■/孫 夢(mèng)

一、引言

交通運(yùn)輸是我國(guó)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通運(yùn)輸起著重要作用。在我國(guó)交通運(yùn)輸體系中，鐵路是我國(guó)的重要運(yùn)輸方式，特別是在長(zhǎng)距離且客流量巨大時(shí)，鐵路展現(xiàn)出了得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。據(jù)不完全數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)鐵路運(yùn)輸乘客的平均距離是529公里，鐵路運(yùn)輸貨物的平均距離是707公里。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)鐵路的運(yùn)輸量的要求也隨之提高，但是我國(guó)鐵路的建設(shè)速度和建設(shè)質(zhì)量明顯落后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。例如我國(guó)鐵路在運(yùn)輸乘客時(shí)，雖然每年客流量和周轉(zhuǎn)量都逐年提升，但是依舊無(wú)法滿足人們的出行需求，這種局面在節(jié)假日的時(shí)候凸顯明顯?？v向分析，以我國(guó)京廣鐵路為例，該線路占全國(guó)鐵路運(yùn)輸里程的5%左右，但是卻承載著全國(guó)鐵路15%的乘客和10%的貨物，京廣鐵路的運(yùn)輸密集程度不亞于京滬鐵路，因此加快鐵路建設(shè)勢(shì)在必行。

二、我國(guó)鐵路融資現(xiàn)狀和問題

（一）我國(guó)鐵路融資現(xiàn)狀

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，鐵路總局由行政部門管理，并且由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的差異，行政部門撥付鐵路的資金有所偏重，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀就影響到了鐵路運(yùn)輸層面，部分地區(qū)鐵路建設(shè)較為發(fā)達(dá)，部分地區(qū)的鐵路現(xiàn)代化建設(shè)較為落后，整體鐵路網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不均衡，影響了鐵路的整體運(yùn)輸性。經(jīng)過后期的不斷發(fā)展優(yōu)化，中央決定將鐵路建設(shè)權(quán)統(tǒng)一收回，并成立專職部門負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)工作，國(guó)家統(tǒng)一負(fù)責(zé)鐵路財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，各省市鐵路局只負(fù)責(zé)實(shí)施計(jì)劃，我國(guó)中央是鐵路建設(shè)的唯一投資者，并且投資建設(shè)鐵路的資金完全來源于財(cái)政撥款，雖然鐵路建設(shè)的投資資金由中央統(tǒng)一調(diào)配，在一定程度上可提高決策執(zhí)行力，但是這種投資模式將降低執(zhí)行效率。并且隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，統(tǒng)一建設(shè)模式弊端顯現(xiàn)越來越明顯，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，所以我國(guó)開始對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施改革。

1.商業(yè)銀行貸款依舊是鐵路建設(shè)的主要資金來源。早在1984年我國(guó)財(cái)政部和人民銀行規(guī)定，鐵路建設(shè)資金來源由中國(guó)中國(guó)鐵路總公司從商業(yè)銀行獲得貸款，商業(yè)銀行的貸款是鐵路建設(shè)主要的資金來源。

2.合資鐵路模式不斷發(fā)展優(yōu)化。隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)乘客對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)男枨笠仓鹉暝鲩L(zhǎng)，因此我國(guó)鐵路建設(shè)不斷優(yōu)化完善。在1980年代，我國(guó)鐵路融資出現(xiàn)新的模式，也就是“合資鐵路”，合資鐵路是中國(guó)鐵路總公司和地方政府或者中國(guó)鐵路總公司和相關(guān)部門按照約定的出資比例共同建設(shè)的鐵路。到了1990年，合資鐵路的發(fā)展模式更為規(guī)范化和科學(xué)化，并明確提出合資鐵路的建設(shè)方針，到2004年我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于鐵路網(wǎng)規(guī)劃》一文，該文件的出臺(tái)促使我國(guó)鐵路建設(shè)進(jìn)入到發(fā)展壯大階段，并且合資鐵路的投資規(guī)模也隨之?dāng)U大，在我國(guó)鐵路現(xiàn)代化建設(shè)中起著重要作用。

圖1 鐵路資金來源渠道架構(gòu)圖

3.鐵路融資金額巨大。鐵路和普通企業(yè)不同，鐵路項(xiàng)目前期投入金額巨大，并且鐵路建設(shè)周期長(zhǎng)，這些特點(diǎn)體現(xiàn)了鐵路融資區(qū)別于普通企業(yè)。隨著鐵路改革體制不斷完善，鐵路融資也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，最為明顯的便是鐵路融資渠道不斷擴(kuò)寬，就目前發(fā)展形式而言，我國(guó)鐵路建設(shè)的融資渠道主要有商業(yè)銀行貸款、財(cái)政資金、鐵路專項(xiàng)資金和鐵路建設(shè)基金等等（圖1）。

（二）我國(guó)鐵路融資問題

1.鐵路投資主體較為單一。中國(guó)鐵路總公司作為建設(shè)鐵路項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)單位，政府仍然是鐵路項(xiàng)目融資的主要渠道，并且鐵路建設(shè)基金也是由政府負(fù)責(zé)。雖然在建設(shè)合資鐵路的過程中有一部分融資資金，但是融資比例依舊較小，尚未取得實(shí)質(zhì)性融資突破。倘若依舊依靠政府融資完成鐵路建設(shè)目標(biāo)，那么政府必然承擔(dān)著數(shù)額巨大的資金壓力，與此同時(shí)這種投資方式不利于調(diào)動(dòng)其建設(shè)積極性，拉低投資效率。以2015年為例，2015年我國(guó)鐵路投資總額是9810億元，其中中國(guó)鐵路總公司完成7109億元，地方政府完成1936億元，其他投資主體完成765億元。

2.鐵路融資渠道不暢通。我國(guó)鐵路主要的融資渠道是財(cái)政投資、商業(yè)銀行貸款、股票和私人投資等。就目前發(fā)展情況而言，我國(guó)鐵路建設(shè)的主要來源資金依舊是商業(yè)銀行貸款和財(cái)政撥款，但是隨著商業(yè)銀行貸款利率的逐步提高，中國(guó)鐵路總公司的還款壓力與日俱增，較高的債務(wù)比率已經(jīng)無(wú)法再次進(jìn)行籌資。倘若鐵路建設(shè)依舊依靠政府，必然加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且近幾年鐵路建設(shè)債券的發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國(guó)鐵路總公司作為其債權(quán)人，在本質(zhì)角度看依舊是政府融資行為。

3.鐵路籌資的方式較為落后。政府作為鐵路的主管機(jī)構(gòu)，這就從本質(zhì)上決定了鐵路企業(yè)無(wú)法向普通企業(yè)一樣參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法真正做到自負(fù)盈虧和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，和普通企業(yè)相比，鐵路企業(yè)的融資水平特別低，例如在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，開放程度最高的是水務(wù)公司，開放程度最低的便是鐵路公司。鐵路較低的開放程度和政府負(fù)責(zé)融資有著必然聯(lián)系，不僅拉低了投資效率，而且不利于我國(guó)市場(chǎng)資源配置。

三、PPP模式在我國(guó)鐵路建設(shè)融資項(xiàng)目中的應(yīng)用建議

（一）積極發(fā)揮政府職能

PPP融資項(xiàng)目的成功運(yùn)行和政府支持息息相關(guān)，將PPP融資模式運(yùn)用到鐵路建設(shè)項(xiàng)目中，事實(shí)上就是打破政府的壟斷行為，并將鐵路建設(shè)引入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，政府積極發(fā)揮角色定位功能是實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)的重要依據(jù)。鐵路項(xiàng)目具有特殊性，倘若單純依靠經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生利潤(rùn)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)鐵路項(xiàng)目的建設(shè)。因此在建設(shè)鐵路項(xiàng)目過程中，政府必須擔(dān)負(fù)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，不能將鐵路建設(shè)任務(wù)完全交給市場(chǎng)，政府可從原先的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，政府可擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督的角色，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)工作、保護(hù)公共權(quán)益，理清鐵路部分和各個(gè)投資主體的利益關(guān)系。與此同時(shí)，由于中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸?shù)亩▋r(jià)工作，因此政府監(jiān)管部門必須保護(hù)私人投資者的利益，保證二者信息的對(duì)稱性。

通過PPP融資項(xiàng)目模式，向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，激發(fā)了民間投資活力，引入民間投資使鐵路的組織方式、開發(fā)模式更多元化，借用民營(yíng)企業(yè)的整合能力讓資源配置更科學(xué)、更高效。

（二）政府需完善PPP模式的準(zhǔn)入體系

1.逐步放寬個(gè)人資金的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)鐵路項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻已經(jīng)有所降低，在2008年我國(guó)已經(jīng)允許私人部門投資鐵路行業(yè)，雖然政策允許，但是在實(shí)際操作環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該保護(hù)個(gè)人利益，盡可能減少信息不對(duì)稱的情況，避免私人資金“可進(jìn)入但是彈回來”的情況。因此政府必須改善鐵路項(xiàng)目的投資環(huán)境，積極鼓勵(lì)并降低私人投資鐵路項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。第一，政府應(yīng)將私人資金和政府資本二者同等看待，優(yōu)化私人資金投資鐵路項(xiàng)目的環(huán)境。第二，政府應(yīng)該積極搭建私人資金投資鐵路項(xiàng)目的投資平臺(tái)，并將私人投資鐵路項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外公示，積極吸引私人資金投資到鐵路項(xiàng)目平臺(tái)。第三，逐步放寬私人資本投資鐵路項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，保證投資主體多元化發(fā)展。

2.政府應(yīng)嚴(yán)格制定特許準(zhǔn)入的行業(yè)資格。政府必須以公開公正原則，審慎選取合作伙伴，進(jìn)而建立準(zhǔn)入許可制度。政府在選取鐵路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)對(duì)象時(shí)，必須進(jìn)行全方位考量，不能將資金作為招標(biāo)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，必須充分考察參與單位的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、從業(yè)人員素質(zhì)等等。政府必須嚴(yán)格設(shè)置準(zhǔn)入條件，保證篩選出的經(jīng)營(yíng)公司可完成鐵路建設(shè)工作，做到事前防范風(fēng)險(xiǎn)。

（三）確定科學(xué)的特許經(jīng)營(yíng)期

特許經(jīng)營(yíng)期限可以依據(jù)鐵路盈利項(xiàng)目的狀況選擇實(shí)際運(yùn)營(yíng)期，例如單時(shí)段的特許經(jīng)營(yíng)期是將建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期合并計(jì)算特許經(jīng)營(yíng)期，這種計(jì)算方法最終結(jié)果和完工呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，例如倘若完工時(shí)間較短，難么實(shí)際經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，采用單時(shí)段經(jīng)營(yíng)期限有助于提高公司加快施工進(jìn)度，以保證后期的運(yùn)營(yíng)期限。與之相對(duì)的雙時(shí)段特許經(jīng)營(yíng)期是指項(xiàng)目完成后并且投入到運(yùn)營(yíng)期后，開始計(jì)算特許經(jīng)營(yíng)期。

特許經(jīng)營(yíng)期的長(zhǎng)短和鐵路項(xiàng)目成本、收益等息息相關(guān)，因此鐵路項(xiàng)目企業(yè)可依據(jù)實(shí)際情況向政府索要特許經(jīng)營(yíng)期，并且在協(xié)議中規(guī)定倘若出現(xiàn)不可預(yù)見情況，可適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期，最大限度減少經(jīng)濟(jì)損失，增加企業(yè)和政府的合作利益。

（四）構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系

鐵路項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)不能由政府或者企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)，可將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效分散，由于鐵路建設(shè)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，其需要的投資金額也較大，并且回報(bào)期較長(zhǎng)，因此建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系具備現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也有助于提高民間資本投資鐵路項(xiàng)目的積極性。因此，可依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則對(duì)不同主體進(jìn)行分配，例如依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)參與度原則，在鐵路建設(shè)PPP項(xiàng)目中，鐵路項(xiàng)目的參與方的參與程度均不相同，參與主體的參與程度越高，其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也越大。總而言之，鐵路項(xiàng)目的最大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給最具備能力的參與主體，并且依據(jù)政府和民間資本的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，科學(xué)配備風(fēng)險(xiǎn)，保證鐵路建設(shè)項(xiàng)目整體效益的最優(yōu)化。

（五）實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制

鐵路項(xiàng)目PPP模式是政府和民間資本進(jìn)行合作建設(shè)的項(xiàng)目，因?yàn)殍F路項(xiàng)目涉及的資金數(shù)額巨大，政府必須對(duì)其進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼力度，可依據(jù)企業(yè)資金投入量進(jìn)行合理補(bǔ)償，或者依據(jù)企業(yè)投入時(shí)間的不同確定不同的補(bǔ)償機(jī)制。例如依據(jù)企業(yè)投入時(shí)間不同可劃分為前補(bǔ)償機(jī)制和后補(bǔ)償機(jī)制，以前補(bǔ)償機(jī)制為例，可將鐵路項(xiàng)目分為公益部分和盈利部分，其中公益部分由政府出資建設(shè)，盈利部分由公司出資建設(shè)，當(dāng)完成鐵路項(xiàng)目后，政府將公益部分租給公司使用，并且收取一定的租金，等到鐵路項(xiàng)目進(jìn)入到正式運(yùn)營(yíng)階段后，依據(jù)整體項(xiàng)目產(chǎn)生利潤(rùn)，科學(xué)收取公益部分的租金。政府在實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制時(shí)必須在保證政府權(quán)益的條件下，同時(shí)保證投資公司的收益，最大限度的提高建設(shè)主體的積極性。

2017年，作為國(guó)家級(jí)鐵路PPP示范項(xiàng)目——杭紹臺(tái)鐵路正式簽約，該鐵路是國(guó)內(nèi)第一個(gè)采用PPP模式建造運(yùn)營(yíng)的高鐵項(xiàng)目。由民營(yíng)聯(lián)合體占比51%與政府合建，采用PPP模式運(yùn)營(yíng)，就此開啟民資控股中國(guó)高鐵的先河。

四、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在鐵路行業(yè)引入PPP融資模式具有先進(jìn)意義，一方面可逐步轉(zhuǎn)變鐵路行業(yè)集中管理的體制，并促進(jìn)其逐步向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，另一方面可打破鐵路行業(yè)單一的投資體系，促進(jìn)其融資渠道更加多元化，吸引更多投資主體投資到鐵路項(xiàng)目。因此我國(guó)政府可從積極發(fā)揮政府職能、完善PPP模式的準(zhǔn)入體系、確定科學(xué)的特許經(jīng)營(yíng)期、構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系和實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制等作為切入點(diǎn)。充分利用市場(chǎng)的激勵(lì)措施，為鐵路項(xiàng)目的建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的融資環(huán)境，不斷擴(kuò)寬融資渠道和轉(zhuǎn)型的可行性。與此同時(shí)，鐵路部門應(yīng)積極加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目融資渠道的理論建設(shè)，PPP融資模式必將為我國(guó)鐵路項(xiàng)目融資提供新的發(fā)展途徑。

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