□ 孫佑海 王 操

與以往歷次機構改革相比，這次機構改革有一個鮮明特征，就是在操作層面，改變了以往機構精簡、機構整體合并的思路，不是簡單追求部門越大越好，而是尋求機構職能優(yōu)化，實現(xiàn)機構職能優(yōu)化協(xié)同高效。

通過改革機構設置、優(yōu)化職能配置，著力解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，有利于加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于推進我國生態(tài)文明建設。機構改革與法制建設關系密切。如何借新一輪機構改革的東風，依法推進生態(tài)文明建設，是我們當前應當著力研究落實的重要內容之一。

一、背景

黨的十八大，把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標。十八大審議通過《中國共產黨章程（修正案）》，將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”寫入黨章，作為行動綱領。

十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。十八屆三中全會通過的《決定》提出，緊緊圍繞建設美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制。

十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。十八屆四中全會通過的《決定》提出，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設。

十八屆五中全會提出五大發(fā)展理念，將綠色發(fā)展作為十三五乃至更長時期經濟社會發(fā)展的一個重要指導思想，成為黨關于生態(tài)文明建設、社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律性認識的最新成果。

黨的十九大報告正式確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位，對生態(tài)文明建設進行了多方面的深刻論述，其中最具新意的論述如下：

一是將建設生態(tài)文明提升為千年大計。二是將美麗中國納入國家現(xiàn)代化目標之中。三是將提供更多優(yōu)質生態(tài)產品納入民生范疇。四是提出要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。五是構建多種體系，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。六是明確控制線和制度規(guī)范，強力推進生態(tài)文明建設。七是采取各種行動，切實推進生態(tài)文明建設。生態(tài)文明建設重在行動。持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)；加強農業(yè)面源污染防治，開展農村人居環(huán)境整治行動；實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，開展國土綠化行動等。八是決定設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。

十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經投票表決，高票通過了《中華人民共和國憲法修正案》。生態(tài)文明歷史性地載入憲法。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在十三屆全國人大一次會議閉幕上鄭重宣布：我們要以更大的力度、更實的措施推進生態(tài)文明建設，加快形成綠色生產方式和生活方式，著力解決突出環(huán)境問題，使我們的國家天更藍、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美，讓綠水青山就是金山銀山的理念在祖國大地上更加充分地展示出來。

以上這些大背景，為我國新時代的生態(tài)文明建設和法制建設，提供了寶貴的歷史性機遇。

二、新一輪機構改革為生態(tài)文明建設提供組織保障

黨的十九屆三中全會作出的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。完善政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的職能，優(yōu)化環(huán)保機構設置，是政府機構改革的重要任務。此次組建生態(tài)環(huán)境部與自然資源部可謂相當及時，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是有利于解決我國過去生態(tài)環(huán)境保護體制、機制長期存在權責不明、多頭執(zhí)法、效率低下等問題。原來的資源保護職能按資源門類分散在發(fā)改、國土、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門；在污染防治領域，由于環(huán)保機構成立時間相對較晚，原先的管理職能分散在發(fā)改、林業(yè)、農業(yè)等部門。即使在環(huán)保部成立后，原部門的環(huán)保職能再加上最近幾十年新制定法律而得到的各種行政授權，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境政策存在分散、重復，甚至沖突的局面。

組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全。組建自然資源部，將過去分散在發(fā)改委、住建、水利、農業(yè)、林業(yè)等部門的自然資源的調查和確權登記整合，統(tǒng)一行使用途管制和生態(tài)修復的職責，有利于對山水林田湖草進行整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。這就，從總體上提升了政府工作的行政效率和水平，也實現(xiàn)了管理權和執(zhí)法權的有效分離：自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產管理者的職責，而生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法職能。這就明確了兩者的分工，對于依法有效地進一步推動生態(tài)文明建設具有重要意義。

二是有利于體現(xiàn)全力推進生態(tài)文明建設的國家意志。在此次機構改革之前，政府生態(tài)保護的職能未能明確體現(xiàn)在機構設置上，對明確權責存在一定阻礙。習近平同志多次指出“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”“好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”近年來，國家出臺了一系列有關生態(tài)保護和補償修復的文件，如《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》《全國生態(tài)保護“十二五”規(guī)劃》《生態(tài)保護紅線劃定指南》等。但是在過去的政府機構職能設置中，生態(tài)保護職能往往包括在政府的公共服務職能中，并不單列。

此次《深化黨和國家機構改革方案》明確將生態(tài)環(huán)境保護和經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理，以及公共服務一并列為政府職能，并在組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部時明確了資源、生態(tài)保護和環(huán)境保護的關系，將生態(tài)保護職能正式落實于政府機構職能設置上，對于貫徹十九大精神，全面推進生態(tài)文明建設具有極為重大的意義。

新一輪機構改革，在一定意義上是刀刃向內的自我革命。當前深化黨和國家機構改革，作為新時代改革開放的繼續(xù)，其目的正在于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新維度。作為一次重大改革，需要拿出壯士斷腕的決心和勇氣，真正見到實效。面向未來，深化黨和國家機構改革，必須切實以國家治理現(xiàn)代化為導向，敢于拿自己開刀，勇于革自己的命。過去我們有過很多很好的改革方案，但是一旦透漏出去，在有關人士和有關部門的游說下只好放棄。而這次改革動了真格。必須正視的是，我國改革開放已經40年，全面深化改革也近5年，如果依然不能取得突破，生態(tài)文明建設就不可能成功。因此，我們未來的道路，必須堅持全面深化改革不動搖，勇于變革、勇于創(chuàng)新，深化黨和國家機構改革的實際成果，不斷提升國家治理現(xiàn)代化水平，把生態(tài)文明建設的偉大事業(yè)有力向前推進。

黑龍江省雞西市虎林市濕地之春

三、在機構改革的基礎上積極推進生態(tài)文明法制建設

在原有的機構體制下，生態(tài)文明建設立法十分艱難。一些重要的立法方案，很難列入立法規(guī)劃；一些重要的立法建議，很難寫入法律之中；一些重要的法律，由于立法質量不高，很難得到有效落實。這些都是過去長期以來我國生態(tài)文明建設中的難點和痛點。經過新一輪的機構改革，黨和國家在機構設置和有關部門職能配置上體現(xiàn)了對生態(tài)文明建設的全力支持，生態(tài)文明建設已經成為黨和政府的中心工作之一，這就為我國新時代生態(tài)文明建設提供了極為有利的條件。因此，我們應當抓住這個歷史性的機遇，借新一輪機構改革的強勁東風，在生態(tài)環(huán)境保護立法方面作出我們這一代人的新貢獻。

（一）加快制定有關新法步伐

在生態(tài)環(huán)境領域，建議制定《生態(tài)環(huán)境基本法》。主要考慮是：我國現(xiàn)行的30余部與生態(tài)環(huán)境有關的法律，存在內容碎片化、相互矛盾沖突等問題。雖然經歷過一些修改，但重復和沖突的比率依然很高，有些法律條文重復高達一半以上。這就給法律的執(zhí)行帶來很多困難，特別是給基層執(zhí)法人員的執(zhí)法活動帶來諸多不便。與此同時，有的法律受地方和部門利益的影響，導致制度與制度間相互矛盾沖突，執(zhí)法時推諉扯皮，降低了執(zhí)法效率，提高了執(zhí)法成本。因此，結合黨和國家新一輪機構改革，制定統(tǒng)一的《生態(tài)環(huán)境基本法》就成為水到渠成之事。

與此同時，還應當加快制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》《生態(tài)環(huán)境保險法》《自然保護地法》《應對氣候變化法》。以上立法措施，對于將重大改革措施法治化，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護領域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，具有十分重大的意義。

當前，應當抓緊制定《土壤污染防治法》，這是貫徹黨的十九大和十三屆全國人大一次會議“深入推進土壤污染防治”決策精神的迫切要求。在制定《土壤污染防治法》時，建議對農用地土壤污染問題給予高度關注，規(guī)定強有力的法律監(jiān)管措施。這是因為，農用地是否受到污染，直接關系到食品安全。農用地一旦污染，很難修復，即使修復，成本也很高，如果處罰輕了，不足以震懾嚴重違法者。因此，建議根據污染程度和修復所需費用的額度予以處罰。還應強化對濕地、草地等生態(tài)功能用地的保護。建議抓住制定《土壤污染防治法》的歷史性機遇，對生態(tài)用地土壤污染防治和修復，作出具體明確的保護性規(guī)定。

在能源領域，當前應優(yōu)先考慮制定《原子能法》?！对幽芊ā肥菫榱舜龠M原子能的研究、開發(fā)和利用，推動原子能事業(yè)的發(fā)展，保護資源、環(huán)境和公眾的健康，加速本國現(xiàn)代化建設而制定的法律?！对幽芊ā肥前l(fā)展原子能事業(yè)的基本大法。目前世界上已經制定《原子能法》的國家有美國、英國、日本、德國、印度、加拿大、羅馬尼亞、澳大利亞、捷克斯洛伐克、保加利亞、波蘭、俄羅斯等。根據我國當前的實際情況，應當通過制定《原子能法》，對原子能行政主管部門和安全監(jiān)督機構的職責和權力、核科學研究與產業(yè)發(fā)展、核礦藏的開采、核材料的管制、核設施的監(jiān)督和管理、核廢物的處理和處置、輻射防護、核輻射裝置和放射性同位素的應用、核事故應急管理和核損害的賠償以及法律責任等重大問題作出明確的規(guī)定，并作好與《核安全法》等相關法律的銜接。

在自然資源領域，建議研究制定《自然資源基本法》，以解決長期以來存在的自然資源立法中的矛盾沖突問題。通過制定該法，在強化生態(tài)保護的前提下，對自然資源的開發(fā)、利用和保護作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，以適應新時代自然資源保護和可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。

關于地方的生態(tài)環(huán)境立法?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā沸薷闹?，設區(qū)的市獲得了在文物、城市、生態(tài)環(huán)保領域的立法權。在地方立法方面，迫切需要指導和規(guī)范。目前的地方環(huán)保、城建、文物保護立法，是否應追求各自區(qū)域的立法體系，值得認真研究。建議對新制定的地方性法規(guī)進行合憲性審查，確保憲法關于生態(tài)文明的規(guī)定落到實處。

（二）及時修改現(xiàn)行法律

2018年，要抓緊修改《固體廢物污染防治法》（以下簡稱《固廢法》）。從實際情況看，《固廢法》中的一些制度規(guī)定難以適應當前固體廢物污染防治新形勢新任務，迫切需要總結實踐經驗，及時進行修改完善。一是固體廢物的進口需要嚴格約束，要將黨中央嚴格管制固體廢物進口的硬要求在立法中加以落實。二是危險廢物管理、農業(yè)廢棄物污染防治、農村生活垃圾處置等有關制度和措施需要進一步細化和完善，相關法律責任有待強化。三是法律要求制定的危險廢物集中處置設施退役費用預提和管理的辦法，都要及時解決。四是推行垃圾分類制度必須要有實質性的突破。五是《固廢法》與《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟促進法》銜接不暢的問題要有效解決?！董h(huán)境保護法》確立的排污許可、查封扣押等制度措施需要及時補充進新的修法方案之中。六是通過《固廢法》的修改，切實推進固體廢物減量化、資源化、無害化，并將無害化提高到優(yōu)先的地位。與此同時，國務院要抓緊制定完善配套法規(guī)，有條件的地方要制定地方性法規(guī)，為加強固體廢物污染防治提供堅強有力的法律保障。

與此同時，還要對《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)進行修改或者進行再次修改，以適應新形勢下生態(tài)文明建設新需要。

（三）高度重視黨內法規(guī)支持生態(tài)文明建設

根據黨的十九大精神和黨中央的統(tǒng)一部署，當前要高度重視黨內法規(guī)建設，并將黨內法規(guī)建設作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。當前運用黨內法規(guī)支持生態(tài)文明建設方面，要有新的舉措。一是黨中央有關部門要認真總結各地和有關部門運用黨內法規(guī)推進生態(tài)文明建設的經驗，尤其要認真總結《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定(試行)》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的實施經驗，及時修改這些規(guī)定，并研究制定對有關黨政領導干部如何合理追責的新規(guī)定，切實讓各級黨委和領導干部更加重視生態(tài)文明建設。二是建議各級黨委在抓黨規(guī)教育時，應當將與生態(tài)文明相關的黨規(guī)的遵守作為重要內容之一。三是建議各級監(jiān)察委員會將各級黨政領導干部遵守生態(tài)文明法律法規(guī)的情況作為監(jiān)察內容之一。

（四）保證機構改革調整平穩(wěn)過渡和后續(xù)相關立法有序進行

十三屆全國人大常委會通過了關于國務院機構改革涉及法律規(guī)定的行政機構職責調整問題的決定，這個決定十分及時和必要。這是因為，黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及十三屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案后，從依法治國的高度考慮，迫切需要全國人大常委會盡快出臺一個專門的決定，對本次改革涉及到的行政機關職責問題作出確認，以解決改革過渡時期的職能調整所需要的依法履職問題。即，國務院機構改革方案涉及調整法律規(guī)定的行政機關職責的工作需要一個平穩(wěn)有序的過渡，避免因法律尚未修改而影響改革的進程和相關工作，確保改革在法治的軌道上有序地推進。

另一方面，十三屆全國人大常委會第二次委員長會議將實施國務院機構改革方案需要制定、修改的法律，或者需要全國人大常委會做出的相關決定，列入了2018年的立法工作計劃，作出了統(tǒng)籌安排，將落實新一輪機構改革涉及到法律制定和修改，包括制定《土壤污染防治法》和修改《固廢法》作為2018年一項重要的立法工作。落實全國常委會的決定，一個重要的工作就是國務院有關部門要抓緊及時起草有關法律，按照法定程序提交全國人大常委會審議。十三屆全國人大常委會第二次會議通過了涉及機構改革修改相關法律的國境衛(wèi)生檢疫法等打包修改的六部法律，下一步修改工作將區(qū)分不同情況，采取打包修改等不同方式，加快修法的進程。在今后的立法工作中，生態(tài)文明建設的立法任務將十分繁重，要堅持積極穩(wěn)妥、科學論證、切實可行的方針，著手制定中長期生態(tài)文明建設立法規(guī)劃，增強立法工作的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性，以切實解決我國新時期生態(tài)文明建設面臨的突出問題。在制定新的立法計劃、新的生態(tài)文明建設的立法方案時，要遵循和把握立法規(guī)律，著力提高立法質量，更多更全面地發(fā)揮有關專家的作用，更加全面地尊重中國特色生態(tài)文明建設的各地實踐，確保這些法律法規(guī)對決勝全面建成小康社會、實現(xiàn)人民對美好生活的向往，發(fā)揮更加重要的作用。