徐振陽

摘要：當前，我國各地的地方政府性債務(wù)被看作國家宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域存在的潛在風險問題，對于如何了解政府舉債規(guī)模，及其債務(wù)風險的具體狀況，需要采取必要措施予以解決，我國采取的主要方式就是開展政府審計活動對地方政府性債務(wù)狀況進行了解。論文基于政府審計視角，對地方政府性債務(wù)成因進行分析，并根據(jù)債務(wù)資金舉借、使用等環(huán)節(jié)，對地方政府性債務(wù)審計工作的思路和方法進行分析，然后針對地方政府性債務(wù)管理工作提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：政府審計；地方政府性債務(wù)；管理

中圖分類號：F061.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-02

一、引言

我國地方政府性債務(wù)存在的風險問題已經(jīng)引起全社會的高度關(guān)注，國家審計署通過組織各級審計機構(gòu)，對我國地方政府性債務(wù)狀況進行全面審計，2017年12月29日，國家財政部公布了11月份全國地方政府債務(wù)情況，在11月份，全國發(fā)行地方政府債券4541億元。其中，一般債券2157億元，專項債券2384億元；按用途劃分，新增債券1231億元，置換債券3310億元。經(jīng)第十二屆全國人民代表大會第五次會議審議批準，2017年全國地方政府債務(wù)限額為188174.3億元。其中，一般債務(wù)限額115489.22億元，專項債務(wù)限額72685.08億元。截至11月末，全國地方政府債務(wù)余額165944億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)104109億元，專項債務(wù)61835億元；政府債券147125億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)18819億元。這也就意味著在2017年的12月，地方政府的債務(wù)余額尚有2萬多億。但是，當前我國地方政府性債務(wù)的風險仍舊是財稅體制改革以及宏觀經(jīng)濟決策過程中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。

二、地方政府性債務(wù)管理工作過程中存在的主要問題

1.無法有效控制地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴張

為降低地方政府性債務(wù)規(guī)模的增速，在預(yù)算法案當中針對地方政府性債務(wù)余額進行限額管理，但是具體如何進行限額，對債務(wù)風險進行控制這些內(nèi)容都未能明確，要想更好的滿足地方政府的債務(wù)融資需求，必須認真研究。針對我國地方政府的政績考核體制中強調(diào)經(jīng)濟增長的做法正在慢慢改變，相較于地方官員實際任期，由于各個層級的任期短且變動頻繁，造成地方官員產(chǎn)生時間不一致和機會主義傾向方面的問題，這些問題的出現(xiàn)造成地方政府喜歡通過過度舉債追求短期政績式工程[1]。

2.缺乏有效的地方政府性債務(wù)風險管理體系

針對地方政府性債務(wù)管理缺乏有效的問責機制，各地的官員為應(yīng)對政績考核和前途問題，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，多采用急功近利模式，在地方政府性債務(wù)出現(xiàn)期間，缺乏必要的謹慎和風險意識，為了更好的追求短期效益，通過大量舉債來實現(xiàn)政績增長，給下一屆政府人員帶來了巨大的償債壓力，增加了地方政府的財務(wù)風險，當前我國亟待建立符合我國實際狀況的地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制，相關(guān)的政府會計制度同樣需要改革，各類指標的統(tǒng)計工作存在偏差，等等這些方面的問題都會影響地方政府性債務(wù)風險防范管理工作成效。

3.各級人大對政府債務(wù)的監(jiān)督力度較弱

地方政府性債務(wù)在“借、用、還”環(huán)節(jié)上脫節(jié)，在管理和監(jiān)督上嚴重缺位，部分政府機關(guān)存在多頭舉債問題，未能將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，各級人大當中對于地方政府性債務(wù)的審查機制存在缺陷，地方各級人大對于政府債務(wù)的監(jiān)督力度較弱，必須依照相應(yīng)的預(yù)算法規(guī)定要求，積極貫徹預(yù)算法精神，根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)要求，完善對地方政府性債務(wù)借、用、還等重要環(huán)節(jié)的審核監(jiān)督，從而遏制地方政府盲目、輕率進行舉債的行為，這也是地方認定亟需解決的重要問題之一。并且地方人大對融資平臺公司的債務(wù)資金經(jīng)營業(yè)績考核機制不完善，未能有效分析資金投放效益，對于地方政府性債務(wù)舉借和使用缺乏人大和社會的有效監(jiān)督，重借不重還等多方面的問題存在。

三、政府審計對防范地方政府性債務(wù)風險工作中的作用

1.推動法治體系建設(shè)

政府審計通過監(jiān)督法律法規(guī)的落實情況，維護法律法規(guī)的嚴肅性，并代表廣大人民群眾的根本利益。在審計工作過程中為法律法規(guī)體系建設(shè)提供良好的建議，以便促進其完善與發(fā)展，是推動法治體系建設(shè)的重要手段。

2.國家治理過程中的重要監(jiān)督機制

國家提出建設(shè)包含多個方面內(nèi)容的監(jiān)督制度體系，政府審計制度作為重要內(nèi)容之一也在一直進行強度，政府審計工作在國家治理過程中具有非常重要的地位，政府審計機關(guān)對政府債務(wù)管理依法開展審計工作，有助于規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，確保國家經(jīng)濟安全。

3.能有效保障債務(wù)資金安全

預(yù)算法的實施對全口徑的預(yù)算管理非常有效，政府性資金都會作為審計監(jiān)督重點內(nèi)容進行實施。當前，政府審計工作范圍正在逐步形成全覆蓋，能通過與政府債務(wù)存在關(guān)聯(lián)的單位、部門進行審計，充分了解政府債務(wù)狀況，對債務(wù)資金流向、收益、償還能力的動態(tài)都較為關(guān)注，能有效保障政府債務(wù)資金的安全。

4.促進各級政府科學(xué)決策

政府審計工作的開展能夠有效規(guī)范地方政府性債務(wù)的舉借工作，通過《預(yù)算法》的控制，將地方政府性債務(wù)的舉借工作只能由省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行，除此以外不得以任何方式舉借債務(wù)，針對確需舉借債務(wù)的要由省、自治區(qū)、直轄市政府采取政府債券方式代為舉借。實行限額管理的方式有效地控制了地方政府性債務(wù)規(guī)模，限定地方政府舉債程序和資金用途，確保地方政府舉借債務(wù)遵循市場化原則，并將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，針對地方政府性債務(wù)類型進行劃分等等方式的落實能夠有效控制地方政府性債務(wù)管理成效，達到滿意的效果，確保各級政府做出科學(xué)決策。

5.強化地方政府性債務(wù)償還責任

財政部門根據(jù)地方政府債務(wù)情況進行合理測算，建立相應(yīng)的債務(wù)風險預(yù)警體系，對地方政府性債務(wù)進行合理化評估，對債務(wù)高風險地區(qū)進行預(yù)警，然后根據(jù)預(yù)警采取積極有效的措施，將風險降低，合理控制債務(wù)余額規(guī)模和增長。建立有效的風險應(yīng)急處理體系，強化地方政府性債務(wù)償還責任。通過硬化預(yù)算約束，注重防范道德風險問題，并負責債務(wù)償還，各級政府制定相應(yīng)預(yù)案，完善責任追究機制。在存在償債困難的情況下，要控制項目規(guī)模、經(jīng)費、資產(chǎn)等方式籌集資金償還債務(wù)，對于難以自行償還的債務(wù)要及時上報，采取相應(yīng)的應(yīng)急處置和責任追究措施，切實化解債務(wù)風險。

四、政府審計視角下的地方政府性債務(wù)風險的具體表現(xiàn)

1.債務(wù)預(yù)算管理方面風險

地方政府性債務(wù)管理是控制債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)的重要方式和基本途徑。在確保地方經(jīng)濟高效、穩(wěn)定發(fā)展工作過程中發(fā)揮了良好的作用。當前，我國各級地方政府未在預(yù)算管理中納入相應(yīng)規(guī)模的財務(wù)安排收支，在預(yù)算審核、財政投資評審、政府采購方面缺少根本性的約束。而且部分地方政府對自身債務(wù)具體情況缺乏了解，造成地方人大、財政機構(gòu)對于地方政府性債務(wù)資金的使用、償還等情況了解不清，影響了地方財務(wù)預(yù)算工作，造成地方政府性債務(wù)面臨財務(wù)預(yù)算風險，在進行地方政府性債務(wù)預(yù)算管理工作過程中，要對在地方財務(wù)運算管理中納入對投資體系的管理，對其積極改進、完善，以便促使地方政府性債務(wù)預(yù)算管理能夠標準、規(guī)范，有效預(yù)防地方財務(wù)風險，提升地方政府理財水平，促進地方經(jīng)濟高效、穩(wěn)定發(fā)展[2]。

2.舉債項目計劃管理方面風險

地方政府性債務(wù)項目計劃管理工作需要科學(xué)高效的實施，針對目前地方政府性債務(wù)盲目舉債的現(xiàn)象要從源頭上進行控制，以便確保地方政府性債務(wù)決策的科學(xué)性與合理性，以便更好的降低地方政府財務(wù)風險問題。當前，我國部分地區(qū)的地方政府針對舉債項目計劃管理工作仍舊不存在明確的投資項目界定，對于具體投資范圍不甚明朗，地方政府在投資項目的資金來源上未能納入債務(wù)資金，并且，當前政府舉債項目制度上存在缺陷，加之部分地方政府對政府舉債項目計劃管理的作用缺乏了解和重視，造成對于舉債項目決策、執(zhí)行等方面的監(jiān)管工作落實不到位帶來了嚴重的舉債項目計劃管理風險，這種風險的存在會影響地方政府財政資金使用效益。

3.債務(wù)管理方面風險

我國不少地方政府機關(guān)面臨一定的債務(wù)風險，部分地方政府存在數(shù)額較大的逾期債務(wù)，在地方債務(wù)構(gòu)成、使用效率、管理、利率、匯率都存在一定的風險問題，這就造成我國地方政府面臨債務(wù)風險，這些風險問題的存在阻礙了地方經(jīng)濟的高效、穩(wěn)定發(fā)展。

五、基于政府審計視角下的地方政府性債務(wù)管理相關(guān)措施

1.建立地方政府性債務(wù)償還體系

將地方政府性債務(wù)納入財政預(yù)算管理體系當中，參照地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、規(guī)模、債務(wù)類型、籌資金額、還款期限等方面內(nèi)容進行分析研究，落實明確的償債責任人，根據(jù)債務(wù)具體狀況制定相應(yīng)的債務(wù)償還方案，在編制政府預(yù)算過程中可安排部分資金作為償債基金使用，這部分資金的使用可通過每年度理性政府預(yù)算執(zhí)行審計進行相應(yīng)監(jiān)督管理[3]。

2.建立有效的債務(wù)風險預(yù)警控制機制

對地方政府財務(wù)狀況、債務(wù)余額、負債率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等多方面的指標內(nèi)容進行追蹤、監(jiān)控，實現(xiàn)相應(yīng)的指標預(yù)警功能，及時反映地方政府性債務(wù)風險水平和變化狀況，并建立符合各地實際狀況的風險預(yù)警控制機制，結(jié)合地方政府性債務(wù)風險認識進行細致研究，綜合各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，設(shè)置科學(xué)的風險指標，建立有效方式化解債務(wù)風險問題。

3.嚴控地方政府性債務(wù)規(guī)模，落實審計監(jiān)督長效機制

針對地方政府性債務(wù)的舉借、管理、使用情況，要認真了解并列入政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計范圍，對于被審計政府官員任期內(nèi)的舉債決策，以及任期內(nèi)形成的債務(wù)，形成審計重點關(guān)注內(nèi)容，若涉及重大債務(wù)資金項目內(nèi)容，要加大審計力度，針對債務(wù)資金的使用情況中存在違規(guī)挪用現(xiàn)象的，要追究相關(guān)人員責任。積極推進財政體制的改革創(chuàng)新，盡快建立財政權(quán)利、支出責任兩者相匹配的財政系統(tǒng)體制，從根源上減少地方政府的舉債需求，同時科學(xué)界定政府支出責任，厘清政府、市場間存在的邊界問題，制定相應(yīng)的政府責任清單，在此基礎(chǔ)上合理劃分中央、地方收入分成比例，降低地方政府財政支出壓力。政府制定具體的事業(yè)規(guī)劃和工程計劃，再根據(jù)地方政府職能、施政計劃制定計劃落實的具體方案，在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定方案實施所需資金規(guī)模，然后據(jù)此來編制預(yù)算情況。嚴格貫徹《預(yù)算法》的精神，落實地方政府債務(wù)限額管理制度，對地方融資平臺進行清理，針對地方政府舉債機制進行合理規(guī)范，控制地方債務(wù)規(guī)模增長速度[4]。

4.落實地方人大對政府債務(wù)的監(jiān)督管理工作

制約人大財政預(yù)算監(jiān)督權(quán)的重要原因就是財經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督人員隊伍建設(shè)不完善。因此，首先必須充實人大財經(jīng)和預(yù)算審查監(jiān)督職能機構(gòu)人員數(shù)量，采取有效措施改善職能機構(gòu)人員素質(zhì)、能力、知識等方面的結(jié)構(gòu)；其次，加大對人大代表和人大常委會組成人員財政經(jīng)濟知識、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律知識的培訓(xùn)力度，以增強代表委員的履行職務(wù)的專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)操作能力；最后，要借助第三方非政府組織等社會力量來提升人大的監(jiān)督能力，建立財經(jīng)和預(yù)算監(jiān)督的專家?guī)旌椭薪闄C構(gòu)庫，以便必要時成立財經(jīng)和預(yù)算方面的專項監(jiān)督專家委員會或委托相關(guān)專業(yè)化中介機構(gòu)，就包括政府性債務(wù)在內(nèi)的有關(guān)特定事項進行專業(yè)性審查監(jiān)督[5]。

六、結(jié)語

通過政府審計工作發(fā)現(xiàn)，債務(wù)預(yù)算管理、舉債項目計劃管理、債務(wù)管理三方面的風險管理內(nèi)容都是地方政府性債務(wù)管理工作過程中的風險內(nèi)容，在政府審計過程中，針對地方政府性債務(wù)管理工作，要充分完善現(xiàn)有的政府性債務(wù)管理法律法規(guī)，通過完善政府債務(wù)預(yù)算管理工作體系，構(gòu)建政府投資項目儲備，以及相應(yīng)的償債基金，建立有效的地方政府性債務(wù)風險評估機制，通過不斷加強對地方政府性債務(wù)的監(jiān)控力度，落實行政問責制度，提升地方政府性債務(wù)管理工作水平，確保地方經(jīng)濟穩(wěn)定、快速發(fā)展。

參考文獻：

[1]鄒力宏.我國項目收益?zhèn)l(fā)行規(guī)模及其對基礎(chǔ)建設(shè)投資的影響——基于全國地方政府債務(wù)審計結(jié)果[J].金融與經(jīng)濟，2017（10）：89.

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