周幫揚 李攀

【摘要】當(dāng)前我國政策性農(nóng)業(yè)保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險的結(jié)構(gòu)仍待完善。因此，必須從創(chuàng)新保險產(chǎn)品、優(yōu)化財政補貼方式、發(fā)揮稅收作用三個層面對政策性農(nóng)業(yè)保險進行調(diào)適。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 農(nóng)業(yè)保險 可持續(xù)發(fā)展 【中圖分類號】F842 【文獻標(biāo)識碼】A

作為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段，政策性農(nóng)業(yè)保險指的是由政府發(fā)動或組織，以保險公司市場化經(jīng)營為依托，通過發(fā)放保險費用補貼的形式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公益性保險制度。政策性農(nóng)業(yè)保險是政府促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱”政策，其在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性失衡的原因

隨著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的不斷提高，政策性農(nóng)業(yè)保險的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，市場主體對政策性農(nóng)業(yè)保險需求呈現(xiàn)出多元化的趨勢。但由于目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險的結(jié)構(gòu)還不科學(xué)，有待進一步優(yōu)化。

政策性農(nóng)業(yè)保險的供需失衡。我國農(nóng)業(yè)保險市場需求不足是表象，供需失衡才是實質(zhì)。當(dāng)前一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn)，加之農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有投入大、市場化程度高等特征，使得自然災(zāi)害及其他市場變化所帶來的風(fēng)險影響以及連帶效應(yīng)更加明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為了規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險，不再滿足于選擇單一的保險品種，而是需要更加多元化的保險品種。但目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)機構(gòu)少，品種較為單一，風(fēng)險保障水平偏低，與農(nóng)業(yè)市場對農(nóng)業(yè)保險的需求不符。除此之外，在當(dāng)前我國金融環(huán)境之下，政策性農(nóng)業(yè)保險在承保、定損、賠付各環(huán)節(jié)程序較多，傳統(tǒng)的商業(yè)保險帶來的給付壓力較大，農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支付能力尚不能達到應(yīng)有的保費給付水平，這導(dǎo)致保險公司參與農(nóng)業(yè)保險的程度較低，農(nóng)業(yè)保險面臨主體供給不足的問題。由此可以看出，目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險面臨供需失衡的問題。

政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼方式單一。財政補貼是我國政策性農(nóng)業(yè)保險區(qū)別于其他商業(yè)保險的顯著特征，我國針對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼方式為中央、省級、市縣三層級“層層聯(lián)動”方式，大部分保費都是由這三層級財政負擔(dān)，而由農(nóng)民實際繳納保費的比重較低。正是由于長期對財政補貼的依賴，導(dǎo)致我國政策性農(nóng)業(yè)保險面臨較大的財政支付壓力，許多地區(qū)尤其是中西部地區(qū)，因地方經(jīng)濟發(fā)展水平不高，導(dǎo)致地方財政收入有限，使得農(nóng)業(yè)保險補貼難以及時到位，這在很大程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險作用的發(fā)揮。在我國全面推廣政策性農(nóng)業(yè)保險的前提之下，僅僅依靠財政補貼方式并不能解決農(nóng)業(yè)保險供給不足的問題。與此同時，伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營參與主體的越來越多，一味地增加對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼，還容易使保險市場產(chǎn)生逆向選擇以及道德風(fēng)險等問題，進而引發(fā)各種騙取農(nóng)業(yè)保險財政補貼資金的行為。由此，如何實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險補貼方式的多元化，也是目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中必須解決的問題。

政策性農(nóng)業(yè)保險的補貼范圍較小。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》的規(guī)定，我國農(nóng)業(yè)保險涵蓋門類主要包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等行業(yè)的保險；外延可以擴展到涉農(nóng)保險，主要包括農(nóng)房、漁船、農(nóng)業(yè)機械設(shè)施以及農(nóng)民、漁民的短期意外傷害保險。國家財政部在2016年底出臺了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》，其中對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林以及其他品種的農(nóng)業(yè)補貼政策作出了明確的規(guī)定。但在具體執(zhí)行過程中，目前只有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)這兩個行業(yè)可以享受較多的財政補貼，對于其他涉農(nóng)保險的補貼卻比較少。除此之外，在補貼較多的種植業(yè)中將一些農(nóng)產(chǎn)品排除在外，比如，蔬菜、水產(chǎn)并不在農(nóng)業(yè)保險補貼范圍；而在養(yǎng)殖業(yè)，能享受農(nóng)業(yè)保險補貼的標(biāo)的范圍僅為能繁殖的母豬、奶牛、育肥豬，其他畜禽并不在補貼范圍之內(nèi)。由此可以看出，目前政策性農(nóng)業(yè)保險補貼范圍還比較小，對農(nóng)業(yè)保險需求激勵作用有限，這在一定程度上限制了政策性農(nóng)業(yè)保險功能的發(fā)揮，不利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。

政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性失衡的調(diào)適路徑

農(nóng)業(yè)振興需要政策性農(nóng)業(yè)保險提供充足的制度供給，而政策性農(nóng)業(yè)保險制度供給的合理化，必須解決其自身結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。在全國政協(xié)十三屆一次會議上，致公黨中央提出了《關(guān)于優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的提案》，這表明優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計，已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)振興過程中必須解決的問題。與此同時，該提案也給調(diào)試政策性農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu)性矛盾提供了相應(yīng)的思路，即實施政策性農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)改革。

創(chuàng)新保險產(chǎn)品，化解政策性農(nóng)業(yè)保險供需矛盾。要化解政策性農(nóng)業(yè)保險供需失衡問題，首先必須注重政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新。第一，積極開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同需求層次的保險品種。應(yīng)強化政策性農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險防范功能，政府應(yīng)鼓勵保險公司針對不同農(nóng)業(yè)行業(yè)的經(jīng)營者，設(shè)計符合其風(fēng)險特征的保險產(chǎn)品，以滿足市場主體對政策性農(nóng)業(yè)保險的多元化需求。第二，積極探索“保險+期貨”的保險業(yè)務(wù)形式。農(nóng)業(yè)保險與期貨市場相結(jié)合，為保障農(nóng)業(yè)市場價格風(fēng)險提供了新的途徑?！氨ｋU+期貨”模式中，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司基于期貨市場形成的價格，對比農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的實際價格，計算差價確定保險費用和賠償標(biāo)準(zhǔn)，如此可以利用市場化手段補償因農(nóng)產(chǎn)品價格波動所造成的損失。

優(yōu)化財政補貼方式，提升政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍。在目前中央與地方“聯(lián)動補貼”模式下，并沒有考慮地方財政能力的差異，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險補貼在有的地方難以具體落實，也縮小了政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍。為此，一是注重政策性農(nóng)業(yè)保險補貼的區(qū)域差異。在設(shè)計政策性農(nóng)業(yè)保險補貼政策時，應(yīng)盡量考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和政府財政收支狀況。對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低、政府財政支付能力較差的地區(qū)，需要適當(dāng)提高中央對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例，同時降低地方政府的農(nóng)業(yè)保險補貼比重；而對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、政府財政支付能力較強的地區(qū)，可以適當(dāng)降低中央的農(nóng)業(yè)保險補貼比重，同時提高地方政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例。二是增加農(nóng)業(yè)保險補貼范圍。由于每個地方的資源稟賦有所差異，導(dǎo)致每個地方發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型是有所差異的。因此，“一刀切”的農(nóng)業(yè)保險補貼范圍，不利于各個地方利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)資源發(fā)展農(nóng)業(yè)?？梢詮母鱾€地方的具體情況出發(fā)，依據(jù)當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)資源種類，確定差異化的農(nóng)業(yè)保險補貼范圍，以發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

發(fā)揮稅收的作用，提升政策性農(nóng)業(yè)保險供給能力。在美國、加拿大等農(nóng)業(yè)發(fā)達的國家，針對農(nóng)業(yè)保險實施的是免稅政策。從目前我國財政的實際情況來看，對政策性農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)完全免稅還有一定的難度，但可以通過采取一定的稅收優(yōu)惠政策，來激勵保險公司參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，進而增加農(nóng)業(yè)保險的供給主體。可以制定嚴(yán)格的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體準(zhǔn)入與退出機制，從財務(wù)水平、風(fēng)險控制能力、合規(guī)經(jīng)營狀況等指標(biāo)出發(fā)，對政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體進行全面的考察和評估。對于符合減稅資格條件的保險公司，可以給予一定的稅收優(yōu)惠，通過稅收手段激發(fā)其參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的源動力，避免政策性農(nóng)業(yè)保險對中央財政的過度依賴，增強政策性農(nóng)業(yè)保險的供給能力。而對于償付能力不足或發(fā)生重大違法、違規(guī)行為的保險公司，可以禁止其參與政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，以盡量規(guī)避農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營風(fēng)險，避免其給政策性農(nóng)業(yè)保險供給帶來負面影響。

（作者分別為華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)系副主任、副教授；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院助理研究員）

【注：本文系華中農(nóng)業(yè)大學(xué)自主科技創(chuàng)新基金項目“環(huán)境意識與環(huán)境責(zé)任”（項目編號：2662015PY229）階段性研究成果】

【參考文獻】

①李媛媛：《我國農(nóng)業(yè)保險立法模式重構(gòu)困境及其突破路徑》，《法商研究》，2017年第2期。

責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲