鄧海濤 朱斌

摘要：實施績效管理寫入黨的十九大報告后，各級政府及財政部門更要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革，在總結(jié)預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計，規(guī)范管理，增強(qiáng)約束，提升管理效能，從根本上解決多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益低和資源浪費嚴(yán)重等問題，促進(jìn)建立現(xiàn)代財政制度。本文結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的特點，提出推行績效管理改革的思路，旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益和工作效率。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；績效管理；建議

當(dāng)前黨中央將“全面實施績效管理”寫入十九大報告，為建立現(xiàn)代財政制度，促進(jìn)財政管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化指明了發(fā)展方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是財政預(yù)算績效管理改革的延伸和細(xì)化，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是建立“大績效”的重要基石。各級政府及財政部門應(yīng)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理制度，從根本上解決資金使用效益不高、損失浪費嚴(yán)重、公開透明不夠等問題，促進(jìn)建立現(xiàn)代財政制度。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的主要特點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是對政府管理的項目和資金進(jìn)行精準(zhǔn)實施、科學(xué)管理、約束有力、講求效率、嚴(yán)格問責(zé)的管理全過程，最終達(dá)到以最少的投入產(chǎn)生最大的效益。

（一）高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的最終目標(biāo)。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，應(yīng)明確主管部門服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作規(guī)劃，重點解決社會發(fā)展“三個所需”問題。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)藍(lán)圖，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長。

2.項目建設(shè)所需。要結(jié)合地方發(fā)展和建設(shè)情況，建立中長期項目庫，逐步實施項目建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村公益事業(yè)有序、健康、和諧發(fā)展。

3.人民群眾生活所需。要重點支持人民群眾生活所需的公益性事業(yè)建設(shè)項目，改善人民群眾的生活條件，讓群眾享受國家惠民政策成果。

（二）科學(xué)管理?？茖W(xué)管理是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的最佳路徑。應(yīng)采取有效措施，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理。

1.具體思路。一是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政長遠(yuǎn)發(fā)展問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是新時代財政發(fā)展的永恒主題，是財政部門強(qiáng)化效益管理，長期堅持的工作方向。二是解決財政管理粗放問題。由原來的粗放型管理向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化管理邁進(jìn)，做到既精簡環(huán)節(jié)，又注重程序；既講求工作效率，又提高產(chǎn)出效益。三是解決財政資金效益不高的問題。針對當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展緩慢、項目建設(shè)質(zhì)量不高、資金投入不精準(zhǔn)、資源浪費嚴(yán)重等突出問題，有針對性地加強(qiáng)績效管理，解決基層財政多年想管又沒管的問題，做好想辦又沒辦成的事情。

2.完善制度。要摒棄繁瑣的管理制度，提高制度的可行性，做到反映績效工作規(guī)律，符合績效工作實際，可操作、可檢查，更好地延伸和貫徹落實績效管理制度。

3.強(qiáng)化履職。管理人員要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立工作規(guī)范、責(zé)任制度和評價機(jī)制，明確工作分工，完善崗位責(zé)任體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，按照制度要求，抓住薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地采取有效措施，增強(qiáng)執(zhí)行力，不斷地提高管理效能。

4.規(guī)范流程。要注重績效流程的設(shè)計，根據(jù)精簡程序、理清職責(zé)、分清責(zé)任、明確標(biāo)準(zhǔn)的要求，健全和優(yōu)化財政管理工作流程，使項目規(guī)劃編制、項目實施和監(jiān)管、績效評價等各項工作依照流程運行。通過科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理的工作質(zhì)量和效率。

（三）有效使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的有效使用就是要以最少的投入帶來最大的產(chǎn)出效應(yīng)。具體說來，要突出“四性”。

1.預(yù)算安排的合理性。各級財政要根據(jù)項目規(guī)劃，編制中長期預(yù)算規(guī)劃，可以將部門規(guī)劃目標(biāo)值作為績效目標(biāo)值，這樣可以解決短期和長期預(yù)算的匹配問題，既能帶來短期效果，又能帶來長期效益。

2.資金投入的有效性，包括收入和支出兩方面。收入的有效性表現(xiàn)在滿足所需，通過提高資金投入的精確度，解決當(dāng)前資金投入的短缺或者結(jié)余問題；支出的有效性表現(xiàn)在達(dá)到效率，通過加強(qiáng)目標(biāo)管理、成本管理、質(zhì)量管理及資金監(jiān)控等途徑，最終以最少的成本獲取最大的成效。

3.項目資金的整合性。通過積極探索統(tǒng)籌整合使用資金，將一些重復(fù)的工程項目進(jìn)行整合實施，將一些類似的項目資金進(jìn)行捆綁使用，運用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ龀謫挝粚嵤┚珳?zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理。

4.財政資金的引導(dǎo)性。通過整合捆綁其他資金，吸附社會閑散資金投入鄉(xiāng)村建設(shè)，加大資金投入總量，體現(xiàn)財政資金績效管理的導(dǎo)向作用。

（四）嚴(yán)格約束。約束機(jī)制是為了更好地規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，始終堅持“用錢必問效，無效必問責(zé)”的監(jiān)控機(jī)制，通過規(guī)范、嚴(yán)格的績效管理機(jī)制，使財政資金發(fā)揮更好的效率，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理全履蓋、監(jiān)督全過程。具體說來，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理的四個重點環(huán)節(jié)建立關(guān)鍵控制點。

1.健全管控制度?？冃Ч芾砩婕懊鎻V、環(huán)節(jié)多、要求高，應(yīng)加強(qiáng)財政部門內(nèi)部控制建設(shè)，防范各種風(fēng)險，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理關(guān)鍵點可監(jiān)控，風(fēng)險點可控制，力求績效管理風(fēng)險最低化、效益最大化。

2.精準(zhǔn)規(guī)劃項目。要充分發(fā)揮群眾代表議事程序，決定建設(shè)有效項目，并將項目上報主管部門審核，經(jīng)批準(zhǔn)后列入年度工作計劃逐年分步實施，做到無作用的項目不預(yù)算、重復(fù)的項目不建設(shè)，確保人民群眾共享改革成果。

3.把準(zhǔn)資金量度。項目主管部門要編制項目發(fā)展規(guī)劃，制訂項目年度預(yù)算；財政部門根據(jù)預(yù)算審核項目的資金額度，堅持集中財力辦大事，把“真金白銀”用在“刀刃”上，做到財政資金使用不結(jié)余結(jié)存、不浪費挪用。

4.嚴(yán)格追責(zé)行為。對預(yù)見的風(fēng)險，以防范為主，加大督查力度；對預(yù)見的問題，以提醒為主，防止問題發(fā)生；對出現(xiàn)的問題，以整改為主，糾錯問題不再發(fā)生；對檢查出來的問題，嚴(yán)格追責(zé)相關(guān)單位及主要責(zé)任人。

（五）社會效益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理是政府績效管理的細(xì)化和延伸，其結(jié)果產(chǎn)生較高的回報率，具有強(qiáng)烈的社會效應(yīng)。

1.財政效益。財政部門提出引入預(yù)算績效管理改革，樹立新理念，探索新辦法，具有重要意義?？冃Ч芾頋B透預(yù)算管理、項目管理、資金管理等方面，要從機(jī)制上和實踐中加強(qiáng)財政管理，提高資金使用效率，從而解決提高財政管理效率的難題。通過多年財政實踐和探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理成為當(dāng)前財政部門乃至社會認(rèn)可的一種有效的管理方法，在一定程度上提高了財政管理水平，為建立現(xiàn)代財政管理制度打下堅實基礎(chǔ)。

2.惠民效益。長期以來，財政資金使用效益不高、資源浪費嚴(yán)重，群眾不滿意。通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，集中財力辦大事，將有限的財力有規(guī)劃地投入到鄉(xiāng)村建設(shè)，選準(zhǔn)一批能讓大多數(shù)群眾受益的惠民項目，項目部門全過程參與跟蹤監(jiān)管，以最少的投入辦成最大效益的項目。

3.行業(yè)效益。引領(lǐng)部門及社會各界積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理，讓部門行業(yè)的項目產(chǎn)生較大的社會效應(yīng)。一是引領(lǐng)預(yù)算單位進(jìn)入績效管理時代，應(yīng)加強(qiáng)績效管理知識引導(dǎo)，將之納入單位工作業(yè)績考核，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理貫穿于各部門的項目建設(shè)之中。二是將引領(lǐng)結(jié)果作為財政部門編制預(yù)算的重要依據(jù)，打足預(yù)算，讓項目單位體驗績效帶來的更大社會效應(yīng)。三是提高行業(yè)部門的社會貢獻(xiàn)率，通過對項目資金實行部門預(yù)算后的全覆蓋、全過程管理，從根本上監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，提高資金使用效益。

二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理改革的路徑

各級政府及部門應(yīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理作為當(dāng)前貫徹黨的十九大精神的中心工作來抓，科學(xué)設(shè)計制度，精細(xì)設(shè)置框架，量定評價標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化約束手段，運用績效結(jié)果，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益和工作效率。

（一）建立可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度。

1.制度設(shè)計的科學(xué)性。以預(yù)算績效管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、統(tǒng)籌使用資金、財務(wù)管理制度等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度設(shè)計的參考依據(jù)，制定符合基層實際、有管理目標(biāo)、講求效益、嚴(yán)于追責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理機(jī)制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度作為建立現(xiàn)代財政制度的一個重要方面。

2.制度設(shè)計的可行性。既要抓好上級“大績效”，也要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小績效”，以“小績效”鞏固“大績效”，使他們相互促進(jìn)，相互影響。各地要制發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效目標(biāo)管理暫行辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價管理辦法》等文件，修訂完善制度辦法和業(yè)務(wù)規(guī)程，理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部管理職責(zé)，明確工作流程，制定考核辦法，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理改革穩(wěn)步推進(jìn)。

3.制度設(shè)計的簡捷性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理制度設(shè)計項目要簡捷，業(yè)務(wù)流程要優(yōu)化，除去繁瑣的工作步驟，讓工作人員便于操作，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理工作制度落實到位。

（二）建立量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理目標(biāo)。

1.建立績效管理目標(biāo)。要設(shè)置績效目標(biāo)要素，從投入、產(chǎn)出和效果三個要素來設(shè)置；要設(shè)置績效目標(biāo)框架，包括評價內(nèi)容、績效內(nèi)容、參考標(biāo)準(zhǔn)、績效目標(biāo)值等；要設(shè)置績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，績效目標(biāo)設(shè)置的數(shù)量要合適，突出項目重點。

2.降低績效管理成本。要從機(jī)制上強(qiáng)化政府內(nèi)控機(jī)制，按成本分析法制訂項目計劃，尊重民眾意愿，將有限的資源用在老百姓最需要的地方。

3.提高績效管理質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效監(jiān)督的核心和重點在于效益監(jiān)督。要加強(qiáng)績效監(jiān)督，注重監(jiān)督財政支出成效和財政投資項目的最終結(jié)果；要嚴(yán)格績效考核，制定考核規(guī)章制度，明確考核工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果運用；要將績效結(jié)果與預(yù)算編制相掛鉤，對績效結(jié)果較好的，預(yù)算安排給予支持和激勵。對評價工作存在的不足，要列出整改清單，督促有關(guān)單位切實整改到位，并利用績效結(jié)果完善項目庫建設(shè)。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效評價體系。

1.拓展評價范圍。要積極研究拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理評價范圍，不斷深化項目支出績效評價和部門整體評價，優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價覆蓋面。通過預(yù)算單位自評、財政部門重點評價，形成支出績效分項報告和支出績效評價總報告，提出加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、強(qiáng)化績效管理等具體工作建議。

2.提高評價質(zhì)量。根據(jù)評價工作實踐，不斷修訂完善績效評價指標(biāo)體系，統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)和尺度，盡量減少人為自由裁量權(quán)。要認(rèn)真研究評價對象的特點，堅持以問題為導(dǎo)向，提前預(yù)判績效管理薄弱環(huán)節(jié)，并作為評價重點。要建立現(xiàn)場督查機(jī)制，對評價重點的跟進(jìn)程度、工作程序、工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

3.創(chuàng)新評價方式。要構(gòu)建“以財政部門為主導(dǎo)，以主管部門為依托，以單位自評為基礎(chǔ)，以專家和中介等第三方評價為主體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效評價管理體系。比如，對有些項目資金直接由主管部門發(fā)放的，如民政部門的專項資金，整個流程由民政系統(tǒng)申報、審核發(fā)放，由縣鄉(xiāng)財政部門對民政部門使用資金情況進(jìn)行績效評估和認(rèn)定。

（四）建立嚴(yán)格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效約束機(jī)制。

1.責(zé)任約束。要明確縣、鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確財政部門以及各預(yù)算單位在規(guī)劃、執(zhí)行、審核、監(jiān)控績效管理中具體的職責(zé)和任務(wù)，做到相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互促進(jìn)，全面實施績效管理。

2.規(guī)范約束。要根據(jù)建立現(xiàn)代財政制度的要求，著力在管理標(biāo)準(zhǔn)、程序優(yōu)化等方面下功夫，做到流程簡單、管理有力、科學(xué)規(guī)范。

3.監(jiān)督約束。要明確縣、鄉(xiāng)人大的相關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理監(jiān)督工作的職責(zé)，規(guī)定各級監(jiān)察機(jī)關(guān)及財政、審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效實施有效監(jiān)督和審計的職責(zé)任務(wù)。同時，重點加強(qiáng)財政內(nèi)部控制，將資金管理、項目實施和監(jiān)管崗位分設(shè)等相關(guān)要求落實到位。

（五）建立優(yōu)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理環(huán)境。

1.搭建信息交流平臺。要充分利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，將大數(shù)據(jù)管理運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理之中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理信息平臺。通過信息平臺發(fā)布，實現(xiàn)評價資源共享共用。

2.績效結(jié)果公開。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理綜合績效評價結(jié)果、部分質(zhì)量優(yōu)秀的財政支出績效評價報告等在縣財政局門戶網(wǎng)站上公開，接受社會公眾監(jiān)督。

3.強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要通過多種形式舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對相關(guān)政策、制度、辦法和操作流程等進(jìn)行深入淺出的解讀，從而提高制度的知曉度和遵從度，培養(yǎng)一支穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理隊伍。

三、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理應(yīng)注意幾個現(xiàn)實問題

（一）應(yīng)加強(qiáng)財政內(nèi)部業(yè)務(wù)對接。

1.預(yù)算編制要精準(zhǔn)?？h財政部門編制預(yù)算要在調(diào)研充分、財力保障的基礎(chǔ)上，做好部門和項目預(yù)算編制計劃，使預(yù)算編制不留缺口。

2.資金監(jiān)管要履職。要處理好資金監(jiān)管與績效管理的關(guān)系，明確全程監(jiān)管與項目驗收的責(zé)任，掌握村級項目與實際工程量。

3.縣鄉(xiāng)績效要銜接。上級財政部門分配資金要編制項目預(yù)算，預(yù)算編制不宜超過項目預(yù)算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要按照上級預(yù)算項目資金，依照制度和流程全程參與管理，嚴(yán)格實施，解決出現(xiàn)的問題，確?？冃Ч芾硪?guī)范運行。

（二）應(yīng)加強(qiáng)財政與外部工作對接。

1.項目主管部門與財政部門職責(zé)對接。在績效管理職責(zé)中，項目主管部門對項目的申報和選定起著關(guān)鍵作用，要對事前情況作充分調(diào)研，堅決杜絕投資決策失誤或無度安排資金的行為；財政部門要對部門預(yù)算編制包括項目安排相關(guān)情況予以審核，對項目主管部門執(zhí)行項目預(yù)算情況予以跟蹤監(jiān)督。

2.項目主管部門與財政所相關(guān)工作對接。項目主管部門要將各村項目建設(shè)情況報送財政所審核，并要求財政所簽字蓋章；項目主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有所屬站所的，應(yīng)積極與財政所加強(qiáng)溝通，主動配合，讓村級工程項目有效、安全落地。

3.財政所與項目實施單位對接。項目實施單位的所有項目和資金都納入監(jiān)管范圍，上級安排的項目資金必須由財政所監(jiān)管。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要對項目進(jìn)行績效管理和考核，確保項目建設(shè)取得實效。

（三）應(yīng)加強(qiáng)績效目標(biāo)與鄉(xiāng)村規(guī)劃對接。

1.繪制符合實際的規(guī)劃圖。行政村要根據(jù)村情民意，集體決議村級建設(shè)發(fā)展思路和目標(biāo)，制訂三年或五年項目建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)行政村上報項目的可行性、必要性和效益情況進(jìn)行審核把關(guān)，結(jié)合上級項目主管部門資金額度，選定一批多數(shù)群眾認(rèn)同、符合村莊發(fā)展實際、有社會效益的項目納入申報范圍，解決過去項目重復(fù)建設(shè)、資金使用難見效益的問題。

2.建立規(guī)范的項目庫。要對村組上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的項目統(tǒng)一建立年度項目庫，通過網(wǎng)上查詢，實時了解項目實施情況，接受社會監(jiān)督。項目主管部門要對支持的鄉(xiāng)村項目注明實施情況，對已建、在建或未建項目情況一目了然。

3.杜絕項目建設(shè)的隨意性。項目主管部門、財政部門要對沒有建立項目庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不予支持，對無資金來源的項目一律不得實行招投標(biāo)。

（四）應(yīng)加強(qiáng)制度設(shè)計與實際操作的對接。

1.要科學(xué)規(guī)范設(shè)計基層制度，從主管部門項目安排的精確性、財政部門資金撥付及時性、項目單位實施的有效性、項目建設(shè)群眾的滿意度來考慮制度設(shè)計，力求做到有利于基層操作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政績效管理制度不得流于形式，要做到管理“全覆蓋”、監(jiān)管“全過程”，尤其是要將績效管理與財政日常管理結(jié)合起來，做到管理有序、流程標(biāo)準(zhǔn)。

3.要從資金管理入手，按工程進(jìn)度撥付資金，督促項目實施單位加快工程進(jìn)度，確保資金安全運行、做到?？顚Ｓ谩Ａ硗?，應(yīng)在項目招投標(biāo)、工程竣工驗收、結(jié)算報賬等環(huán)節(jié)落實相關(guān)制度要求，做到管理精細(xì)、流程標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)范、全程把關(guān)，使每筆錢花在明處，用出實效。

（作者單位：湖北省通山縣通羊鎮(zhèn)財政所、通山縣財政局）

責(zé)任編輯：欣文