趙奉軍

自2015年以來(lái)，中國(guó)住房租賃市場(chǎng)逐漸升溫。從中央到地方相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)租購(gòu)并舉的政策措施。2017年7月18日，住建部、發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，要求人口凈流入的大中城市發(fā)展住房租賃業(yè)務(wù)，并選取廣州、深圳等12個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)。從最先出臺(tái)方案的廣州和最后出臺(tái)的深圳，時(shí)間不到兩個(gè)月。響應(yīng)之快，實(shí)屬罕見(jiàn)。

看完這些方案，平心而論，地方政府出臺(tái)的各種支持措施包括供給、金融、財(cái)稅和法律支持等如果都能落實(shí)，那肯定能促進(jìn)中國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。但這些方案中，筆者發(fā)現(xiàn)或多或少存在些不如人意之處。其中，最嚴(yán)重的就是基本上不談及如何增加公共產(chǎn)品供給以滿足租賃人口的需要。有人可能認(rèn)為這個(gè)指責(zé)是欲加之罪，并認(rèn)為現(xiàn)在各個(gè)城市方案之中的增加公共租賃房供應(yīng)、以及集體建設(shè)用地興建租賃住房、各種稅收優(yōu)惠和專業(yè)化住房租賃企業(yè)的金融支持和獎(jiǎng)勵(lì)基金應(yīng)該都屬于廣義的增加公共產(chǎn)品和服務(wù)，怎么能說(shuō)沒(méi)有增加公共產(chǎn)品呢？其實(shí)，這些措施基本上都停留在就住房談住房，而沒(méi)有意識(shí)到我們居住的任何空間實(shí)際上是與空間之外各種的公共資源（教育、醫(yī)療和各種基礎(chǔ)設(shè)施等）和社會(huì)資源（人力資本、社會(huì)資本、工作機(jī)會(huì)和其他機(jī)會(huì)等）互補(bǔ)的。沒(méi)有這些公共資源和社會(huì)資源的加持，居住空間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義將大打折扣。如果住房之外的公共資源短缺，增加各種租賃房可能導(dǎo)致資源錯(cuò)配并形成更緊張的社會(huì)關(guān)系。

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)特色就是行政主導(dǎo)，即城市的行政序列或等級(jí)在資源配置中舉足輕重。越是大城市或省會(huì)城市，越是得到更多的資源。再加上大城市本來(lái)就有的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，無(wú)疑會(huì)吸引勞動(dòng)力向這些大城市流動(dòng)。無(wú)論你如何控制或規(guī)劃大城市的規(guī)模，人們對(duì)美好生活的向往是無(wú)法阻擋的。

大量的人口流入使得一些城市人口規(guī)模急劇增加，城市政府可以將這些流入人口當(dāng)做“新市民”，無(wú)差別的給與市民權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)“城市的空氣讓人自由”，這意味著城市政府需要迅速增加基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給，也意味著城市政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面要增加各種社會(huì)性支出，而增加社會(huì)性支出的代價(jià)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢。如果沒(méi)有來(lái)自上層的壓力，處于橫向競(jìng)爭(zhēng)中的城市政府幾乎會(huì)不約而同的選擇不給與市民權(quán)利。有興趣的讀者可以查看我國(guó)財(cái)政支出中社會(huì)性支出與OECD國(guó)家的比較，就可發(fā)現(xiàn)其中的端倪。當(dāng)然，一些人可以說(shuō)我們與OECD國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上有著巨大差別，那些國(guó)家是發(fā)達(dá)國(guó)家，我們畢竟是發(fā)展中國(guó)家，不顧一切發(fā)展是硬道理。在增長(zhǎng)和民生的權(quán)衡中，增長(zhǎng)有更大的權(quán)重。但是這些大城市的人均GDP，早就超過(guò)很多發(fā)達(dá)國(guó)家了。所以10年前我們還可以用發(fā)展是硬道理，蛋糕做大后再來(lái)談市民待遇，但對(duì)于一個(gè)整體已經(jīng)進(jìn)入上中等收入的國(guó)家和普遍進(jìn)入上等收入的一些大城市，繼續(xù)哭窮是沒(méi)有多少道理的。

由于多年來(lái)在民生和社會(huì)性支出的欠賬，一些大城市針對(duì)常住人口的公共產(chǎn)品的數(shù)量短缺非常嚴(yán)重。我們知道，在商品短缺又不能漲價(jià)的時(shí)候，票證、排隊(duì)和抓鬮就成了產(chǎn)品分配的三種常用機(jī)制。而住房就成了一種特殊的票證，有房就能在公立小學(xué)招生和各種積分落戶中排在最前面。這是歧視租房人口嗎？是的，毫無(wú)疑問(wèn)。但給定公共產(chǎn)品短缺的局面，即使是神仙也無(wú)計(jì)可施。所以，這里面存在一個(gè)惡性循壞，即越是公共產(chǎn)品短缺，越是要買(mǎi)房以便在公共產(chǎn)品的分配中排在前面。哥倫比亞大學(xué)的魏尚進(jìn)教授過(guò)去幾年有一個(gè)高論，即“性別失衡、競(jìng)爭(zhēng)性儲(chǔ)蓄和高房?jī)r(jià)”。魏教授認(rèn)為，由于中國(guó)性別失衡嚴(yán)重，在婚戀市場(chǎng)上男方為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，大都選擇了買(mǎi)房，這會(huì)推高房?jī)r(jià)。這種為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而買(mǎi)房推高房?jī)r(jià)的看法我非常同意，但我認(rèn)為大城市的性別失衡與中國(guó)整體的性別失衡其實(shí)是截然相反的，所以未必是婚戀市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。公共產(chǎn)品的供給不足同樣會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)一些群體給與歧視性的政策，人們?yōu)榱吮苊馄缫晻?huì)競(jìng)爭(zhēng)性儲(chǔ)蓄從而推高房?jī)r(jià)。高房?jī)r(jià)一方面導(dǎo)致不少人被迫進(jìn)入租賃市場(chǎng)，另一方面導(dǎo)致專業(yè)化的長(zhǎng)租公寓難以盈利。而轉(zhuǎn)向個(gè)體出租又自然帶出了另一個(gè)問(wèn)題，即分散化的租賃契約導(dǎo)致租期短承租人權(quán)益難以得到保證。

所以，廣州在2017年其最早公布的方案中首次提出“租售同權(quán)”，首先得承認(rèn)這是個(gè)巨大的觀念進(jìn)步。在“應(yīng)然世界”里，權(quán)利應(yīng)該無(wú)差別的賦予給每個(gè)個(gè)體，但在“實(shí)然世界”里，權(quán)利的產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)必須以一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)。沒(méi)有物質(zhì)基礎(chǔ)，“租售同權(quán)”也就成了空談。因此，在談租售同權(quán)中，我們談?wù)摰闹攸c(diǎn)可能應(yīng)該轉(zhuǎn)向如何增加城市公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量上來(lái)。

一旦我們認(rèn)識(shí)到租售同權(quán)或租賃市場(chǎng)建設(shè)的重中之重是增加住房之外的公共產(chǎn)品供給，那么城市政府的支出結(jié)構(gòu)就應(yīng)該從過(guò)去的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)向“以常住人口的民生為中心”。而只有公共產(chǎn)品供給的增加包含各種基礎(chǔ)設(shè)施，才能使得城市更宜居。在這一點(diǎn)上，有必要破除那種城市規(guī)模既定論。即認(rèn)為城市規(guī)模不能超出某個(gè)人口數(shù)量。在這種觀念支配下同時(shí)公共產(chǎn)品供給或治理能力又沒(méi)有跟上，那就會(huì)讓城市的管理者包括內(nèi)部人覺(jué)得城市太擠了。降低城市規(guī)模的直接武器就是趕人。而那些外部人又沒(méi)有任何談判勢(shì)力往往淪為被驅(qū)趕的對(duì)象。中國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)痛苦的現(xiàn)實(shí)就是，勞動(dòng)力向特大城市或中心城市流動(dòng)與決策者期望的流向完全不符，決策者對(duì)擁擠效應(yīng)過(guò)于擔(dān)心，一再不肯接受特大城市（現(xiàn)已改為超大城市）仍有繼續(xù)擴(kuò)張的空間。其實(shí)，如果接受城市規(guī)模是可變的，是隨著治理水平、公共產(chǎn)品供給數(shù)量和技術(shù)條件的變化而變化的，那么留給管理者的就只剩下一個(gè)選擇，那就是增加公共產(chǎn)品的數(shù)量以適應(yīng)城市規(guī)模的擴(kuò)大。

既然要增加公共產(chǎn)品的供給，那無(wú)疑需要調(diào)整城市的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整并不是一件皆大歡喜的事情，觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還要困難。但我對(duì)此非常樂(lè)觀。原因有兩個(gè)。一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，已不可能重返高增長(zhǎng)，這意味著在增長(zhǎng)和民生的權(quán)衡中，由于支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整導(dǎo)致的增長(zhǎng)減速或代價(jià)不像以前那么高了。城市政府因而有了調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的空間。二是中國(guó)勞動(dòng)力的數(shù)量從2014年就開(kāi)始減少。展望未來(lái)，即使徹底放開(kāi)生育，中國(guó)勞動(dòng)力數(shù)量仍然會(huì)繼續(xù)減少。這對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)利來(lái)說(shuō)實(shí)在是一個(gè)太好不過(guò)的消息。對(duì)于那些仍然處于橫向競(jìng)爭(zhēng)中的城市政府來(lái)說(shuō)，形勢(shì)比人強(qiáng)，如果不改變支出結(jié)構(gòu)，不增加某些公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，勞動(dòng)者即使不能用手投票但會(huì)用腳投票。今日在全國(guó)風(fēng)行的積分落戶、積分入學(xué)這些本質(zhì)上歧視流動(dòng)人口的制度遲早會(huì)被拋棄，到那時(shí)租售同權(quán)就成了一件再自然不過(guò)的事情。