑；不平衡

中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）01-0042-09

一、作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制研究的進(jìn)展與不足

在改進(jìn)黨員作風(fēng)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部起著引領(lǐng)和標(biāo)桿的作用，他們的一言一行直接影響著群眾的情緒和普通黨員的作風(fēng)走向。因此，在改進(jìn)作風(fēng)的過(guò)程中，必須要緊緊抓牢黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。但是，從黨風(fēng)建設(shè)的歷史情況看，存在周期性問(wèn)題。即經(jīng)過(guò)整風(fēng)之后，黨風(fēng)能好轉(zhuǎn)一段時(shí)間，不久之后，作風(fēng)問(wèn)題重又出現(xiàn)，然后需要再次整頓，如此循環(huán)往復(fù)，形成一種怪圈。每次整風(fēng)之初，群眾往往具有較高期望值，隨著整風(fēng)結(jié)束，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)問(wèn)題重又出現(xiàn)，群眾情緒又會(huì)出現(xiàn)不滿(mǎn)和失望。因此，通過(guò)研究，找到改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制，意義重大。

自2012年12月中央政治局頒布關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定以來(lái)，研究改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的文獻(xiàn)有不少。從研究人員來(lái)看，一類(lèi)是從事黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)踐工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，主要介紹他們的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，另外一類(lèi)來(lái)自學(xué)術(shù)界的探討。從文獻(xiàn)資料看，大家都認(rèn)識(shí)到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)問(wèn)題具有反復(fù)性，不可能一蹴而就，要在“?！薄ⅰ伴L(zhǎng)”二字上下功夫，做到長(zhǎng)期抓、反復(fù)抓，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。他們的研究結(jié)果如下：（1）強(qiáng)調(diào)相關(guān)制度建設(shè)。如江金權(quán)認(rèn)為，制度化才能常態(tài)化，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)七項(xiàng)制度建設(shè)。[1]（2）強(qiáng)調(diào)群眾參與和民主、法治建設(shè)的重要性。如陳志剛強(qiáng)調(diào)，常態(tài)化的制度建設(shè)必須要把群眾參與、群眾監(jiān)督體現(xiàn)在制度的整體設(shè)計(jì)之中；[2]甄小英認(rèn)為，要通過(guò)民主、法治和監(jiān)督健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。[3]顧大松認(rèn)為要在黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)“良法之治”，核心是將黨內(nèi)法規(guī)的制定工作法治化，以程序正義保障實(shí)體正義。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)是制約和監(jiān)督權(quán)力。[4]（3）強(qiáng)調(diào)教育、監(jiān)督、懲戒、制度相結(jié)合。如張亞勇、梅志昇認(rèn)為，一要健全教育引導(dǎo)制度，增強(qiáng)黨員干部改進(jìn)作風(fēng)的自覺(jué)性；二要健全監(jiān)督檢查制度，增強(qiáng)改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度的嚴(yán)肅性；三要建立健全解決四風(fēng)問(wèn)題制度，增強(qiáng)改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度的針對(duì)性；四要健全保障落實(shí)制度，增強(qiáng)改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度的有效性；[5]王長(zhǎng)久認(rèn)為，應(yīng)從“立、查、懲、教”入手，探索建立起制度、監(jiān)督、懲戒、教育“四位一體”的工作機(jī)制等。[6]

總的來(lái)看，這些研究文獻(xiàn)在探討改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制時(shí)，都意識(shí)到了制度建設(shè)的重要性，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。但是，對(duì)如何建立健全這些制度，目前研究還不夠深入、全面。其次，研究視角較窄。從目前的研究情況看，主要從黨史、政治學(xué)、馬克思主義哲學(xué)等學(xué)科進(jìn)行研究，較少?gòu)钠渌麑W(xué)科進(jìn)行研究，研究視角比較單一?；诖?，本文試圖借助吉伯特行政責(zé)任框架，從公共管理學(xué)角度對(duì)改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行一些探討。

二、長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中的四種控制途徑——基于吉伯特行政責(zé)任框架理論

構(gòu)建改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不良作風(fēng)滋生的長(zhǎng)效機(jī)制，可以借鑒吉伯特（Charles E. Gilbert）在其著作《行政責(zé)任的框架》（Framework of Administrative Responsibility）中提出的兩個(gè)層面理論：正式與非正式、內(nèi)部與外部，構(gòu)建出四種長(zhǎng)效控制途徑，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)進(jìn)行控制。[7]具體控制途徑可以用表1表示：

正式的控制途徑是指來(lái)自憲法、法律、黨內(nèi)法規(guī)所明確規(guī)定的控制途徑，如來(lái)自黨內(nèi)頒發(fā)的各種規(guī)章條例、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等。非正式的控制途徑是指通過(guò)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自身的倫理道德、公民、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)和媒體的監(jiān)督、思想政治教育等方式進(jìn)行的控制。內(nèi)、外部的區(qū)別在于啟動(dòng)途徑的來(lái)源不同，如果是來(lái)自黨組織內(nèi)部，屬于內(nèi)部途徑；如果來(lái)自黨組織外部，如法院、檢察院、新聞媒體等，則屬于外部控制途徑。正式和非正式，內(nèi)部和外部，四個(gè)維度相互交叉可以分別構(gòu)成四條黨風(fēng)廉政建設(shè)控制途徑。構(gòu)建這些控制途徑的目的是為了建設(shè)一支負(fù)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。何謂責(zé)任，不同的學(xué)者有不同的解釋?zhuān)姓W(xué)者費(fèi)斯勒和凱特（Fesler and Kettl）認(rèn)為，其一是負(fù)責(zé)，即忠實(shí)地遵守法律、上級(jí)命令以及經(jīng)濟(jì)和效率的標(biāo)準(zhǔn)。其二是道德的行為，即堅(jiān)守道德標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)不符合倫理道德的行為；[8]根據(jù)庫(kù)珀（Cooper，1997）的解釋?zhuān)沿?zé)任分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任。主觀責(zé)任指忠誠(chéng)、良心以及認(rèn)同。主觀責(zé)任來(lái)源于公共管理者對(duì)責(zé)任的感受和信賴(lài)；客觀責(zé)任來(lái)自于對(duì)法律負(fù)責(zé)；對(duì)組織規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)；服務(wù)于公共利益的義務(wù)。本文負(fù)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍是指遵守黨紀(jì)黨規(guī)，忠誠(chéng)于黨，全心全意為人民服務(wù)，具有良好工作和生活作風(fēng)，勤政清廉的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。下面分別就這四條控制途徑進(jìn)行闡述：

（一）正式內(nèi)部控制途徑

從世界范圍看，黨風(fēng)問(wèn)題作為政黨內(nèi)部事情，主要還是靠政黨自己內(nèi)部控制和解決。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中，建立了以黨委為領(lǐng)導(dǎo)主體的一套完整的領(lǐng)導(dǎo)體系，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)問(wèn)題也建立了一套嚴(yán)格的內(nèi)部控制途徑進(jìn)行控制。自黨的十八大以來(lái)，這種正式內(nèi)部控制途徑正在不斷完善，從目前情況看，主要由黨內(nèi)立法、執(zhí)法、黨風(fēng)廉政建設(shè)崗位責(zé)任、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部選拔考察、黨內(nèi)民主監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)和體制機(jī)制構(gòu)成。由于這些途徑來(lái)源于黨的內(nèi)部，有黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，有強(qiáng)制保障力，具有權(quán)威性。

1.黨內(nèi)立法機(jī)制。進(jìn)入民主法制社會(huì)，要解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)問(wèn)題，首先要依靠黨內(nèi)立法機(jī)制，實(shí)行依法治黨。黨內(nèi)立法內(nèi)容主要涉及黨章、黨的組織條例、黨內(nèi)政治生活條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例以及黨員的各種行為規(guī)則及其懲罰制度等諸多方面規(guī)定。十八大后，根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢(shì)發(fā)展的需要，我國(guó)對(duì)以往黨內(nèi)法規(guī)文件進(jìn)行了系統(tǒng)整理、修改和完善。目前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)比較系統(tǒng)、科學(xué)和完善。在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)方面已經(jīng)制定出了一套比較系統(tǒng)化的制度規(guī)范。從目前情況看，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)控制起統(tǒng)領(lǐng)作用的主要包括修改后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以及《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等諸多黨內(nèi)法規(guī)。基于預(yù)防的目的，抓早抓小，這些黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為準(zhǔn)則規(guī)定得十分詳細(xì)，覆蓋面廣，涉及到了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生活和工作的方方面面，為有效遏制黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不良作風(fēng)提供了有效的監(jiān)督依據(jù)。同時(shí)，今后還要像習(xí)總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上所講的那樣：“要以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，不斷制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，不斷扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子?！盵9]如，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部辭職或退休后經(jīng)商、個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)等群眾關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定等。

2.黨內(nèi)執(zhí)法機(jī)制?！吧w天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！雹俜ㄒ?guī)制度的生命力在于執(zhí)行。所以，有了法規(guī)制度之后，關(guān)鍵就要看有沒(méi)有一個(gè)好的執(zhí)法機(jī)制。好的執(zhí)法機(jī)制主要是指執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)不會(huì)遇到阻力，而且高效、公平、公正。目前，我國(guó)黨內(nèi)擔(dān)當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要是各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“紀(jì)檢”）。打鐵還需自身硬，近十年來(lái)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)加強(qiáng)了自身組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。黨的十六大特別是十七大以來(lái)，通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)地方縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦公辦案裝備配置標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)和中央金融機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)的若干意見(jiàn)》等一系列文件的印發(fā)和實(shí)施，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到中央機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，已經(jīng)形成了一支精干的專(zhuān)職紀(jì)檢干部隊(duì)伍和能適應(yīng)新形勢(shì)執(zhí)法需要的組織機(jī)構(gòu)，執(zhí)法辦公條件也大有改善。另外，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，使紀(jì)檢部門(mén)能關(guān)口前移，抓早抓小，實(shí)現(xiàn)預(yù)防目的，應(yīng)該把紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)職能分開(kāi)，各司其職，以便提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效率。同時(shí)，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與公安等專(zhuān)業(yè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，以便于查處隱形作風(fēng)腐敗問(wèn)題，提升執(zhí)法水平。另外，還要建立公開(kāi)、公平、公正的執(zhí)法機(jī)制，其核心是建立起嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，防止執(zhí)法腐敗。主要包括建立相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的執(zhí)法程序，執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果要公開(kāi)、透明，接受社會(huì)監(jiān)督等。

3.黨風(fēng)廉政建設(shè)崗位責(zé)任機(jī)制。為了更好地做好各級(jí)、各部門(mén)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的內(nèi)部控制工作，黨中央明晰了黨風(fēng)廉政建設(shè)中的崗位責(zé)任制度。強(qiáng)調(diào)中央和地方各級(jí)、各部門(mén)黨委（黨組）必須認(rèn)真履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，書(shū)記必須履行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。紀(jì)檢部門(mén)應(yīng)該負(fù)起黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)監(jiān)督職責(zé)，紀(jì)檢書(shū)記必須負(fù)起第一監(jiān)督責(zé)任人職責(zé)。這樣一個(gè)負(fù)責(zé)作風(fēng)建設(shè)，一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)，分工明確，兩位書(shū)記在黨風(fēng)廉政建設(shè)中就會(huì)相互配合。同時(shí)，為了落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，中央還要求對(duì)地方各級(jí)各部門(mén)的“兩位書(shū)記”進(jìn)行黨風(fēng)廉政建設(shè)績(jī)效考核。這種考核會(huì)直接涉及兩位領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途，對(duì)他們的工作會(huì)有較大激勵(lì)作用。有了這些激勵(lì)保障機(jī)制，就可以帶來(lái)“兩位書(shū)記”在作風(fēng)建設(shè)中的合作，減少紀(jì)檢機(jī)關(guān)在作風(fēng)檢查和執(zhí)法中的阻力。另外，由于目前我國(guó)黨內(nèi)執(zhí)法機(jī)制的動(dòng)力來(lái)源是自上而下發(fā)動(dòng)的，如果黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，整風(fēng)工作就會(huì)受到影響。采用這種明確劃分廉政建設(shè)責(zé)任的方式，可以很大程度上避免這種周期性整風(fēng)問(wèn)題的出現(xiàn)。因?yàn)?，即使某一時(shí)期黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致黨委（黨組）書(shū)記沒(méi)有過(guò)多精力顧及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)問(wèn)題，但是，由于分工明確，紀(jì)檢部門(mén)還是會(huì)主動(dòng)承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任的。同時(shí)，由于有黨風(fēng)廉政建設(shè)績(jī)效考核機(jī)制，黨委（黨組）書(shū)記也不會(huì)忽視黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，會(huì)把各方面工作兼顧好。因此，從這個(gè)意義上講，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，明晰崗位責(zé)任十分關(guān)鍵，它是實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)總目標(biāo)的牛鼻子，要緊緊抓住“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不放松。

4.領(lǐng)導(dǎo)干部選拔考察制度。從反腐敗的研究結(jié)果看，把住用人關(guān)，從公務(wù)人員的入口，甄別出投機(jī)主義者十分關(guān)鍵。2014年1月中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的選拔考察機(jī)制。其中在民主推薦環(huán)節(jié)，根據(jù)十七、十八條規(guī)定，必須有紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)參與。在考察環(huán)節(jié)，根據(jù)第二十七條規(guī)定，要突出考察政治品質(zhì)和道德品行；考察地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，應(yīng)當(dāng)把黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，考察黨政工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)把執(zhí)行政策、維護(hù)社會(huì)公平正義等作為評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。要加強(qiáng)作風(fēng)考察，強(qiáng)化廉政情況考察等。通過(guò)這樣一些制度設(shè)計(jì)，把領(lǐng)導(dǎo)干部政治品質(zhì)、黨性作風(fēng)、道德品行放在首位，以達(dá)到把一些作風(fēng)不良的領(lǐng)導(dǎo)干部清除出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的目的。

5.黨內(nèi)民主監(jiān)督制度?！包h內(nèi)民主是黨的生命線(xiàn)?！秉h內(nèi)民主監(jiān)督首先要發(fā)揮民主集中制的作用。這是黨章中規(guī)定的黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的四項(xiàng)基本要求之一，是黨的根本組織原則，也是群眾路線(xiàn)在黨的生活中的運(yùn)用。它綜合了民主和集中兩種制度的優(yōu)點(diǎn)。但是，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部卻利用目前民主集中制存在的漏洞，搞假民主，真集中，通過(guò)操弄民主，達(dá)到不可告人的目的，影響惡劣。其次，是黨內(nèi)民主生活制度?！饵h章》第三條第六款明確規(guī)定黨員的義務(wù)：“切實(shí)開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，勇于揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，堅(jiān)決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)?！薄饵h章》第八條明確規(guī)定：“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還必須參加黨委、黨組的民主生活會(huì)。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員?！边@些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)民主生活的重要性。開(kāi)展黨內(nèi)民主生活也是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的黨風(fēng)建設(shè)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的一項(xiàng)十分有用的整風(fēng)方法。如何保障這些黨內(nèi)民主制度的長(zhǎng)久有效實(shí)行呢？除了要加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律規(guī)矩教育外，還必須通過(guò)不斷完善黨內(nèi)民主制度，來(lái)加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。如，紀(jì)檢監(jiān)察干部列席民主決策會(huì)議和民主生活會(huì)議，監(jiān)督民主集中制的貫徹落實(shí)和民主生活會(huì)的認(rèn)真開(kāi)展。同時(shí)，這些活動(dòng)要有相應(yīng)的會(huì)議檔案記錄以備今后檢查，并把黨內(nèi)民主制度執(zhí)行情況和民主生活開(kāi)展情況納入黨內(nèi)巡視范圍和黨風(fēng)廉政建設(shè)績(jī)效考核范疇。同時(shí)，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查和監(jiān)督，只有加強(qiáng)這些配套措施的落實(shí)執(zhí)行，才能使黨內(nèi)民主制度真正得到落實(shí)。

（二）非正式的內(nèi)部控制途徑

正式的內(nèi)部控制，由于依靠強(qiáng)制性的黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，因此，其本質(zhì)還是屬于他律控制途徑。從長(zhǎng)期看，要發(fā)揮它的控制作用，必須具備高效的執(zhí)法機(jī)制，成本較高，作用有限。因此，為了形成長(zhǎng)久有效的控制機(jī)制，還必須激發(fā)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自我控制能力。相對(duì)于黨內(nèi)法律法規(guī)這種強(qiáng)制性的外部控制途徑，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自我控制能力本質(zhì)上屬于一種非正式的內(nèi)部控制途徑。在我國(guó)，非正式內(nèi)部控制途徑可以通過(guò)思想政治教育、組織文化建設(shè)和職業(yè)倫理建設(shè)三方面進(jìn)行。

1.思想政治教育。從以往黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)情況看，思想政治教育是一條主要的控制途徑，效果也比較好。傳統(tǒng)思想政治教育的內(nèi)容主要包括意識(shí)形態(tài)教育、黨性黨風(fēng)教育、組織紀(jì)律教育等。另外，隨著法治化時(shí)代的到來(lái)，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨紀(jì)黨規(guī)和法制教育，使他們懂紀(jì)守法，做一個(gè)合格的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也十分重要。隨著對(duì)外開(kāi)放，特別是互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)通，西方意識(shí)形態(tài)加強(qiáng)了對(duì)我國(guó)滲透，對(duì)我國(guó)一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識(shí)形態(tài)構(gòu)成了很大的沖擊，不少人對(duì)自己原來(lái)的意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生了認(rèn)同危機(jī)。在這種環(huán)境下，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治教育越來(lái)越重要，同時(shí)難度也越來(lái)越大，效果也不盡如人意。當(dāng)務(wù)之急需要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的輿論管控，引導(dǎo)社會(huì)輿論走向。同時(shí)在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用上，要注重黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識(shí)形態(tài)、政治立場(chǎng)和黨性作風(fēng)的考察，要把那些理想信念和政治立場(chǎng)不堅(jiān)定、黨性作風(fēng)存在問(wèn)題的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部清除出隊(duì)伍，從而實(shí)現(xiàn)黨政組織機(jī)構(gòu)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部思想意識(shí)形態(tài)的高度同質(zhì)化。同時(shí)，為了提高思想政治教育效果，應(yīng)該樹(shù)立具有正、反面典型性的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)這些典型案例對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行思想政治教育，使其對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生正面的引導(dǎo)和反面的威懾作用。同時(shí)，改變過(guò)去那種自上而下的說(shuō)教教育方式，改為平等的溝通和對(duì)話(huà)，發(fā)展黨內(nèi)民主，開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)教育，把思想政治教育和單位、個(gè)人的問(wèn)題整改結(jié)合起來(lái)，邊學(xué)邊改。還可以利用新興媒體，如微信、微博等，開(kāi)展黨風(fēng)廉政主題教育，使形式盡量活潑多樣。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)上，思想政治教育應(yīng)該由各級(jí)各部門(mén)黨委和黨組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，教育內(nèi)容根據(jù)不同時(shí)期形勢(shì)發(fā)展的需要進(jìn)行充實(shí)和發(fā)展，具體實(shí)施可以由黨委宣傳部門(mén)組織開(kāi)展。同時(shí)，黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院應(yīng)把黨規(guī)黨紀(jì)教育作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨性黨風(fēng)教育的重要組成部分。

2.組織文化建設(shè)。組織文化建設(shè)方面主要包括通過(guò)開(kāi)發(fā)紅色教育資源，樹(shù)立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)榜樣，提倡勤政廉政、全心全意為人民服務(wù)、維護(hù)公共利益、責(zé)任、公平、公正等職業(yè)理念。特別要重視廉政文化建設(shè)，堅(jiān)持廉政文化與機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)文化相結(jié)合，推進(jìn)廉政文化進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)基層、進(jìn)家庭活動(dòng)，加大領(lǐng)導(dǎo)干部的家風(fēng)教育，擴(kuò)大廉政文化的覆蓋面和影響力。

3.職業(yè)倫理教育。在西方國(guó)家非常注重對(duì)公務(wù)員進(jìn)行職業(yè)倫理教育和培訓(xùn)，教會(huì)他們?cè)谟龅铰殬I(yè)倫理沖突時(shí)如何進(jìn)行自主倫理決策。按照美國(guó)公共行政倫理學(xué)家?guī)扃甑挠^點(diǎn)，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任的公共行政，最好實(shí)行內(nèi)外部控制路徑的平衡。外部控制是指來(lái)自法律法規(guī)、行政規(guī)章以及社會(huì)期望等的控制，內(nèi)部控制主要指通過(guò)職業(yè)倫理教育，提高公務(wù)員職業(yè)道德水平，從而使其達(dá)到自我內(nèi)部控制。這種內(nèi)部控制有利于公務(wù)員在面臨公共管理倫理沖突困境時(shí)發(fā)揮自主性，有利于培養(yǎng)創(chuàng)新型官僚。[10]同時(shí)，相對(duì)于過(guò)去自上而下的思想政治教育，從職業(yè)倫理的角度進(jìn)行培訓(xùn)和教育，這本身是職業(yè)主義的要求，也與我國(guó)儒家“重德”文化相一致，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部容易接受，教育效果會(huì)更好。目前，在職業(yè)倫理準(zhǔn)則方面，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，可以根據(jù)其開(kāi)發(fā)相應(yīng)的培訓(xùn)教材對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行教育培訓(xùn)。

（三）正式的外部控制途徑

西方英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家由于實(shí)行的是“三權(quán)”分立制度，在建設(shè)責(zé)任政府過(guò)程中，正式的外部控制途徑主要是通過(guò)議會(huì)（立法）和法院（司法）來(lái)進(jìn)行。議會(huì)主要是通過(guò)行使質(zhì)詢(xún)、調(diào)查、不信任表決、聽(tīng)證和否決等權(quán)力監(jiān)督政府，司法途徑主要是通過(guò)政府承擔(dān)訴訟和侵權(quán)賠償責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)應(yīng)于西方這種思路而言，由于我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過(guò)80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過(guò)95%，[11]我國(guó)也有相應(yīng)的正式外部控制途徑。

1.各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。按照法律規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)各級(jí)人民政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的工作情況有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。具體可以通過(guò)聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算、決算，審查政府的法規(guī)、決定和命令，向有關(guān)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)，對(duì)有關(guān)政府工作情況進(jìn)行視察和執(zhí)法檢查，就有關(guān)工作提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，受理公民的申訴和檢舉，罷黜有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等方式對(duì)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行監(jiān)督。這些監(jiān)督方式能從外部對(duì)政府系統(tǒng)中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)起到一定程度的監(jiān)督控制作用。

2.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為的合法性進(jìn)行審查和審判來(lái)進(jìn)行。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，特別是新一屆中央政府推進(jìn)的司法體制改革，實(shí)行法官對(duì)案件審判的終身負(fù)責(zé)制，領(lǐng)導(dǎo)干部如果干預(yù)司法審判，要實(shí)行實(shí)名登記制，增強(qiáng)了司法審查和審判的獨(dú)立性。同時(shí)，隨著公民維權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒，公民通過(guò)法院對(duì)政府行為的合法性、正當(dāng)性進(jìn)行審查、起訴的案件也越來(lái)越多，這在一定程度上也壓縮了政府機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為的空間，這也有助于從外部控制途徑改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)。

3.人民政協(xié)民主監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督是民主黨派和無(wú)黨派人士通過(guò)政協(xié)這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織形式對(duì)執(zhí)政的共產(chǎn)黨實(shí)施的政治監(jiān)督，它不同于人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、不同于人民檢察院的行政監(jiān)督，也不同于一般的群眾監(jiān)督，它具有廣泛的代表性、較高的權(quán)威性、公正性和客觀性、較強(qiáng)的時(shí)效性?！伴L(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的基本方針，也是中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派、無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作的指導(dǎo)方針。鄧小平在1956年黨的八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出：“這些黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭?。?979年10月，在全國(guó)政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部宴請(qǐng)出席各民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)代表大會(huì)代表時(shí)，鄧小平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督的思想。1989年中共中央頒布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)：“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針。但是，從目前情況看，政協(xié)民主監(jiān)督效果不顯著，監(jiān)督流于形式，這主要是由于民主監(jiān)督的社會(huì)氛圍還沒(méi)有完全形成，民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制不通暢。今后加強(qiáng)民主監(jiān)督應(yīng)該從以下三個(gè)方面入手：一是加大宣傳力度，為政協(xié)民主監(jiān)督提供濃郁的社會(huì)氛圍；二是健全工作機(jī)制，積極推進(jìn)民主監(jiān)督規(guī)范化、法制化、程序化進(jìn)程；三是要加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)，主要工作有發(fā)揮廣大委員的主體作用、明確監(jiān)督內(nèi)容、創(chuàng)新監(jiān)督形式和手段等。[12]

（四）非正式的外部控制途徑

美國(guó)建國(guó)時(shí)的先哲麥迪遜（James Madison）曾說(shuō)：“人民是控制政府的主要方式?！币虼?，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的好壞，為善與為惡，盡責(zé)與失職，在很大程度上與人民是否盡了合理的督促作用有關(guān)。這里的人民控制從廣義上理解，可以包括非正式外部控制中的傳統(tǒng)媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等諸多方面。這些監(jiān)督方式作為一種外部力量，具有很大的輿論壓力，可以很好推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。但是真正要發(fā)揮它們的作用，必須具備以下幾個(gè)條件：

1.建設(shè)透明政府和黨務(wù)公開(kāi)制度。一個(gè)參與監(jiān)督的公民必須具備公共事務(wù)的相關(guān)知識(shí)和資訊，政府和黨務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)使其能獲得相關(guān)信息，具備參與監(jiān)督的能力。如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)進(jìn)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)公示，重大決策和政府財(cái)政預(yù)、決算的公開(kāi)透明等。

2.為公民和媒體監(jiān)督提供渠道。從目前看，我國(guó)已經(jīng)建立了信訪、投訴、舉報(bào)和新聞發(fā)布等諸多方便群眾監(jiān)督的渠道，但是，從總體效果看，渠道不夠通暢，很多信息不透明，信訪、舉報(bào)和投訴很難獲得有效的反饋，監(jiān)督效果十分有限。

3.為公民建立參政、議政的渠道和途徑。如制定相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)公開(kāi)聽(tīng)證。特別是在涉及公共利益和公民權(quán)益的政策制定上，要舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，防止“暗箱操作”；繼續(xù)完善農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治和企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)制度；逐步擴(kuò)大直接選舉范圍等。

4.構(gòu)建以互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體為載體的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性和公開(kāi)性的優(yōu)點(diǎn)。各級(jí)政府部門(mén)都應(yīng)該建立自己的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，并經(jīng)常對(duì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)資料進(jìn)行及時(shí)更新。領(lǐng)導(dǎo)干部也要學(xué)會(huì)通過(guò)微博、微信等社交工具上網(wǎng)走群眾路線(xiàn)，接受群眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題的咨詢(xún)和監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)也要在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上構(gòu)建相應(yīng)的投訴和舉報(bào)平臺(tái)，方便網(wǎng)民舉報(bào)黨風(fēng)廉政問(wèn)題等。

5.設(shè)計(jì)好保障公民監(jiān)督權(quán)利的法律法規(guī)，以鼓勵(lì)公民對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督。

三、四種控制途徑中存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策

目前，四種控制途徑中還存在著內(nèi)部控制途徑不透明、內(nèi)外部控制途徑不平衡、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力自我膨脹和擴(kuò)張等問(wèn)題，下面將就這幾個(gè)問(wèn)題及其解決對(duì)策分別加以闡述。

（一）內(nèi)部控制途徑不透明的問(wèn)題及其對(duì)策

目前，四種控制途徑中存在的主要問(wèn)題有：任何一項(xiàng)控制途徑，如果要想持久長(zhǎng)效，必須堅(jiān)持民主原則，進(jìn)行陽(yáng)光化運(yùn)作，接受群眾監(jiān)督。從目前情況看，正式內(nèi)部控制途徑雖然屬于政黨內(nèi)部控制途徑，但是由于我國(guó)屬于一黨執(zhí)政，黨務(wù)具有公共性，因此，也應(yīng)該具有公開(kāi)透明性。但是，從目前情況看，該控制途徑還是存在一些不透明問(wèn)題。如政府預(yù)決算開(kāi)支和領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)也并沒(méi)有完全細(xì)化、公開(kāi)。這些信息目前只是掌握在少數(shù)部門(mén)和少數(shù)人手中，這時(shí)候難免會(huì)引起外界的一些質(zhì)疑，并影響其合法性。同時(shí)，這種不透明性久而久之也會(huì)引起內(nèi)部控制途徑的腐敗問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的方法是要建設(shè)透明型政府，包括黨務(wù)公開(kāi)和政務(wù)公開(kāi)。為了克服阻力，黨和政府要制定和頒布相關(guān)“陽(yáng)光”法案，建立詳細(xì)的規(guī)則和程序（如財(cái)政預(yù)決算應(yīng)該公開(kāi)到那一級(jí)科目，項(xiàng)目資金違規(guī)如何追責(zé)等），逐步推進(jìn)。同時(shí)，要通過(guò)建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，評(píng)估各級(jí)政府透明指數(shù)，對(duì)透明度不夠的政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)負(fù)責(zé)人要進(jìn)行追責(zé)等。同時(shí)，政府公布的數(shù)據(jù)，要接受社會(huì)監(jiān)督，保證真實(shí)，機(jī)構(gòu)和部門(mén)負(fù)責(zé)人要對(duì)社會(huì)監(jiān)督結(jié)果負(fù)責(zé)。建設(shè)透明政府還需要推進(jìn)電子化政府建設(shè)，要推進(jìn)全國(guó)政務(wù)上網(wǎng)和聯(lián)網(wǎng)，消除“數(shù)字孤島”，為社會(huì)公眾監(jiān)督政府提供技術(shù)方便。

（二）內(nèi)外部控制途徑不平衡的問(wèn)題及其對(duì)策

自上個(gè)世紀(jì)八九十年代以來(lái)，我國(guó)整風(fēng)主要采取自上而下的內(nèi)部自我修正方式進(jìn)行。這主要是把黨風(fēng)問(wèn)題看成是一個(gè)政黨內(nèi)部自己的事情。同時(shí)，由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)力主要控制在各級(jí)各部門(mén)黨委（黨組）手中，因此，采用這種控制途徑也比較有效。但是，也同時(shí)出現(xiàn)了正式的內(nèi)部控制途徑權(quán)力越來(lái)越大的現(xiàn)象，如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，黨委（黨組）對(duì)干部處分的權(quán)力都在不斷增強(qiáng)，這樣容易走向一個(gè)自我強(qiáng)化、自我封閉的反腐路線(xiàn)。相反，外部控制途徑，如人大、政協(xié)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織以及公民的監(jiān)督作用在不斷弱化。其中像新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、社會(huì)組織和公民的監(jiān)督線(xiàn)索，只有被內(nèi)部正式控制部門(mén)采用了之后，才會(huì)發(fā)揮監(jiān)督作用，甚至還出現(xiàn)了舉報(bào)人信息被泄露的現(xiàn)象，這種狀況到目前為止并沒(méi)有得到明顯改善。由此導(dǎo)致的第二個(gè)問(wèn)題是正式內(nèi)部控制部門(mén)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，工作壓力巨大，難以持續(xù)，也容易出現(xiàn)腐敗問(wèn)題。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)應(yīng)由內(nèi)部控制走向外部控制，轉(zhuǎn)移一些治理權(quán)力給外部控制途徑分享。如建立一定的公開(kāi)參與程序，更多地讓人大、政協(xié)、社會(huì)組織和公眾參與治理。尤其要依靠人民群眾來(lái)治理黨風(fēng)政風(fēng)，如在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉和黨風(fēng)廉政績(jī)效考核中更多地讓人民群眾參與考核打分，給群眾話(huà)語(yǔ)權(quán)等。同時(shí)，要讓這些外部控制部門(mén)能更多地決定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途和命運(yùn)，并把這些規(guī)定上升為黨內(nèi)法規(guī)，使之能得到長(zhǎng)期貫徹執(zhí)行。另外，還可以發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)改進(jìn)中的作用，如建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉政作風(fēng)信用賬戶(hù)，根據(jù)其平時(shí)表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)計(jì)分，并把他的廉政作風(fēng)信用情況和他的職務(wù)升遷聯(lián)系起來(lái)，這樣就可以有效發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)手段在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)治理中的作用。

（三）黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力自我膨脹和擴(kuò)張的問(wèn)題及其對(duì)策

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府權(quán)力會(huì)自我膨脹與擴(kuò)展，管的范圍越來(lái)越寬，權(quán)力不受約束，最后，形成不健康的政商關(guān)系，導(dǎo)致腐敗。因此，行政管理體制改革的核心是要?jiǎng)澐智宄c市場(chǎng)的界限，為建立健康的政商關(guān)系打下良好的體制機(jī)制基礎(chǔ)。在這方面可以先了解一下西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)。其實(shí)，歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也曾同樣受到過(guò)公務(wù)人員不良作風(fēng)的困擾，如官僚主義、低效率、不負(fù)責(zé)任等。導(dǎo)致這種情況的原因，一方面是由于從上個(gè)世紀(jì)二三十年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后，歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍接受了凱恩斯主義的影響，開(kāi)始對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行干預(yù)和管制，實(shí)行福利國(guó)家制度，導(dǎo)致國(guó)家職能不斷擴(kuò)張，最后從“市場(chǎng)失靈”走向“政府失靈”。另一方面，這些不良作風(fēng)也是由官僚制組織本身所派生出來(lái)的。由于這種科層制組織本身強(qiáng)調(diào)程序、分工和層級(jí)節(jié)制，具有封閉性，容易導(dǎo)致低效、缺乏彈性、不負(fù)責(zé)任、形式主義、官僚主義。西方發(fā)達(dá)國(guó)家是如何解決這些問(wèn)題的呢？自上個(gè)世紀(jì)八十年代起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了應(yīng)對(duì)政府財(cái)政赤字、全球化競(jìng)爭(zhēng)壓力、公眾對(duì)政府的信任赤字以及對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)不斷提升的需求，從英國(guó)撒切爾夫人開(kāi)始，掀起了一場(chǎng)席卷英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國(guó)的“新公共管理”改革運(yùn)動(dòng)。其核心理念是認(rèn)為公共組織也和私人企業(yè)一樣，是理性和經(jīng)濟(jì)的，可以通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借鑒私人企業(yè)成功的管理方法，提高政府的管理效率。其核心是要打造具有企業(yè)家精神的政府。具體改革舉措包括：強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的結(jié)果導(dǎo)向、責(zé)任導(dǎo)向和績(jī)效考核；公務(wù)員不再終身雇傭；強(qiáng)調(diào)成本意識(shí)、顧客服務(wù)意識(shí)；政府公共政策制定與執(zhí)行分離；公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。雖然“新公共管理”改革運(yùn)動(dòng)有一些負(fù)面影響，如，忽視價(jià)值規(guī)范的作用等。但是，從治理公務(wù)員不良作風(fēng)的角度看，“新公共管理”改革涉及的是一種大規(guī)模、普遍性、徹底性的政府管理改革，關(guān)聯(lián)到政府與公務(wù)員、政府與政治、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)等多種內(nèi)外部環(huán)境系統(tǒng)之間關(guān)系的重新再造。它對(duì)抑制公務(wù)員形式主義、官僚主義等不良作風(fēng)意義重大：第一，新公共管理把公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開(kāi)，把公共政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)分開(kāi)，有利于從根本上縮減政府規(guī)模，防止產(chǎn)生機(jī)構(gòu)臃腫的老毛??；第二，新公共管理的服務(wù)定位將導(dǎo)致特權(quán)的消失和特權(quán)意識(shí)的弱化；第三，新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使作風(fēng)腐敗喪失了發(fā)生的根據(jù)；第四，新公共管理由于實(shí)行公共服務(wù)的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權(quán)力的機(jī)會(huì)最小化。

目前我國(guó)的政府管理體制還在轉(zhuǎn)型中，政府與公務(wù)員、政治、社會(huì)、市場(chǎng)等多種內(nèi)外部環(huán)境系統(tǒng)之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，致使出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、職責(zé)不清、人浮于事、權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，官僚主義嚴(yán)重，權(quán)錢(qián)交易等諸多問(wèn)題頻發(fā)，百姓有嚴(yán)重不滿(mǎn)情緒。這點(diǎn)與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在采取“新公共管理”改革措施之前有點(diǎn)類(lèi)似。從我國(guó)情況看，目前可以從西方發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒的經(jīng)驗(yàn)有：首先，從宏觀思路上，可以借鑒“新公共管理”的改革思路，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，撤銷(xiāo)、合并一些不需要的政府職能機(jī)構(gòu)，由無(wú)限型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的作用。從一些腐敗案例看，我國(guó)大量的腐敗都與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的工程建設(shè)分不開(kāi)，多環(huán)節(jié)、多部門(mén)腐敗已經(jīng)成為國(guó)家主導(dǎo)的工程建設(shè)的一個(gè)組成部分。政府今后要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、大型工程建設(shè)等領(lǐng)域逐步退出，不再擔(dān)任主要投資方，要逐步引入社會(huì)資本投資建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。在公共服務(wù)領(lǐng)域，要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化，要注重投入產(chǎn)出效益，由高成本型向高效率型轉(zhuǎn)變，構(gòu)建市場(chǎng)式政府。其次，要構(gòu)建參與式政府。構(gòu)建政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民共治的社會(huì)治理體系，提升社會(huì)民主化治理水平。再次，要進(jìn)行政府流程再造，簡(jiǎn)化辦事程序，建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)型政府，由控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；要通過(guò)電子化政府建設(shè)，減少政府管理層次，增加政府管理彈性；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化政府建設(shè)，壓縮現(xiàn)金周轉(zhuǎn)，擴(kuò)大現(xiàn)代電子核算手段，實(shí)行現(xiàn)代結(jié)算方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金使用的有效監(jiān)督；要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化政府建設(shè)，減少客戶(hù)、民眾和政府工作人員直接接觸機(jī)會(huì)，減少公務(wù)員腐敗機(jī)會(huì)。要打破公務(wù)員終身雇傭制，厘清崗位責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核和責(zé)任導(dǎo)向。最后，要建設(shè)解制型政府。減少政府內(nèi)部規(guī)則限制，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)由常規(guī)型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變?？梢越梃b彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出的政府治理未來(lái)發(fā)展形成的四種模式：“一是市場(chǎng)式政府，強(qiáng)調(diào)政府管理的市場(chǎng)化；二是參與式政府，即對(duì)政府管理有更多的參與；三是彈性化政府，即認(rèn)為政府需要更多的靈活性；四是解制型政府，即提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。”作為未來(lái)我國(guó)政府管理改革的一個(gè)參考方向。

綜上所述，黨風(fēng)問(wèn)題本質(zhì)是管理問(wèn)題。因此，可以借鑒西方公共管理學(xué)者吉伯特的行政責(zé)任框架理論，構(gòu)建改進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)的四條長(zhǎng)效控制途徑。從目前情況看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)正式內(nèi)部控制途徑存在不透明、權(quán)力過(guò)大和工作負(fù)荷過(guò)大等問(wèn)題，造成了內(nèi)外部控制途徑的不平衡。這些問(wèn)題需要通過(guò)建設(shè)透明政府和黨務(wù)公開(kāi)制度，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)由內(nèi)部控制走向外部控制的思路來(lái)解決。另外，控制的核心問(wèn)題是要防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的自我膨脹與擴(kuò)張，這需要借鑒西方新公共管理一些基本理念對(duì)政府行政管理體制進(jìn)行改革，從根本上消除黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不良作風(fēng)生存的土壤。

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責(zé)任編校 王學(xué)青