■ 易 謹

(長沙民政職業(yè)技術學院 民政與社會工作學院，湖南 長沙 410001)

近年來，韓國的社會變遷快速，家庭的照顧功能逐漸縮小，以至于有些家長在響應兒童及少年的成長需求上有些力不從心，有些家長的行動甚至危害了兒童及少年的身心健康。隨著社會對兒童及少年權益的日益重視，韓國政府采取了一系列的政策介入家庭，以保護少年兒童身心的健康發(fā)展。

一、全面長遠的保護計劃

自2003年以來，韓國政府充分利用現有資源保障兒童生活和發(fā)展的權利， 宣布2003年為第一個“兒童安全年”，并建立兒童安全綜合措施以避免兒童安全事故的發(fā)生、減少兒童死亡人數。兒童安全綜合措施涉及到虐童、校園暴力、交通安全、墜落、溺水、吸毒成癮等12項，特別是在預防和反對學校暴力、預防性交易和遠離有害環(huán)境方面制定了詳細的行政計劃。

1.預防和反對學校暴力五年計劃

為了預防校園暴力，以此保護學生的權利，2004年韓國政府頒布了《校園暴力防治法》。根據該法的規(guī)定，校園暴力是指校園內外由于毆打、恐嚇，或學生之間的排擠而導致學生生理、心理或身體損害的行為。該法要求教育科學技術部設置預防校園暴力的目標和政策，每隔五年制定一次鏟除校園暴力的基本計劃。 2005年制定了《預防和應對校園暴力五年計劃》，要求通過有關政府機構、民間組織、專業(yè)人士、教師或教師團體、家長和教育辦公室的參與，有效預防和處理校園暴力事件，該計劃旨在創(chuàng)造一個 “零容忍”(Zero-tolerance)環(huán)境，打擊校園暴力，尊重學生權利和自治。2006年9月宣布把每年的3月和9月的第三個星期一定為“無校園暴力日” (No to School Violence Day)，全國共有10 000所學校、16個市級或省級教育服務處以及181個地區(qū)教育辦事處舉辦這項紀念活動。

2.預防兒童性交易全面計劃

2004年韓國制定和實施了《預防性交易全面計劃》，以防止針對婦女和兒童的商業(yè)性性侵犯，并保護受害者。該計劃旨在提高公眾對性交易的認識，修改相關的法律法規(guī)，制定針對不同類型的色情交易和受害者的行動計劃，并懲治雇用未成年人的違法企業(yè)。計劃實施三年后，2007年12月對該計劃進行了修改，原因在于當時侵犯人權現象和紅燈區(qū)(Red-light districts)的數量減少、性交易活動出現了新類型。為了保護和救助性交易中的未成年受害者，幫助這些受害者遠離性交易場所，政府修訂了《保護青少年免受性剝削法》，該法規(guī)定向未成年受害者提供臨時和緊急支持、法律和醫(yī)療援助以及職業(yè)培訓。此外，建立了提供“一站式服務”(a one stop service)制度，有效地預防在性犯罪和性剝削過程中的兒童再受傷害。政府設立了一個部際委員會，以監(jiān)督和協(xié)調預防性交易相關政策的實施。地方各級市政當局與防止性交易委員會聯合警察機構和民間團體共同合作、共享信息資源，防止色情交易，并保護受害者的人身安全。

3.保護未成年人遠離有害環(huán)境全面計劃

2005年韓國政府制定了《保護未成年人遠離有害環(huán)境全面計劃》，為青少年創(chuàng)造安全的環(huán)境。該計劃加強了對有害的媒體和機構的打擊，建立了對有害的環(huán)境中藥物濫用的預防和監(jiān)控系統(tǒng)。年輕人被邀請參與青少年保護和扶持政策的制定，形成了一個由家庭、學校和當地社區(qū)組成的網絡，以幫助處于危險中的青少年。

二、健全的法律保護體系

綜觀各國有關兒童福利與兒童保護相關法律的規(guī)定，兒童福利與兒童保護的關系并不完全一致，其原因在于現階段各國在理論上沒有完全厘清兒童福利與兒童保護的概念，韓國兒童法律保護體系是以《兒童福利法》為基本法，與兒童救助與矯治、兒童免遭虐待暴力、兒童安全和治理有害環(huán)境等方面的單行法律形成了一個多層次多內容的兒童保護法律體系。

1.《兒童福利法》

韓國1961年制定的《兒童福利法》設置了兒童保護的專門條款，2000年修改的《兒童福利法》規(guī)定了虐待和忽視兒童的預防、強制報告、調查、干預和處置等程序，這標志兒童保護進入了一個新時代。歷經1981年、2000年和2012年的三次全面修訂和十幾次局部修改完善的《兒童福利法》，規(guī)定了兒童保護性服務的內容包括：兒童保護措施、喪失親權制度、預防兒童虐待措施和兒童安全制度。兒童保護措施包括：保護措施種類、終止保護、保護期限延長和禁止有傷害兒童的行為；喪失親權制度包括：喪失親權的申請與判決、申請選擇兒童監(jiān)護人、兒童監(jiān)護人的選擇和法律援助人的選擇；詳細規(guī)定了兒童虐待預防措施，包括：兒童虐待預防日、預防兒童虐待的宣傳影像品的制作、分發(fā)與傳播、兒童虐待強制報告人員的培訓、兒童虐待的報告、禁止拒絕對受虐待兒童的緊急監(jiān)護、專門兒童保護機構的管理職責、兒童虐待信息系統(tǒng)、對受虐待兒童及其家庭成員的援助、建議向被虐待兒童提供必要的咨詢、教育和心理治療等方面的援助、限制有虐待兒童犯罪前科的人員在兒童相關機構工作；涉及兒童安全的制度包括：設立安全標準、兒童安全教育、兒童保護區(qū)域監(jiān)控設備的安裝、兒童安全保護職員的設置、兒童應急避難場所的設計與運營[1]。

2.兒童救助與矯治方面

韓國最早的兒童保護性法律主要是兒童救助與矯治方面。1958年頒布了《青少年感化法》(2007年更名為《受保護未成年人處置法》)，為需要保護的未成年人提供有關治療和矯正教育等事項，規(guī)定少年感化院和少年分類審查委員會(Juvenile Classification Review Boards)的組織、職能和管理。1988年頒布《未成年人法》，該法的目的是通過實施必要的措施，如環(huán)境調適和有反社會行為的青少年的性格矯正等保護性措施，以及規(guī)定有關刑事處分的特殊措施，確保良好地培育未成年人。2005年5月頒布《流浪兒童救助法》，其目的是通過預防兒童失蹤、促進流浪兒童得到保障回歸家庭和康復，以及幫助流浪兒童在回家后能適應社會等事項，使得流浪兒童及其家庭的福利得到保障。

3.免于暴力與虐待方面

兒童保護是保護兒童免于來自于家庭、學校、社會的暴力與虐待。1997年韓國頒布了《家庭暴力防治法》，以預防家庭暴力，保護受害者。2004年頒布了《校園暴力防治法》，以保護受害學生，引導和教育施暴學生，調停受害學生與施暴學生，保護學生的人權，把學生培養(yǎng)成為健康的社會成員。2009年6月頒布了《兒童和青少年免遭性虐待保護法》，目的是規(guī)定有關性侵兒童與青少年(19歲以下)特殊案件的處罰規(guī)則與處罰程序、救濟和幫助受害兒童與青少年的初步程序，系統(tǒng)地管控針對兒童或青少年的性罪犯。2014年頒布了《關于虐待兒童犯罪處罰的特殊案件法》，目的是規(guī)定對虐待兒童的犯罪的懲罰和處罰程序的特殊規(guī)則、規(guī)范受虐兒童保護程序，使之成為兒童免受虐待的保護傘。

4.兒童安全方面

雖然韓國宣布2003年為第一個“兒童安全年”，要求建立兒童安全綜合措施，減少兒童死亡人數，但直到2007年才頒布相關法律。2007年頒布了《兒童游樂設施安全管理法》和《學校食品安全法》，以協(xié)調和系統(tǒng)化管理兒童的游樂設備和設施，并為學校飲食設置衛(wèi)生和安全標準。2008年頒布了《兒童飲食生活安全管理特別法》，該法規(guī)定必須提供安全和營養(yǎng)均衡的食品，使孩子們養(yǎng)成健康的飲食習慣。

5.治理有害環(huán)境保護方面

1997年金融危機爆發(fā)后，韓國社會矛盾日益加劇，青少年犯罪、學校暴力和離家出走等問題日益凸顯，引起社會的關注。為了幫助青少年成長為具有健全人格的人，韓國制訂法律禁止有害媒介產品、毒品在青少年中傳播、散布和使用，限制青少年進入有害娛樂場所。

三、高效運行的保護網絡

韓國兒童保護從90年代初開始，短短二十多年已形成了中央政府、地方政府、非政府組織、社區(qū)、兒童保護機構、公交共同參與的兒童保護網絡，如下圖所示(見下頁)。

韓國兒童保護機構示意圖

1.中央政府機關和地方政府機關

(1)兒童政策協(xié)調委員會。為了保護兒童的權利、促進兒童健康成長，韓國設立了總理直接領導的兒童政策協(xié)調委員會，其職責是制訂兒童整體政策，對有關部委、機構之間關于兒童政策的意見進行調整，并監(jiān)督和評價兒童政策的執(zhí)行情況。委員會負責審議和協(xié)調有關兒童政策的改善、支持預算的事項、有關部委與機構之間關于兒童政策的相互合作事務、關于兒童問題的國際條約的執(zhí)行情況，并實施評價和調整有關事項。

(2)保健福利家庭部。保健福利家庭部具體負責兒童保護工作，維護兒童和青少年的權利，并制定和執(zhí)行政策以確保他們在瞬息萬變的環(huán)境得到照顧，從防治飲酒、吸煙、吸毒、虐待和性犯罪等方面入手，營造一個有利于兒童健康成長的環(huán)境。在部長領導下建立青少年保護委員會，保護青少年免受環(huán)境傷害，審議和決定危害青少年的媒體信息、藥物、文章、商業(yè)行為；審議與決定非法出版或進口非法期刊的罰金的判處。保健福利家庭部下設青少年保護中心，臨時保護青少年免遭暴力、虐待以及環(huán)境對他們的傷害，青少年保護中心有專門從事青少年事務的律師提供法律幫助和咨詢。保健福利家庭部還下設青少年康復中心，幫助遭受暴力、虐待、吸毒傷害的青少年得到康復。

2.民間組織

(1)韓國兒童基金會。韓國兒童基金會成立于1948年，作為國際兒童基金會在韓國的一個辦事處，目的是幫助戰(zhàn)爭孤兒。1986年成為國際兒童基金會支持的獨立機構，并發(fā)展成為韓國最大的社會福利機構，現已被公認為韓國國內最早和最可靠的社會福利機構。1989年韓國兒童基金會和韓國福利基金會共同創(chuàng)辦了韓國“防止虐待兒童和忽視協(xié)會”。該協(xié)會針對兒童暴力和兒童虐待制定了《兒童權利實施辦法》。韓國兒童基金會共開辦了362個托幼機構、19個社會福利中心、10個寄養(yǎng)中心、8個預防兒童保護中心、1個兒童中心和4個精神病患者康復中心。

(2)好鄰居組織。自1996年以來，該組織在全國范圍內擴展其預防和治療虐待兒童項目, 為全國預防虐待兒童中心實施教育計劃和宣傳活動，以提高公民對虐待和忽視兒童的嚴重性的認識和理解。該組織與相關組織建立合作機制，創(chuàng)辦了18個預防虐待兒童中心(由市政府委托)，進行虐待兒童個案管理，提供實地考察、咨詢、醫(yī)療、社會工作服務，對誰是負責虐待案件報告人進行宣傳；建立了9個受虐待兒童暫時保護避難所，為受虐待兒童提供暫時保護、醫(yī)療、咨詢和教育；設置防止虐待及疏忽照顧兒童研究所，加強對防止虐待兒童項目的研究，及時出版相關研究成果。

(3)韓國兒童保護基金會。1983年韓國兒童保護基金會創(chuàng)建兒童之家，并于1999年成立了專門的受虐待和忽視兒童之家，開通了24小時的虐待兒童問題咨詢熱線，為兒童受害者開設了臨時保護設施，并致力于表達兒童和青年的心聲，以及保護那些受虐待的兒童。

此外，韓國在1991年和1992年分別成立兒童組織委員會和兒童福利協(xié)會，致力于倡導和提高兒童的生活質量。青少年暴力預防基金會于1995年成立。1997年由教授、研究和開發(fā)兒童權利方案的專業(yè)人士及指導員等創(chuàng)辦了韓國兒童權利協(xié)會。

3.社區(qū)青年安全網絡

由于家庭破裂和在學習上遇到困難的青少年越來越多，對社會服務的需求也顯著增加，但是分散在各地的服務機構缺乏合作，使得青少年社會支持網絡已經不適應新需求。為了有效解決困境中青少年的各種問題，2005年政府建立了社區(qū)安全網絡，以整合社區(qū)青少年支持服務。截止2008年已有16個省、市、80個市鎮(zhèn)區(qū)的青少年咨詢中心開始了社區(qū)安全網絡行動。社區(qū)安全網絡項目的目的是幫助困境中的青少年全面發(fā)展，通過建立社區(qū)青少年服務機構網絡，使他們能夠獲得常規(guī)的一站式服務，包括電話咨詢、提供救助、保護和治療服務，促進他們自立和獲得教育機會。2005政府合并1388青年熱線和1588-0924離家出走青年救助電話為1388青少年幫助電話，作為社區(qū)安全網絡的門戶電話，全年每天24小時為青少年相關事務提供一站式服務。

4.兒童保護機構

到2008年韓國共有44家兒童保護機構，這些機構通過衛(wèi)生、福利、家庭事務局的129電話呼叫中心、1577-1391兒童咨詢熱線、警察局、電子郵件、書信和訪問等方式受理虐待兒童的報告。兒童保護機構參與處置虐待兒童案件，以給受虐待兒童提供適當的服務，包括個人或小組治療、住院病人和出院病人治療、娛樂和藝術治療、家庭治療等。受虐待兒童的家庭可以接受家庭支持服務和其他福利服務，如獲得社會福利中心的支持和基本生活保障津貼。

2004年以來，韓國開辦了3家“太陽花”兒童中心，幫助13歲以下的兒童和遭受性虐待的精神有問題的兒童。精神病專家、兒童心理學家、律師、性咨詢專家為這些中心提供援助。國家警察局和性別平等部在全國創(chuàng)辦了15家一站式援助中心，為學校暴力受害者提供一站式援助。“太陽花”兒童中心和“一站式”兒童援助中心給包括身體和心理上受到傷害的受害者提供咨詢、治療、調查、法律等方面的全面服務。

四、系統(tǒng)的兒童保護措施

1.建立預防兒童虐待和忽視的綜合體系

1991年以前，虐待兒童在韓國是一個陌生的名詞。1991-2000年，韓國政府正式承認虐待兒童的社會問題，但由于傳統(tǒng)的“兒童從屬于成人”觀念和社會普遍盛行的權威意識，政府尚未制定全面的政策保護兒童免受暴力行為，并仍允許在家庭和學校中可以體罰兒童。2000年韓國修改的《兒童福利法》規(guī)定，兒童虐待與忽視指包括保護者在內的成年人可能損害兒童健康、福利或妨害兒童正常發(fā)展的生理、心理或性暴力和虐待，以及保護者遺棄與忽視兒童的行為。并且建立了兒童虐待與忽視的報告制度：任何人發(fā)現兒童虐待與忽視的事實都應向有關機關與兒童保護機構報告。2006-2007年試點、2008年在全國全面實行兒童虐待、忽視預防和早期干預綜合措施，并作為政府政策與項目規(guī)劃。

2.提供全面的兒童虐待受害者支持服務

根據2012年的國家報告，韓國健康和福利部開辦了各種保護設施以接待和保護受虐兒童，運行各種項目幫助家庭預防虐待事件的再發(fā)。2012年國家報告還指令性別平等與家庭部建立了兒童性虐待受害者服務中心——“太陽花”兒童中心和“一站式”兒童援助中心，為兒童性虐待受害者提供咨詢、治療和法律幫助等服務。

3.提高父母親職能力

父母的能力是解決家庭中兒童受虐待和被忽視問題的關鍵，韓國采取擴大正規(guī)和非正規(guī)的措施開展有關兒童保健、生長發(fā)育、心理、健康、營養(yǎng)和其他育兒技巧的親職教育。作為一個社會安全網，社會保險和公共救助人員對增強家長能力起著關鍵作用。不僅為了困境中的家庭與兒童，也為了所有的易受傷害的家庭和全體兒童的健康成長，地方政府當局制定了配套制度以提高家長培育兒童的能力。父母也會參加一部分志愿活動，以保護自己和社區(qū)中的孩子。

4.建設有利于兒童成長的社會環(huán)境

韓國建立的預防傷害青少年項目包括：12所禁毒學校的試點工作、電視劇中飲酒場景的監(jiān)控、青少年吸煙預防措施和無煙校園建設等。韓國政府還委任當紅歌星擔任青少年禁煙大使，在全國265所學校實施禁煙試點學校工程，嚴格禁止向青少年出售香煙，通過各種宣傳渠道引導青少年遠離吸煙的危害。根據《青少年保護法》的規(guī)定，設置和運行“青少年巡邏”項目以監(jiān)測和清理有害青少年的環(huán)境。為調動全社會保護青少年，青少年保護委員會與社會團體聯合成立“青少年有害環(huán)境監(jiān)視團”，推出“1388”青少年保護熱線電話，在漢城等3個地方建立有害環(huán)境監(jiān)視網絡，并在全國評選自律監(jiān)視和清除、治理有害環(huán)境的試點學校，為沉迷于網絡的青少年提供治療和輔導服務。青少年保護委員會不斷加強對各類媒體的督導以及對青少年經常瀏覽的網站、聊天室的監(jiān)督，并組織家長和專家組成監(jiān)視小組對網絡上的有害信息加以甄別[2]。

五、對我國兒童保護的啟示

近幾年，我國兒童保護問題已成為嚴重的社會問題，頻頻發(fā)生的教師、親屬、鄰居等性侵、猥褻兒童，父母、監(jiān)護人、幼兒園教師虐待、忽視兒童以及拐賣兒童、利用兒童乞討、校園欺凌等觸目驚心的兒童受侵害案件，讓人憤怒、心痛。兒童食品安全、校車安全、網絡安全讓人擔心、無奈。人們不禁要問，我們的法律、政府為什么不能保護兒童。他山之石，可以攻玉，我們可以從同屬于東亞文化、同受儒家思想的影響的韓國的兒童保護制度中得到啟發(fā)。

1.健全兒童保護法律體系

目前，我國有關保護兒童安全、流動兒童、拐賣兒童、受暴力和虐待兒童、流浪乞討兒童的規(guī)范性文件有七十多部，但法律體系單一，缺乏系統(tǒng)性，而且立法層級低。專門性的保護未成年人的法律只有《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，有關規(guī)制兒童家暴、虐待的法律規(guī)范淹沒于成人立法《反家庭暴力法》之中，有關兒童涉毒法律規(guī)范也淹沒于成人立法《禁毒法》之中；行政法規(guī)只有《校車安全管理條例》《禁止使用童工規(guī)定》，行政規(guī)章只有《學生傷害事故處理辦法》《中小學幼兒園安全管理辦法》，其他有關流浪乞討人員救助、監(jiān)護人侵害未成年人權益、被拐賣兒童保護、校園食品衛(wèi)生防疫與安全、校園欺凌等方面的規(guī)章多為教育部、民政部等行政部門發(fā)布的規(guī)范性文件。而且已有的兒童保護法律規(guī)范更多的是干預和禁止，涉及預防、對受害兒童的救助、康復等方面的制度較少。筆者認為，我國現有的《未成年人保護法》已實行多年，雖存在原則性強、缺乏可操作性等問題，但已發(fā)揮了其應有的作用，可以修改完善為兒童保護(即未成年人保護)法律體系的基本法，以此為基礎制定包含預防未成年人犯罪、兒童虐待預防與處置、限制有害兒童的媒介產品(包括互聯網安全與預防網癮)的傳播、禁止吸食毒品和濫用藥物、兒童與青少年免遭性侵犯、販賣兒童、禁止使用童工等方面的兒童保護法律體系。

2.建立職責明確、協(xié)調一致的兒童保護工作體系

應對兒童受虐問題的首要任務是建立兒童保護工作體系，明確劃分兒童保護主管機關與有關兒童保護事務分管機關的職責，以及建立兒童保護工作協(xié)調機制。

第一，建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村兒童保護行政工作體系。我國1991年制定《未成年人保護法》并于2006年、2012年兩次修改，卻被喻為“沒有牙齒的法律”，其原因之一是沒有主管機關和具體的實施部門。可喜的是2016年2月民政部為了更好地開展未成年人保護工作設立了專門業(yè)務處——未成年人(留守兒童)保護處，隸屬民政部社會事務司，負責擬定未成年人保護發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，建立未成年人社會保護制度，推進農村留守兒童關愛保護和農村留守婦女關愛服務工作，指導未成年人保護機構管理并擬訂建設、服務標準及管理規(guī)范，開發(fā)管理未成年人保護和留守兒童、留守婦女信息系統(tǒng)，協(xié)調未成年人保護國際合作項目。有些遺憾的是，該處有專為留守兒童而設之嫌，五項職責中有兩項保護對象為留守兒童，而且其成立也是為了貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》。筆者認為，不僅民政部應設立專門的兒童保護機關，各省、市、縣也應設立相應的機構，專門負責該區(qū)域兒童保護工作，鄉(xiāng)與村的兒童保護工作可以與兒童福利工作合并為一個機構實施，負責鄉(xiāng)、村一級的兒童工作，形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村兒童保護行政工作體系。

第二，明確劃分主管機關與分管機關的職責。目前，只有民政部的未成年人保護處可算作是全國性的兒童保護機關，民政部為兒童保護工作主管機關。更重要的是要明確規(guī)范兒童保護事務的分管機關的職責，以及主管機關與分管機關工作如何實現分工合作。比如，公安部負責兒童虐待、拐賣兒童、利用流浪兒乞討、兒童安全、失蹤兒童等兒童保護相關事宜；人力資源和社會保障部負責消除非法使用童工、未成年工的特殊勞動保護政策；交通部負責校車安全；新聞出版廣電總局負責有害兒童健康的圖書、報刊、音像制品、電子出版物以及網絡信息等相關事宜；等等。

第三，建立兒童政策協(xié)調機制。目前，我國有關兒童工作由多個部門實施，不但責任不明確，更重要的是缺乏協(xié)調與合作機制，兒童工作出現重復與缺失、兒童政策目標分散甚至互相沖突，應對之策是設置兒童政策協(xié)調機關并規(guī)范其職責、組成和工作規(guī)則。2016年民政部已嘗試在農村留守兒童關愛保護工作中加強組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，強化部門間協(xié)作配合，建立部際聯席會議制度，部際聯席會議由27個成員單位組成，由民政部負責召集，原則上每年召開一次會議。借鑒韓國經驗及考慮我國實情，應提升規(guī)范部際聯席會議為兒童政策協(xié)調委員會，由國務院副總理擔任委員會主任，減少部際成員，增加兒童福利、兒童保護方面的學者、專家、民間機構、團體的代表為委員并達到一定的比例，詳細規(guī)定兒童政策協(xié)調委員會職責為專司包括兒童福利、兒童保護等兒童工作的協(xié)調與統(tǒng)籌。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 《韓國兒童福利法》, http://elaw.kiri.re.kr/kor_service/main.do

[2] 《綜述：韓國重視青少年保護工作》,http://news.xinhuanet.com/world/2004-05/27/content_1493936.htm