趙海霞

摘 要：近年來，國家出臺了一系列穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險的政策措施，要檢驗這些政策措施是否貫徹落實到位，是否取得實實在在的效果，開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計就顯得尤為必要。對政策措施貫徹落實情況進(jìn)行跟蹤審計，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下審計發(fā)展的必然要求。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，要求發(fā)揮審計促進(jìn)國家重大決策部署落實的保障作用，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計，政策措施貫徹落實情況跟蹤審計隨即展開。政策措施貫徹落實情況跟蹤審計作為一種創(chuàng)新型、探索型的審計項目，審計機(jī)關(guān)在實際工作中不可避免地遇到一些新的問題和挑戰(zhàn)，通過對存在的問題進(jìn)行深刻剖析，尋求解決問題的有效對策，以期對更好地開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計有所裨益。

關(guān)鍵詞：政策措施 跟蹤審計 問題 建議

中圖分類號：F239.222 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）09（c）-131-02

1 審計機(jī)關(guān)開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的必要性

1.1 開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)服務(wù)國家治理的現(xiàn)實需要

公共選擇理論認(rèn)為，政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場一樣，政府機(jī)構(gòu)作為供給方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會公眾作為需求方購買、消費公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)實質(zhì)上是若干單獨而自利的“經(jīng)濟(jì)人”組合而成的“經(jīng)濟(jì)人”，政府機(jī)構(gòu)作為“經(jīng)濟(jì)人”在制定和執(zhí)行決策或政策的過程中為獲取自身利益最大化，可能會不惜損害社會公眾利益，政府治理失效由此產(chǎn)生，而政府治理失效突出表現(xiàn)為各部門、地方政府對中央政策的貫徹落實低效率、不到位、選擇性執(zhí)行，甚至在執(zhí)行過程中產(chǎn)生權(quán)力尋租行為等。政策是國家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨組織以權(quán)威形式規(guī)定在一定歷史時期內(nèi)應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)、實施的工作方式、采取的步驟措施等。政策的出臺關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，是某一階段國家意志的具體體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的宏觀性、導(dǎo)向性和目的性。開展對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署貫徹落實情況的跟蹤審計，通過審計及時發(fā)現(xiàn)問題并向上反饋，為政府合理科學(xué)決策提供依據(jù)，特別是涉及簡政放權(quán)、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保等方面的問題，及時回應(yīng)人民群眾關(guān)注的熱點問題，促進(jìn)政府治理科學(xué)、高效，促進(jìn)相關(guān)政策科學(xué)、合理、及時、有效地得到貫徹落實，政策目標(biāo)得到充分實現(xiàn)，是審計機(jī)關(guān)服務(wù)國家治理的現(xiàn)實需要。

1.2 開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是推動審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇

黨的十八屆四中全會正式將審計監(jiān)督確定為黨和國家法治監(jiān)督體系的組成部分之一。開展政策跟蹤審計要求審計人員不僅要精通業(yè)務(wù)，更要了解國家的大政方針及決策部署，對審計人員綜合素質(zhì)提出了更高的要求，但實質(zhì)上拓展了審計范圍、提升了審計職能。審計對象由傳統(tǒng)的會計資料拓展到重大政策措施和決策部署，審計重點由財政財務(wù)收支的真實性、合規(guī)性、績效性拓展到重大政策措施和決策部署的貫徹落實情況，促使審計機(jī)關(guān)在更廣范圍、更多領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮更重要的作用，是推動審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。

2 審計機(jī)關(guān)開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計存在的主要問題

（1）作為被審計對象的政策措施缺乏完整的統(tǒng)一的門類體系，導(dǎo)致審計對象的盲目性和偶然性。如：在某地審計機(jī)關(guān)開展的內(nèi)貿(mào)流通政策措施貫徹落實情況跟蹤審計中，截至審計日，市級、區(qū)級制定出臺的內(nèi)貿(mào)流通政策到底有多少，無法確認(rèn)，一般根據(jù)國務(wù)院出臺的相關(guān)政策名稱，通過網(wǎng)絡(luò)搜索、詢問被審計單位等途徑來獲取，但無法保證所涉及政策的完整性，部分單項政策如果被審計單位不提報，審計人員很難獲取，導(dǎo)致審計對象的盲目性和偶然性，一定程度上制約了政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的成效。

（2）針對政策跟蹤審計尚未出臺統(tǒng)一的專門的可操作性強(qiáng)的制度規(guī)范。鑒于政策跟蹤審計的特點，現(xiàn)行的審計操作規(guī)程與政策跟蹤審計現(xiàn)狀和特點不相適應(yīng)，審計機(jī)關(guān)跟蹤介入的時機(jī)、跟蹤組織方式、程序、內(nèi)容和重點等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規(guī)范，沒有一個具體細(xì)則指導(dǎo)審計實踐。例如：由于政策跟蹤審計報告是綜合性的報告，涉及的部門單位較多，從保密等角度考慮，在征求意見時，只能就單個部門單位涉及的內(nèi)容征求意見，而且，現(xiàn)行的征求意見書意見反饋時限為10天，但跟蹤審計報告需要層層匯總，時間節(jié)點壓縮到基層已經(jīng)是非常緊張，完全依照規(guī)定執(zhí)行不太現(xiàn)實。

（3）政策貫徹落實情況缺乏評價依據(jù)，導(dǎo)致審計質(zhì)量和風(fēng)險難以有效控制。審計評價涉及各類財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，有的指標(biāo)本身就比較難以量化，加之影響被審計單位政策執(zhí)行績效的因素比較復(fù)雜，期望所有審計事項都可以用量化的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益指標(biāo)定量地進(jìn)行評價是不現(xiàn)實的，也不符合社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的多樣化特征。不同地域的政策落實的評價標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，審計評價指標(biāo)體系難以確定，為評價上的隨意性留下了空間，審計質(zhì)量和審計風(fēng)險難以有效控制。

（4）審計主客體對政策跟蹤審計的認(rèn)知度參差不齊，導(dǎo)致組織實施難度較大。從字面意義看，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險，往往給人一種高大上的感覺，但又看不到、摸不著，不知道如何下手、如何發(fā)力，有的政策本身就是指導(dǎo)性、框架性的意見，可操作性不強(qiáng)，具體實施審計時，沒有抓手、沒有考量，個別審計人員不從自身的知識儲備、思想認(rèn)知等方面找原因，而是內(nèi)心抵觸，認(rèn)為這樣的審計涵蓋面廣、涉及單位多，不便于組織實施，不便于質(zhì)量控制，不太可能取得實實在在的審計成效。思想是行動的先導(dǎo)，認(rèn)知度低，實際執(zhí)行效果可想而知。另外，被審計單位對政策跟蹤審計的認(rèn)知也參差不齊，有的特別重視，有的認(rèn)為是走過場、一陣風(fēng)，直接導(dǎo)致配合力度不一，直接影響審計的組織實施。

（5）由于審計組織方式靈活、政策涉及面廣等原因，導(dǎo)致政策跟蹤審計容易出現(xiàn)重復(fù)審計、交叉審計。目前，政策跟蹤審計按季度組織實施，一般是根據(jù)上級審計機(jī)關(guān)下發(fā)的審計重點內(nèi)容，結(jié)合審計工作實際，由地方審計機(jī)關(guān)對本級政府政策貫徹落實情況實施審計。審計署或省審計廳會自上而下組織實施針對某一項政策的跟蹤審計，地方審計機(jī)關(guān)需要在上級審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)下組織實施并報送審計結(jié)果，有的是直接從地方審計機(jī)關(guān)抽調(diào)審計人員參與審計。在同一時點，有的被審計單位在上級審計機(jī)關(guān)實施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、單項政策審計、區(qū)級審計機(jī)關(guān)實施的預(yù)算執(zhí)行審計、季度跟蹤審計中均涉及，相同的材料需要提供不同的審計組，導(dǎo)致被審計單位不配合審計工作行為的發(fā)生。

3 促進(jìn)審計機(jī)關(guān)開展好政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的幾點建議

（1）從審計理論上總結(jié)提升，促進(jìn)政策跟蹤審計管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。目前雖然各級審計機(jī)關(guān)和審計人員對政策措施貫徹落實情況跟蹤審計進(jìn)行了大膽的實踐，但還未從審計理論上加以總結(jié)提升，開展政策跟蹤審計的組織形式以及跟蹤審計的范圍、內(nèi)容和重點等仍然需要不斷的探索，通過制定完整、統(tǒng)一的政策門類體系、并動態(tài)管理、不斷補(bǔ)充完善，可以嘗試建立不同層級的動態(tài)政策庫，出臺統(tǒng)一、專門、可操作性強(qiáng)的政策跟蹤審計制度規(guī)范、操作指南和評價依據(jù)，使政策跟蹤審計有法可依、有章可循，最大限度地提升審計工作質(zhì)量，防范審計風(fēng)險，促進(jìn)政策跟蹤審計管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

（2）將政策措施貫徹落實情況跟蹤審計與傳統(tǒng)審計項目有機(jī)融合，實現(xiàn)一審多果、一果多用，實現(xiàn)審計資源共享，最大限度地節(jié)約審計資源、提高審計成效。幾乎所有部門單位都涉及不同政策措施的貫徹落實，在這些部門單位的預(yù)算執(zhí)行延伸審計、財政財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政府投資竣工決算審計等常規(guī)審計中，都可以對其政策措施貫徹落實情況進(jìn)行審計，審計截至日不同，可以直接延伸至政策跟蹤審計要求的時間節(jié)點，直接將上述審計項目涉及的政策跟蹤審計結(jié)果匯總進(jìn)入季度跟蹤審計報告，實現(xiàn)一審多果、一果多用，最大限度地節(jié)約審計資源、提高審計成效。

（3）自上而下系統(tǒng)性地開展某一方面的政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，對政策實施效果進(jìn)行客觀評價，通過統(tǒng)籌安排，最大限度地避免重復(fù)審計、交叉審計。采取此類審計組織方式，相對于審計機(jī)關(guān)對本級政府政策措施貫徹落實情況進(jìn)行同級審，更易于保障審計的獨立性和權(quán)威性，從而更好地發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。另外，通過自上而下的統(tǒng)籌安排，可以更加合理地優(yōu)化配置審計資源，避免重復(fù)審計、交叉審計，特別是針對某一項政策性資金，可以實現(xiàn)全覆蓋、無縫隙地跟蹤，更易于發(fā)現(xiàn)資金管理使用中存在的問題，對各類政策性資金管理使用及績效情況進(jìn)行全面的客觀評價。

（4）加強(qiáng)審計人員理想信念教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)過硬的審計隊伍。有計劃地組織全員培訓(xùn)，務(wù)必使所有審計人員深刻認(rèn)識到，目前開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)的一項首要工作，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，馬虎不得，必須加強(qiáng)理想信念教育，提升政治素質(zhì)。在全體審計人員中培養(yǎng)終身學(xué)習(xí)的理念，政策跟蹤審計工作是宏觀與微觀相結(jié)合的審計，理論性、政策性、專業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，不僅要求審計人員具有精湛的財務(wù)審計專業(yè)知識，還需要通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、金融學(xué)等多方面的專業(yè)知識和技能，更需要具備良好的政治敏銳性和對問題的洞察分析能力，掌握政策的最新動態(tài)，要求審計人員一專多能，但審計機(jī)關(guān)工學(xué)矛盾突出、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)不現(xiàn)實，這就要求審計人員必須樹立終身學(xué)習(xí)的理念，以審計工作中碰到的問題和困難為契機(jī)，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、書籍和工作實踐等多種途徑堅持不懈地學(xué)習(xí)，與時俱進(jìn)，學(xué)中干，干中學(xué)，不斷提升自身的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，更好地適應(yīng)政策跟蹤審計對復(fù)合型人才的需求。每位審計人員所有知識都懂是不可能的，但完全可以做到邊干邊學(xué)，邊學(xué)邊用，不斷適應(yīng)審計工作新常態(tài)。

總之，政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是一項開創(chuàng)性、探索性、挑戰(zhàn)性、重要性兼具的審計工作。作為審計機(jī)關(guān)，必須踐行新理念、適應(yīng)新常態(tài)，在上級審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和本級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻(xiàn)”的審計核心價值觀，使政策措施貫徹落實情況跟蹤審計取得實效，確保國家各項政策措施落地生根、惠及百姓民生！

參考文獻(xiàn)

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