□ 周宏春

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，為決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了制度保障。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，從組成部門安排看，生態(tài)文明建設(shè)的管理體制初步理順，這將對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的精細(xì)化管理起到積極作用。

一、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，為美麗中國(guó)建設(shè)打下基礎(chǔ)

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，思路、原則和方向都非常清晰。一是在生態(tài)文明建設(shè)中，政府和市場(chǎng)的作用不可或缺；二是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義治理能力現(xiàn)代化的要求。

（一）在生態(tài)文明建設(shè)中，政府和市場(chǎng)的作用不可或缺

生態(tài)文明建設(shè)涉及的自然資源和生態(tài)環(huán)境，是生態(tài)系統(tǒng)的組成要素。生態(tài)要素具有資產(chǎn)和公共物品的雙重屬性：如自然資源具有公共物品屬性，古人用普降甘霖來形容降水就是例子；大氣環(huán)境具有資產(chǎn)屬性，如霧霾天氣時(shí)清潔空氣是稀缺資源。生態(tài)環(huán)境的公共屬性決定了在生態(tài)文明建設(shè)中，既要發(fā)揮政府的宏觀管理作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，解決市場(chǎng)不能解決的問題；又要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，以提高效率。

良好的生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，是普惠的民生福祉，是生產(chǎn)力，是稀缺資源。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。生態(tài)要素的資產(chǎn)屬性要求盡可能發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，而其公共屬性要求更多發(fā)揮政府作用；可以界定所有權(quán)主體的生態(tài)要素，應(yīng)更多地發(fā)揮市場(chǎng)作用，而不易界定的則需要更多地發(fā)揮政府作用。

生態(tài)文明建設(shè)中的政府管理，應(yīng)當(dāng)有明確的管理目標(biāo)：

一是保證生態(tài)環(huán)境利用的公平性。不僅應(yīng)保證當(dāng)代人之間的公平性，享受生態(tài)功能服務(wù)的地區(qū)，要對(duì)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)地區(qū)給予補(bǔ)償；代際之間也應(yīng)公平，當(dāng)代人不僅要在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，還要為后代人的生存和發(fā)展留下足夠資源和空間。

二是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境利用的高效性。資源是生產(chǎn)力要素，生產(chǎn)率水平理應(yīng)得到不斷提高，以盡可能少的資源投入和污染物排放，生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益有機(jī)統(tǒng)一。理論和實(shí)踐均證明，市場(chǎng)是提高生態(tài)效率的有效途徑，但不可忽視政府的宏觀調(diào)控作用。

三是確保生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。人類只有以自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律為準(zhǔn)則，與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧共生，才能維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。因此，人類應(yīng)以資源、生態(tài)環(huán)境承載為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明社會(huì)。

兼顧公平和效率，政府應(yīng)當(dāng)提供公共管理和公共服務(wù)，制定和實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策，創(chuàng)造一個(gè)公開、公正、公平的市場(chǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)資源節(jié)約集約利用，限制或禁止高消耗、高污染和低效益的項(xiàng)目建設(shè)，加快生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，并加以監(jiān)督執(zhí)行。政府不僅要加大公共財(cái)政投入和購(gòu)買服務(wù)，也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)動(dòng)各類主體參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，增強(qiáng)各類主體的社會(huì)責(zé)任感。這不僅是體制改革的方向，也是提高資源利用效率，以盡可能少的要素投入，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境目的的重要途徑。

（二）國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義治理能力現(xiàn)代化的要求

我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，如何管理自然生態(tài)系統(tǒng)是一篇大文章。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及其對(duì)組成部門的安排，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義治理能力現(xiàn)代化的要求。

改革體現(xiàn)了問題導(dǎo)向原則。

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，破除各方面體制機(jī)制弊端，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，生態(tài)文明制度“四梁八柱”初步建立。但也必須看到，機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題突出；一些機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變不到位?！笆濉鄙鷳B(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，由眾多主管部門發(fā)文就是例證?！蛾P(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》，由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局等七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布；《關(guān)于開展第二批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的通知》，由國(guó)家發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等九個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文。在國(guó)務(wù)院工作安排中，多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是常態(tài)。解決這些問題必須深化改革，并為改革持續(xù)深化、攻堅(jiān)克難提供體制支撐和保障。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，設(shè)立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局，體現(xiàn)了中央在十八大以來強(qiáng)調(diào)的大部制改革方向，明確自然資源所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，可以避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的窘境。

改革設(shè)計(jì)體現(xiàn)了科學(xué)性。

科學(xué)性是關(guān)系到改革方案是否符合實(shí)際需要、是否符合客觀規(guī)律，從而決定改革成敗的關(guān)鍵。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》明確指出，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。針對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化不足，一些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制不夠等問題，《決定》堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，新組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局，體現(xiàn)了一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則要求，可以避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮；可以減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，提高管理效能。

改革以提高管理能效為目標(biāo)。

在國(guó)務(wù)院部門設(shè)置中，為什么要設(shè)自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局這兩部一局，各自職能如何確定，各部門之間的管理邊界如何劃分，科學(xué)依據(jù)是什么？對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)見仁見智。自然資源部的管理對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng)，也可以用所謂的原生環(huán)境概念來界定，主要職能是摸清家底、確定自然資源產(chǎn)權(quán)、以及山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理等。生態(tài)環(huán)境部的管理對(duì)象是環(huán)境污染，也可用所謂的次生環(huán)境來界定，主要職能是制定法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行監(jiān)測(cè)和督查。從資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象分析，自然資源一般作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的輸入端，環(huán)境一般作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的輸出端。換言之，國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)置，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)是其科學(xué)基礎(chǔ)之一；當(dāng)然還可以有其他的理論基礎(chǔ)。兩部一局的職能設(shè)定，特別是自然資源部的自然資源所有者的職能、生態(tài)環(huán)境部對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督職能的確定，對(duì)于減少部門交叉，提高決策的科學(xué)性和效能，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，是非常必要的。

浙江省杭州市臨安天目山自然保護(hù)區(qū)

二、自然資源部的組建，明確了自然資源所有者的職責(zé)，自然資源產(chǎn)權(quán)更加明晰

自然資源部的組建，可以統(tǒng)一行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的職責(zé)。我國(guó)自然資源的原有管理職能，分散在各個(gè)部門，容易出現(xiàn)“見到好處搶著要，見到問題繞道走”的情形?！稇椃ā芬?guī)定，我國(guó)礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬國(guó)家所有；國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部作為自然資源管理的代理人，自然資源產(chǎn)權(quán)更加明晰。

一是有利于適時(shí)出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃。我國(guó)國(guó)土遼闊，自然資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，但卻沒有一部具有法規(guī)地位的國(guó)土空間規(guī)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)序、無(wú)度和分散開發(fā)等問題。這次機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)土資源部的原有規(guī)劃職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)整合，從而做到“統(tǒng)一的空間規(guī)劃、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”。

二是有利于自然資源的確權(quán)。

明晰產(chǎn)權(quán)是資源高效利用的前提。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度。資源高效利用、減少浪費(fèi)及資源利用不合理導(dǎo)致的環(huán)境污染，需要資源產(chǎn)權(quán)制度作保證。隨著自然資源稀缺程度增加，自然資源價(jià)值會(huì)越來越高，資產(chǎn)屬性也就會(huì)越來越明顯。因此，需要對(duì)水、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。如果沒有清晰的自然資源所有權(quán)，沒有清晰的國(guó)土空間、自然資源所有者，沒有清晰的各類權(quán)益邊界，國(guó)家無(wú)法編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，無(wú)法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，懲罰乃至責(zé)任終身追究會(huì)成為空話；而同時(shí)，企業(yè)也就沒有提高資源利用效率的內(nèi)在動(dòng)力。

三是有利于資源有償使用制度的實(shí)施。通過稅收杠桿抑制不合理需求，提高資源使用成本，促進(jìn)節(jié)約高效。推進(jìn)費(fèi)改稅工作，逐步將資源稅擴(kuò)展到自然生態(tài)空間占用上。如對(duì)開采地下水嚴(yán)格收取水資源稅，可以抑制過量開采地下水的行為。通過對(duì)廢舊資源回收、分類、循環(huán)利用，既可以提高資源產(chǎn)出率，還可發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量改善的作用。再比如，工業(yè)用地偏多，居住用地偏少，原因之一是土地價(jià)格形成機(jī)制混亂。各地為招商引資，以低地價(jià)乃至零地價(jià)供給工業(yè)用地，彌補(bǔ)這一虧空，屢屢推出“地王”，導(dǎo)致居住用地價(jià)格畸高。因此，需要建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)的機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格，從源頭上緩解房?jī)r(jià)上漲壓力，還可以減少由于房?jī)r(jià)上漲引致的財(cái)富由中低收入購(gòu)房者向富人的轉(zhuǎn)移，避免貧富差距過大引致社會(huì)失穩(wěn)。

四是有利于自然資源資產(chǎn)管理。我國(guó)自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格偏低，必須加快改革，定價(jià)機(jī)制必須全面反映供求關(guān)系、稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。雖然我國(guó)開展自然資源資產(chǎn)核算已有多年，但自然資源家底不清，相關(guān)信息被多個(gè)部門掌控，如水利部門負(fù)責(zé)水資源調(diào)查，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)草原調(diào)查，林業(yè)部門負(fù)責(zé)森林濕地等資源的調(diào)查，一個(gè)單位拿出幾本賬也常見；與自然資源開發(fā)無(wú)序無(wú)度相伴的是無(wú)償使用，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，有些企業(yè)和個(gè)人一夜暴富。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)整合，有利于摸清自然資源的數(shù)量和質(zhì)量，有利于解決自然資源所有者不到位、資源稅國(guó)家應(yīng)收未收等問題，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的最大化，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導(dǎo)，建設(shè)美麗、和諧、可持續(xù)利用的綠色國(guó)土。

自然資源部，可以對(duì)全民所有的自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；并著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實(shí)行山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，既能避免發(fā)生自然資源因產(chǎn)權(quán)不清而被肆意破壞的“公地悲劇”，也可為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)等新的改革和制度實(shí)施奠定基礎(chǔ)。將自然資源所有者和管理者分開，可以保證國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使陸地和海域國(guó)土空間用途管制職責(zé)，體現(xiàn)了公共產(chǎn)品屬性的服務(wù)應(yīng)當(dāng)集中管理，專業(yè)性質(zhì)的管理應(yīng)當(dāng)由專業(yè)部門管理的國(guó)際慣例。

三、生態(tài)環(huán)境部的組建，確立了生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督者職責(zé)

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策。與這一基本國(guó)策相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中不斷調(diào)整和完善，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)天藍(lán)地綠水清的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，全面建成小康社會(huì)，是十分重要的。確立生態(tài)環(huán)境部的監(jiān)督者職責(zé)，主要有以下方面的益處。

一是有利于環(huán)境政策的實(shí)施。

我國(guó)環(huán)境理念和相關(guān)政策，在國(guó)際上并不落后，1972年的人類環(huán)境會(huì)議文件就曾吸納過中國(guó)的智慧。然而，由于監(jiān)督檢查不夠，一些好政策得不到好的執(zhí)行，究其原因，既有執(zhí)法權(quán)不夠的問題，也有有關(guān)部門既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員的問題。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化和減排的職責(zé)，國(guó)土資源部監(jiān)督防止地下水污染的職責(zé)，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理的職責(zé)，國(guó)家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)等加以整合，歸屬于生態(tài)環(huán)境部。這樣調(diào)整，有利于統(tǒng)一實(shí)施中央環(huán)境保護(hù)督查，使環(huán)保政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)變硬、長(zhǎng)刺，使污染環(huán)境的行為受到應(yīng)有懲罰。

二是有利于確保環(huán)境質(zhì)量的改善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不付出環(huán)境代價(jià)是不可能的，如何以較小的環(huán)境代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、以盡可能小的經(jīng)濟(jì)成本保護(hù)環(huán)境，考驗(yàn)決策者的智慧。在以往的環(huán)境污染治理實(shí)踐中，我們既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有投資很多卻治不好污染的教訓(xùn)。這就提出了問題，在環(huán)境保護(hù)和污染治理中，政府應(yīng)當(dāng)管什么？應(yīng)當(dāng)用什么政策工具？

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，賦予了生態(tài)環(huán)境部制定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等職能。換句話說，生態(tài)環(huán)境部要提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)。至于用什么技術(shù)路線達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，可以利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮第三方作用；對(duì)于污染的查處和發(fā)現(xiàn)，要充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，特別是發(fā)揮媒體作用。

三是有利于實(shí)施排污許可制。

實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，將以往從行政區(qū)為單元層層分解最后才落實(shí)到企業(yè)，以及僅適用于特定區(qū)域和特定污染物的總量控制辦法，改變?yōu)橐云笫聵I(yè)單位為單元、覆蓋主要污染物的更加規(guī)范、更加公平的總量控制制度，是對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行管理的有效手段。有了一個(gè)地區(qū)的、依據(jù)環(huán)境容量確定的或環(huán)境能夠吸納的污染物排放總量，就可分配給生產(chǎn)企業(yè)，并以書面形式確定下來，作為排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)，這也是國(guó)際社會(huì)的通行做法。美國(guó)、日本、德國(guó)、瑞典、俄羅斯，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)都對(duì)排放水、大氣、噪聲污染行為實(shí)行許可證管理。

20世紀(jì)80年代末我國(guó)開始建立污染排放許可制，2017年底發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》，是排污許可立法改革進(jìn)程中的里程碑。但尚未形成成熟的經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)定，立法層次低，只有政策性規(guī)定，地區(qū)間發(fā)展也不平衡。因而需要加快立法進(jìn)程，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的污染物排放許可制，以便為排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件，將國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、總量減排責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范等落到實(shí)處。

四是有利于實(shí)施損害賠償制度。我國(guó)法律對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的處罰額度太低，無(wú)法彌補(bǔ)生態(tài)損害和環(huán)境治理成本，更難以彌補(bǔ)對(duì)群眾健康的危害，并出現(xiàn)“老板發(fā)財(cái)、政府埋單、群眾受害”的極其不合理的現(xiàn)象。建立健全污染物排放的監(jiān)管制度，通過法規(guī)強(qiáng)制、政策激勵(lì)和約束，使企業(yè)樹立污染治理的主人翁意識(shí)，增強(qiáng)污染治理的責(zé)任感，是建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度的內(nèi)在要求。要加大環(huán)境污染懲罰力度，讓違法者對(duì)污染損失付出足夠賠償，對(duì)造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人要依法追究刑事責(zé)任。

五是有利于實(shí)行責(zé)任終身追究制。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，“一把手”是關(guān)鍵。要抓住地方黨委政府負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的牛鼻子，把黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)到位，提高環(huán)境決策和管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、精細(xì)化、法治化水平。2016年12月，中辦國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，確定了對(duì)各省區(qū)市實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核制度，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的依據(jù)。2017年7月，中辦國(guó)辦就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報(bào)，指出甘肅省及有關(guān)市縣不作為、不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，沒有站在政治和全局的高度，監(jiān)管層層失守，弄虛作假、包庇縱容等生態(tài)破壞的根源，包括3名副省級(jí)干部在內(nèi)的幾十名領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，彰顯了黨中央保護(hù)生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)定意志。以儆效尤，可使地方領(lǐng)導(dǎo)干部真正意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的分量，不能用破壞性方式搞發(fā)展，并樹立正確的發(fā)展觀、政績(jī)觀。要兼顧簡(jiǎn)政放權(quán)與加強(qiáng)環(huán)境管理的關(guān)系，不能一放了之，要考慮基層能否接得住、管得了，避免無(wú)人問事、集體不作為局面的出現(xiàn)。

四、國(guó)家林業(yè)和草原局的組建，確立了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理職責(zé)

自然資源部管理的國(guó)家林業(yè)和草原局，職能是管理各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等。設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局，主要有以下便利：

一是有利于生態(tài)紅線發(fā)揮重要作用。十八大和十八屆三中全會(huì)提出了確立生態(tài)紅線的要求，一方面需要量化紅線的具體內(nèi)容、數(shù)量和指標(biāo)；另一方面，更主要的是，要使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心中有紅線，辦事不越紅線。我國(guó)已建立了嚴(yán)格的耕地用途管制，但一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間尚未建立起用途管制制度，致使一些地方用光占地指標(biāo)后，轉(zhuǎn)向開發(fā)山地、林地、濕地等其他可以開發(fā)的土地。改變這種做法，必須建立起覆蓋全部國(guó)土空間的自然資源用途管制制度，不僅要對(duì)耕地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，還須在生態(tài)紅線內(nèi)統(tǒng)籌兼顧，保護(hù)生態(tài)用地，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，嚴(yán)格控制生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保全國(guó)生態(tài)空間面積不減少。這些是已經(jīng)明確的自然資源部職責(zé)。對(duì)草地、林地、河流、湖泊濕地、海面、灘涂等自然生態(tài)空間實(shí)行用途管制。

二是有利于實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度。保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，只不過發(fā)展的成果不是工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品，而是短缺的生態(tài)產(chǎn)品。生產(chǎn)者向消費(fèi)者出售生態(tài)產(chǎn)品，理應(yīng)獲得收益。從這個(gè)意義上說，應(yīng)完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。對(duì)生態(tài)產(chǎn)品受益十分明確的主體，應(yīng)按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，推動(dòng)地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償；還應(yīng)開展不同行業(yè)間、河流上下游間、流域間的生態(tài)補(bǔ)償。只有這樣，才能使保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)不吃虧、有收益，保證有人愿意從事生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境才能得到保護(hù)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也才能得到改善。

三是有利于國(guó)家公園管理體制更高效。國(guó)家公園體制，是對(duì)自然價(jià)值較高的國(guó)土空間實(shí)行的開發(fā)保護(hù)管理制度。我國(guó)對(duì)各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，建立了比較全面的開發(fā)保護(hù)管理制度，但這些自然保護(hù)地被分而治之，一座山、一個(gè)動(dòng)物保護(hù)區(qū)，南坡可能是一個(gè)部門命名并管理的國(guó)家森林公園，北坡可能是另一個(gè)部門命名并管理的自然保護(hù)區(qū)。這種自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物活動(dòng)空間的分割管理體制，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下，該保護(hù)的沒有保護(hù)好。通過建立國(guó)家公園體制，對(duì)這種碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整，以體現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的要求。

《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出，優(yōu)化自然保護(hù)地體系，建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)?！渡罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，將國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等職能整合，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子。國(guó)家公園管理局作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人的代表，將承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能的自然生態(tài)空間和自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理起來，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和整體保護(hù)。

五、生態(tài)文明建設(shè)的制度保障與改革，還有哪些未盡事宜

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化了職能配置。但也要注意到，新組建部門的職能劃分、中央與地方之間的分工等，仍然存在一些需要進(jìn)一步明確的問題。

一是實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的職能在自然資源部，而生態(tài)環(huán)境部一直以來也承擔(dān)著這類職能。雖然自然資源所有者與監(jiān)督者分開，有利于相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督，但這兩個(gè)部門的職能如何分工，仍有待細(xì)化。

二是國(guó)家公園管理局掛牌后，各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園等應(yīng)歸口管理，但由原環(huán)境保護(hù)部管理的自然保護(hù)區(qū)，是否應(yīng)該從生態(tài)環(huán)境部劃出，也有待明晰。

三是中央部門職能分工明確后，原環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)的垂改是如何繼續(xù)，中央和地方有關(guān)生態(tài)環(huán)境管理和監(jiān)督職能如何分工等，也需要盡快明確。

凡此等等，隨著機(jī)構(gòu)改革時(shí)間表明確，最終會(huì)水落石出。自然資源和生態(tài)環(huán)境管理的框架已經(jīng)確定，多一份職能就須多一份責(zé)任、多一份擔(dān)當(dāng)，相信各相關(guān)部門都能大有作為。