王 瑩

(中共延邊州委黨校 公共管理教研室，吉林 延吉 133000)

哈長城市群是我國東北地區(qū)城市群的重要組成部分，包括吉林省的長春市、吉林市、四平市、遼源市、松原市和延邊朝鮮族自治州。2016年2月，國務院批復《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》，指出要“轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。從土地資源、能源、環(huán)境的持續(xù)發(fā)展和利用的角度來看，必須以小汽車為導向的低密度的發(fā)展模式轉移到集約式發(fā)展模式上來。因此，明確以公共交通為導向的城市發(fā)展模式是我國城市的必然選擇[1]。宜居宜業(yè)、綠色發(fā)展，幸福美好吉林的建設，離不開公交先行。結合吉林省實際，對比中外，對公共交通狀況進行分析，找出問題，并力求解決方案，提升吉林省城市公共交通服務供給能力，為百姓提供安全、優(yōu)質、便捷、智慧的出行服務。

一、加快吉林省公交改革的必要性和緊迫性

(一) 解決城市交通擁堵問題的根本良策

近年來，吉林省抓住國家振興“東北老工業(yè)基地”的歷史機遇，經濟快速增長，城市化進程明顯加快，城市常住人口迅速增加。截止2016年末，吉林省民用汽車保有量達到355.60萬輛，比上年末增長11.7%。其中，私人汽車保有量317.61萬輛，增長13.6%，其中，私人轎車保有量196.31萬輛，增長15.8[2](見圖1)在運行所需人均道路面積及停放面積方面，小汽車與自行車、公共交通相比是最高的，效率最低。因此，隨之而來的是，道路交通變得十分擁堵，車輛通行速度明顯下降。交通擁堵問題已經成為困擾政府、市民的突出難題。

圖1 2012～2016年吉林省民用汽車保有量及其增長速度

(二) 塑造城市品牌形象的戰(zhàn)略選擇

出門坐公交，是城市生活的一項基本內容。城市公共交通與人民群眾生產生活息息相關，也與一座城市的對外形象密不可分。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年吉林省接待國內外游客16 578.77萬人次，比上年增長17.3%。其中，接待國內游客16 416.82萬人次，增長17.4%；接待入境游客161.95萬人次，增長9.4%。在入境游客中，接待外國游客142.17萬人次，增長10%；港澳臺同胞19.78萬人次，增長4.7%[2]。目前，吉林省旅游資源富集，發(fā)展?jié)摿薮?，堅持冬夏?lián)動，對接百姓需求，深化休閑活動內涵，推出“精彩吉林·涼爽夏日”旅游品牌，將吸引更多中外游客匯集吉林。而城市公交的發(fā)展，則是一座城市的標桿，是一座城市展示形象的窗口，更是一座城市文明程度的體現(xiàn)。

(三) 提升政府公共服務供給能力的現(xiàn)實需求

公共交通作為一種準公共產品，對百姓日常生活和社會發(fā)展影響極大。城市公共交通服務的供給，反映城市的發(fā)展水平和政府的文明程度。政府作為主導者，供給和管理公共交通是地方政府的重要職責，如果履行責任不到位，就無法滿足公眾的出行需求。

二、吉林省公共交通發(fā)展中存在的問題

公共交通服務作為城市基礎設施的一部分，在經濟體制改革之前，由政府或國企提供。從1985年起，在地方政府財政有限、公眾需求增加的情況下，公共交通領域民營化改革風生水起。截至目前，逐步實現(xiàn)供給主體多元化，效率和服務改進，但私營企業(yè)虧損嚴重，政府提供大量財政補貼，也是公共交通領域的矛盾焦點。下面具體以吉林省兩個城市為案例，著力探尋公交領域的問題所在。

(一) 長春市公交車供給現(xiàn)狀

長春市共有經營企業(yè) 25 家，共計4 700臺車輛。其中長春市城區(qū)主線路80% 公交運營任務由長春公交集團承擔，共計 3 245臺公交車，144條營運線路，在冊職工6 788人，2014年營運收入近4億元，市民出行公交分擔率約為40%。2006年，長春公交集團改制為國有持股企業(yè)，國有股占30%。目前，企業(yè)困境重重，負債累累，難以運轉。自2007年至2013年，國家、省、市三級共補貼18億元，其中長春市財政補貼15億元。2014年，長春公交集團虧損5.9億元，政府補貼1.5億元。另外24家是獨立經營民營企業(yè)。

(二) 延吉市公交車供給現(xiàn)狀

20世紀90年代，國有公交企業(yè)在經營和管理上的弊端日益明顯，嚴重阻礙了公交事業(yè)的發(fā)展。為了推進公共交通事業(yè)健康有序發(fā)展，各地紛紛探索新途徑，在國家政策和法律允許的范圍內，引入競爭機制，允許民營企業(yè)參與公共交通事業(yè)。1998年2月，延吉公共汽車公司轉制成為民營企業(yè)，至今已經近20年。截至2015年12月31日，延吉市公共汽車有限公司共有652臺公交車，在崗職工為1 138人，其中駕駛員為551人；營運線路為45條，總長度為528.1公里，724個站點及168個候車亭。從2011年起，延吉市財政對公共汽車公司每年給予300萬元的社會福利性支出經濟補償，到2016年底共撥付了1 800萬元。以2016年為例，總客運量約8 486萬人次，總運營成本約為12 674萬元，總收入為7 803.64萬元(票價收入6 309.64萬元，燃油補貼1 028.34萬元，政府財政補貼300萬元，廣告收入165.66萬元)，企業(yè)虧損約4 870.47萬元。

(三) 吉林省公交車供給存在的共同問題

1.公交管理體制不理順

由于地方政府管理和監(jiān)督不得力，國有公交企業(yè)和民營企業(yè)隔閡深重，多頭管理下，線路設計不合理不科學，層層發(fā)包、轉包、個人承包、以包代管等問題普遍存在，利益沖突和管理矛盾時有發(fā)生，惡性競爭影響交通秩序和環(huán)境。此外，缺乏健全的公共交通法制法規(guī)體系，導致公交經營主體分散，“多、小、散、亂”無考核標準，公交規(guī)范化管理滯后，影響服務和管理水平。

2．公交服務保障能力有待提升

一方面，公交基礎設施建設非常滯后，民營公交企業(yè)基本沒有停車場，部分線路沒有調度亭，綜合客運樞紐、港灣式停靠站、公交專用道等設施建設也明顯滯后；另一方面，老舊公交車輛居多，車況差，舒適感差、安全性低，同時也嚴重影響城市形象。在投入大量資金更新公交車輛的情況下，車型亂、檔次低、性能差的狀況沒有得到根本改變。

3．公交快速通達能力不強

部分城市有規(guī)模地開辟公交專用車道，但使用效果不佳。由于汽車保有量激增與城市道路資源有限的矛盾日益突出，侵占公交專用道的現(xiàn)象比較普遍，公交路權優(yōu)先政策沒有堅決得到落實，公交快速通達優(yōu)勢沒有顯現(xiàn)出來。

4．公交優(yōu)先政策沒有實現(xiàn)制度性安排

盡管政府對城市公交優(yōu)先發(fā)展給予很多扶持政策，但還缺少統(tǒng)一的包括規(guī)劃、資金、土地、路權、財稅、技術等方面的配套性政策，公交發(fā)展還缺乏穩(wěn)定的資金投入機制。對城市公交企業(yè)的補貼、補償機制往往都是一事一議，扶持公交優(yōu)先發(fā)展的長效機制還沒有建立起來，公交的公益性還沒有充分發(fā)揮。

5．公交從業(yè)人員工作待遇和條件缺乏有效保障

一方面公交車駕駛員比較短缺，另一方面，公交駕駛員工作時間長、工資收入低，絕大多數(shù)公交線路服務設施配置嚴重不足，工作環(huán)境很差，職工工資待遇較低，公交車駕駛員流失嚴重。

6．引導市民樂享“綠色公交出行”的宣傳不夠

在人們的傳統(tǒng)在觀念意識中，私家車出行是時尚、尊貴的象征，而公交出行是窮人的表現(xiàn)。此外，公交車自身服務水平不高，很難對公眾出行產生吸引力。

三、國內外主要城市公交改革的經驗和啟示

(一) 國內外主要城市公交改革的經驗

1．市場化下充分發(fā)揮政府調控的新加坡

新加坡公共交通實行市場化，政府負責修建公共交通基礎設施，不提供企業(yè)補貼。但政府負責公共交通規(guī)劃，實施優(yōu)惠扶持政策，宣導公眾公交出行的愿望，擬在2020年將早高峰公交出行率提升到70%。目前，新加坡四通八達的交通網絡為居民出行提供良好環(huán)境。

2．政府科學務實規(guī)劃的庫里提巴

庫里提巴并不大，但卻是20世紀60～90年代巴西發(fā)展最快的城市之一，99%的城市居民對自己的城市很滿意，是全球第一批被聯(lián)合國列為“最適宜居住的五大城市”之一。為解決交通擁堵和環(huán)境污染，庫里提巴對公共交通這一城市命脈進行創(chuàng)新改革。根據(jù)本國經濟發(fā)展水平，科學務實地規(guī)劃形成了一個高效一體化的公共交通系統(tǒng)，即由主干道上的BRT、次干道上的直達式公共汽車和支線上的普通公共組成，不同模式為不同層次提供服務。由此，雖然庫里提巴是巴西私人汽車擁有量最大的城市，但據(jù)統(tǒng)計，近80%的居民乘坐公交車上下班。

3．政府全面控制和監(jiān)管下的首爾

2004年，首爾市對公交系統(tǒng)進行大刀闊斧地改革，重新整合公交線路，建設公交優(yōu)先系統(tǒng)和換乘設施，開發(fā)新的智能收費卡系統(tǒng)，改進設備和車輛；施行減少私家車使用的政策。減少小汽車空間，改善行人設施，實行擁擠收費，安裝監(jiān)視器，對公交專用道上的違章停車嚴格執(zhí)法，將首爾的公交出行比例提高到75%，建設世界最好的公交城市，市民滿意度不斷提高。

4．商業(yè)模式下自主經營的香港

香港的巴士公司是商業(yè)模式的自主經營。政府通過人員派遣、開展調查服務、反饋公民意見等方式對企業(yè)全方位監(jiān)管，但不實行補助，保證企業(yè)滿足公民出行需求，否則，政府不授予運營權。

5．北京、廣州的經驗

北京公交制定合理票價，以分段、階梯和折扣等形式，逐步解決公交市場化和公益性矛盾；廣州融合外資和民間資本，平等競爭，在加大政策扶持的同時，規(guī)范財政補貼，加大監(jiān)管力度。

(二) 對吉林省公交改革的啟示

1．超前規(guī)劃滿足需求

政府根據(jù)民眾需求，超前預判城市公共服務變化趨勢，將城市交通結合城市發(fā)展超前規(guī)劃，實現(xiàn)公共交通與百姓生活有效銜接，解決擁堵和污染問題，提升城市居住環(huán)境。

2．公交優(yōu)先堅定執(zhí)行

一方面，高質量的公交服務決定市民出行優(yōu)先選擇乘坐公交車；另一方面，政府通過各種扶持政策，全方位多渠道支持公共交通行業(yè)健康有序發(fā)展，使公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施水到渠成，公交才能真正引領城市發(fā)展。

3．政府監(jiān)管履職到位

在公共交通供給上，政府作為“看得見的手”，時時刻刻在充分發(fā)揮宏觀調控作用，通過提升監(jiān)管質量和力度，為公眾享受到舒適高效的公交服務而保駕護航。盡管是民營公交，也不影響公益性的體現(xiàn)。

四、推進吉林省公交系統(tǒng)改革的對策建議

加快公交行業(yè)改革步伐，要凸顯公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，突出公交的公益性，逐步完善市場運行機制，強化公交企業(yè)的社會責任，實現(xiàn)“國有主導、多方參與、規(guī)范運營、科學補貼”的公交市場經營格局。

(一) 建立長效穩(wěn)定、透明規(guī)范的公共財政扶持政策

推進國有公交企業(yè)市場化改革，以提升運營效率和服務質量為目標，激活企業(yè)活力；規(guī)范整合民營公交企業(yè)，提升服務，降低成本；構建合理財政補貼機制，根據(jù)運營線路狀況和乘坐群體差異進行補貼；建立公交服務績效評估機制，檢驗公交服務效果，作為結算和責任認定依據(jù)；政府購買城市公共交通公共服務要公開、透明，細化企業(yè)補貼分類，其中，政策性虧損和不可抗力虧損由政府買單，但對經營性虧損和技術性虧損，則要處罰，減少企業(yè)對政府的依賴，使兩者逐步共擔風險[3]。

(二) 健全手段有效、掌控有力的政府監(jiān)管調控機制

國有資產和財政補貼監(jiān)管透明，以市場化導向，破除體制障礙，堅守公交公益性，加大政府財政投入，保護中低收入人群利益，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，重組公交企業(yè)，推進財務數(shù)據(jù)和補貼信息透明化，加大政府和群眾監(jiān)督；公交價格監(jiān)管合理，公交政府定價既要恰當，又要合理，維持一個既能保障公眾福利，又能滿足企業(yè)持續(xù)經營的價格是理想的。因此，價格調整如何能讓企業(yè)生存，又不讓百姓怨聲載道，需要以企業(yè)真實的運營成本為基礎，召開有效現(xiàn)場聽證會，開展大范圍民意調查等綜合考慮各方利益；服務質量監(jiān)管優(yōu)質，通過定期乘客滿意度調查，及時發(fā)現(xiàn)問題，實行有效獎懲，規(guī)范企業(yè)行為，提升服務質量。同時，完善和改革相關法律法規(guī)，為公交民營企業(yè)市場準入和退出、定價和行業(yè)補貼，以及服務質量監(jiān)管等有效實施提供可靠制度保障[4]。

(三) 完善線網優(yōu)化、服務優(yōu)質的公交運營服務體系

構建綜合換乘樞紐，加快配套設施建設，解決公交車停放、維修保養(yǎng)及司乘人員休息問題，打造 “便捷公交”；實施公交提速，解決公交路權優(yōu)先、線網優(yōu)化、無障礙停靠等問題，增固抓拍裝置，確保公交專用道暢通無阻；提升服務保障水平，呈現(xiàn)溫暖、文明、文化的公交乘車風景；加快公交車輛更新?lián)Q代，優(yōu)化公交車輛結構，增加新能源車輛比例，嚴把“安全關”，重點解決民營線路、合作經營線路車輛破舊問題；提高信息化管理水平，建設城市“智能公交”服務平臺，全面提升公共交通服務效率及管理水平；宣傳倡導綠色出行，積極發(fā)展慢行交通，引導居民 以“步行、公交、自行車”來緩解交通擁堵，建設宜居城市[5]。

參考文獻：

[1] 馮云廷.城市管理學[M].北京:清華大學出版社，2014.

[2] 吉林省2016年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].吉林省統(tǒng)計信息網http://tjj.jl.gov.cn/tjgb/ndgb/201703/t20170327_2594073.html,2017-03-27.

[3] 謝地，肖愷.我國城市公共交通行業(yè)的政府規(guī)制改革亟待深化[J].貴州財經學院學報，2011，29(4):15-16.

[4] 侯小琴.關于城市公共交通系統(tǒng)發(fā)展問題探究[J].農村經濟與科技，2016，27(12):7-9.

[5] 揚·蓋爾.人性化的城市[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，2013.