劉思維

國家機構(gòu)改革方案在全國“兩會”期間第一次出現(xiàn)時，消防軍官劉心力（化名）的手機被“應(yīng)急管理部和消防轉(zhuǎn)制”的消息刷屏。當(dāng)天，四五位同事聚集在辦公室，不斷查看手機新聞中的解讀。

改革方案中，“公安消防部隊轉(zhuǎn)制”短短八字充滿各種可能性，力度之大出乎他們的意料。

進一步的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（下稱《改革方案》）明確，公安消防部隊不再列入武警部隊序列，全部退出現(xiàn)役。這將影響中國17萬現(xiàn)役消防官兵、17萬政府專職消防員及3.6萬消防文員的命運。更細化的“三定方案”公布之前，消防官兵的待遇、職級、去留，仍屬未知。

“轉(zhuǎn)制期隊伍不能亂”

看到消防轉(zhuǎn)制的消息后，劉心力第一時間拿著手機到主管領(lǐng)導(dǎo)辦公室分享信息，對方?jīng)]有發(fā)表意見。

“改制期間，工作不能散，隊伍不能亂，任務(wù)還得繼續(xù)干?！?月11日，劉心力所在的省消防總隊關(guān)于安全工作的全員會議上，主持會議的首長提出要求。

根據(jù)《改革方案》，新的機構(gòu)、應(yīng)急管理部作為國務(wù)院組成部門將被組建。公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍，一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由新成立的應(yīng)急管理部管理。

退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)為行政編制，對于消防官兵而言，不僅是脫去軍裝，更意味著現(xiàn)役軍人的身份、職位職級、工資待遇、管理機制、社會榮譽感等方方面面將全部改變。圖/視覺中國

4月16日，新組建的應(yīng)急管理部正式掛牌，公安部原副部長黃明出任應(yīng)急管理部黨組書記、副部長，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局原黨組書記、局長王玉普出任部長。

此前，公安消防部隊是在公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的一支實行軍事化管理的部隊，執(zhí)行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列。各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)消防總隊，各地、市、州、盟和直轄市城區(qū)設(shè)消防支隊，之下設(shè)消防大隊、中隊。

消防官兵的晉升、調(diào)用、考察、工資津貼獎金發(fā)放和部隊管理歸公安部和武警總部雙重領(lǐng)導(dǎo)。

《改革方案》提出，公安消防部隊轉(zhuǎn)到地方后，現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部，承擔(dān)滅火救援和其他應(yīng)急救援工作，充分發(fā)揮應(yīng)急救援主力軍和國家隊的作用。

應(yīng)急管理部，作為此次國務(wù)院機構(gòu)改革中新組建的部門，是管理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制的一級部門，整合國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等13個部門的相關(guān)職責(zé)，被認為是此次機構(gòu)改革中最大的手筆之一。

四川省應(yīng)急管理學(xué)會副會長顧林生認為，中國近15年來的公共突發(fā)事件，如汶川地震、南方雪災(zāi)、蘆山地震等應(yīng)急救援經(jīng)驗和教訓(xùn)，是改革的最大動力。

顧林生認為，此前，應(yīng)急管理職能分散在國土資源、地震、水利、民政等多個部門，一遇災(zāi)情，多頭指揮，資源、權(quán)責(zé)分散，部門之間難協(xié)調(diào)，效能低下。消防隊伍從公安部轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部順應(yīng)了整合救援力量的改革思路，將常規(guī)的政府常備救援力量與農(nóng)林水地等部門的專業(yè)力量整合。

此外，公安消防部隊退出現(xiàn)役也是深化軍地改革的一個環(huán)節(jié)，目的在于落實中國共產(chǎn)黨對人民解放軍和其他武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)，落實軍是軍、警是警、民是民原則，將列武警部隊序列、國務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役力量全部退出武警，徹底理順武警部隊領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮使用關(guān)系。

而退出現(xiàn)役轉(zhuǎn)為行政編制，對于消防官兵而言，不僅是脫去軍裝，更意味著現(xiàn)役軍人的身份、職位職級、工資待遇、管理機制、社會榮譽感等方方面面將全部改變。

職級序列編排難題待破

涉及17萬人的軍轉(zhuǎn)民，改革難度之大，可想而知。

據(jù)公安部消防局官網(wǎng)，中國消防隊伍約有17萬現(xiàn)役消防官兵，17萬政府專職消防部隊（合同制消防員）和3.6萬消防文員。根據(jù)《改革方案》，公安消防部隊轉(zhuǎn)制后，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務(wù)職級序列和管理辦法。

但職級序列的編排存有難度——按照軍隊的職級如不調(diào)整，會造成行政職級的混亂。以北京市朝陽區(qū)為例，朝陽區(qū)消防支隊是旅級單位，支隊長一般相當(dāng)于副局級，而朝陽區(qū)消防支隊隸屬的朝陽區(qū)應(yīng)急管理局是正處級單位，也就是說，按慣例，區(qū)消防支隊長比區(qū)應(yīng)急管理局局長還高半個級別;如果要理順從屬關(guān)系，區(qū)消防支隊長就要降一級，整個支隊的干部也要跟著降級。而軍隊系統(tǒng)歷來對職級序列十分看重，劇烈的降級容易造成不穩(wěn)定因素。

作為一位副營職消防軍官，職級待遇是消防改革中劉心力非常關(guān)注的部分。

業(yè)內(nèi)人士分析認為，《改革方案》中的“成建制劃歸”，意指消防部隊在應(yīng)急管理部中相對獨立，原有隊伍的架構(gòu)不會被打亂，基本內(nèi)設(shè)機構(gòu)和管理職能也將得到完整保留。劃歸后預(yù)計會采用垂直管理體系，在人事財權(quán)上一定程度獨立于地方，且會按照消防隊伍結(jié)構(gòu)自身特點，采取有別于傳統(tǒng)公務(wù)員職務(wù)職級晉升的渠道。此外，待遇也可能高于同級別公務(wù)員。

相比同級別公務(wù)員，現(xiàn)役軍人在身份地位、職級晉升、待遇和社會福利等方面，都享有優(yōu)勢。根據(jù)《軍官法》、《士兵服役條例》的規(guī)定，現(xiàn)役軍人享有穩(wěn)定的職務(wù)軍銜等級工資和定期增資，除此以外還享有福利津貼、公費醫(yī)療待遇、住房保障制度，以及現(xiàn)役軍官和高級中級士官的家屬隨軍、就業(yè)、工作調(diào)動和子女教育等優(yōu)待。

劉心力正處于從副營職到正營職的晉升關(guān)卡，升為正營職后薪資待遇和工作崗位將上升一個階梯。如果他在改革前轉(zhuǎn)業(yè)，正營級可享受副主任科員待遇;如果在轉(zhuǎn)制后離開消防隊伍，能否享受軍官的轉(zhuǎn)業(yè)待遇尚未可知。

現(xiàn)役軍人包括軍官、士官和義務(wù)兵。而行政編制分為公務(wù)員崗位和工勤人員崗位，后者指為前者提供配套服務(wù)的崗位。一種猜測是，消防軍官轉(zhuǎn)制為公務(wù)員，而消防士官、義務(wù)兵轉(zhuǎn)成公務(wù)員還是工勤人員，享受何種職級待遇，這些都是待定的信息。

對義務(wù)兵來說，原來兩年服役期滿就能退伍回鄉(xiāng)。如今退出現(xiàn)役后，是在當(dāng)?shù)芈鋺簦€是被調(diào)回家鄉(xiāng)，決定了他們與親友是團聚還是分離兩地。

改革另一難點在于，現(xiàn)役轉(zhuǎn)成行政編制后，消防隊伍是否還實行軍隊化管理，24小時待命。轉(zhuǎn)制前，消防官兵每日生活在隊里，全年戰(zhàn)備，消防干部每周可回家兩三次。

目前的公務(wù)員序列中，公安機關(guān)是紀律性最強的單位之一，但大部分警種也并未24小時待命。

如果取消消防24小時待命制度，至少要兩班倒，需要多一倍的人員和開支，對地方財政和人員招錄都是巨大挑戰(zhàn)。如果依然采取24小時待命制度，對已脫離現(xiàn)役部隊的消防員來說，工作強度能否承受也是一個問題。

此外，消防隊伍歸應(yīng)急管理部門管理，也出現(xiàn)“外行可能指揮內(nèi)行”的擔(dān)憂。水利、農(nóng)業(yè)等部門沒有救援隊伍，省級以下的安監(jiān)局幾乎沒有救援力量，只有煤監(jiān)部門有井下救援隊。有消防員擔(dān)心：沒有救援力量意味著沒有實戰(zhàn)經(jīng)驗，如果是沒有實戰(zhàn)經(jīng)驗的指揮官，如何有效指揮在前線作戰(zhàn)的消防隊伍？

消防審批權(quán)是否轉(zhuǎn)移，亦是焦點。此前，消防部隊除滅火救援，還要履行消防安全監(jiān)管職能，負責(zé)消防審批，包括工程項目消防驗收等工作，這也是消防腐敗的高發(fā)地帶。《改革方案》明確，公安部的消防管理職責(zé)納入應(yīng)急管理部。這意味著消防審批職能也將一并劃轉(zhuǎn)。

國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心副教授曹海峰認為，即使以后消防隊只管救援，消防監(jiān)管職責(zé)也會在應(yīng)急管理部下，可能成立專門的消防管理局或二級機構(gòu)主管消防審批。

消防職業(yè)化契機？

消防轉(zhuǎn)制后，劃歸應(yīng)急管理部的目的在于整合救援力量，落實中共對解放軍和其他武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)，《改革方案》對于“消防職業(yè)化”并未提及。但一些學(xué)者認為，退出現(xiàn)役，解決了消防隊伍人才流失的問題，客觀上推動了消防職業(yè)化的發(fā)展。

中國的消防力量主要由公安消防部隊和地方政府專職消防隊（包括合同制消防員）、企業(yè)專職消防隊組成。其中，公安消防部隊為主體力量。

由于接受軍事管理，現(xiàn)役消防部隊的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在戰(zhàn)斗力強大、全年“戰(zhàn)備”無休，但也存在現(xiàn)役體制下人才流失嚴重等問題。

今年39歲的李明（化名），曾是北京市某區(qū)縣消防支隊的一名消防干部，于去年轉(zhuǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)業(yè)前級別為副團級。對于消防軍官來說，現(xiàn)役部隊干部年輕化，競爭激烈，如果不能成功晉升，就只能選擇轉(zhuǎn)業(yè)。李明有17年工作經(jīng)驗，他認為自己正值經(jīng)驗豐富時轉(zhuǎn)業(yè)，對于支隊是人才損失。依此來看，退出現(xiàn)役有利于保存消防隊伍的人才力量。

中國從上世紀80年代開始進行消防體制改革，推動消防職業(yè)化，但歷次改革都未能成功。

深圳市于1984年率先在國內(nèi)實行消防職業(yè)化改革，建立中國內(nèi)地第一支公安編制的職業(yè)化消防隊，占用地方公務(wù)員編制。

根據(jù)中國政法大學(xué)李玉芬論文《淺議消防行政體制改革之完善》，公安編制的消防員開支由地方政府負責(zé)，為此地方財政每年至少要對其支出1億元，巨大的財政壓力讓地方政府無力承受。

2009年，深圳徹底讓公務(wù)員編制的公安消防隊伍離開一線，現(xiàn)役制消防隊員全面接管滅火工作，并推行“消防分離”改革，離開一線的公安編制消防員則負責(zé)防火工作。然而很多情況下“消”與“防”需同時展開，消防分離后，現(xiàn)役隊伍和公安專職隊伍之間不相隸屬，經(jīng)費、人事權(quán)各自獨立，很難實施統(tǒng)一指揮，無法在工作上形成合力，改革再次失敗。

2006年，公安部要求建立多種形式消防隊伍，力推消防隊伍職業(yè)化。其中兩種主推方式是專職消防隊（公務(wù)員或事業(yè)編）、合同制消防隊。接下來的幾年中，浙江、江蘇、山東、內(nèi)蒙古、四川等被列為消防隊伍改革試點省份。據(jù)一些試點地區(qū)的消防干部說，這輪改革以無下文告終。

曹海峰認為，原因在于，試點改革只是對現(xiàn)役消防力量的補充，頂層設(shè)計沒有突破現(xiàn)役制度。如今消防隊伍從現(xiàn)役轉(zhuǎn)到地方，有利于推動消防職業(yè)化。

也有觀點認為，本次改革和消防職業(yè)化并無太大關(guān)系。許傳升曾是山東省泰安市消防支隊隊長，正團職級別，于去年自主擇業(yè)。他認為，真正的職業(yè)化改革應(yīng)該引進一套標準統(tǒng)一的職業(yè)化體系和標準，比如統(tǒng)一教程、訓(xùn)練、選拔考核晉升機制，而不是說現(xiàn)役軍隊就不是職業(yè)化，退出現(xiàn)役劃歸地方就是職業(yè)化。

目前，中國的消防隊伍適用的是武警現(xiàn)役部隊的訓(xùn)練體系，其中包括一些消防警種的業(yè)務(wù)訓(xùn)練內(nèi)容，但訓(xùn)練科目較為基礎(chǔ)和初級，無法與發(fā)達國家的職業(yè)化訓(xùn)練相提并論。

《財經(jīng)》記者向多地消防隊伍的官兵了解到，以一個普通消防義務(wù)兵的訓(xùn)練模式為例，在進入消防站前的新訓(xùn)團中，訓(xùn)練內(nèi)容和其他部隊新兵的內(nèi)容相差不大，業(yè)務(wù)訓(xùn)練所占的比例較小。新兵進入消防站開始正式工作后，在日常訓(xùn)練中采取老兵帶新兵和集中組訓(xùn)的形式，內(nèi)容包括：體能、如何使用水帶、消防車等基本業(yè)務(wù)，以及滅火理論知識、火災(zāi)常識、交通事故救援等理論常識。每年都會組織市一級和省一級的集中培訓(xùn)，這些集訓(xùn)有的針對普通消防員，有的針對指揮員。

一般來說，新兵訓(xùn)練一兩個月后才被允許上火場從事一些輔助工作，經(jīng)過一年半左右的訓(xùn)練方可成為救援主力。但以上訓(xùn)練沒有一個統(tǒng)一、標準的體系，在科學(xué)性和專業(yè)性上缺乏深入。

劉心力舉例，比如在美國的職業(yè)化訓(xùn)練中，如何處理火場中的“轟燃”和“回燃”現(xiàn)象是職業(yè)消防員重點學(xué)習(xí)和研究的內(nèi)容。如果在實際火場中遇到上述兩種現(xiàn)象可選擇撤離，以避免不必要的傷亡。但在中國的訓(xùn)練體系中，對這些專業(yè)層面的知識強調(diào)不夠。

“滅火是一項復(fù)雜工作，目前我們的訓(xùn)練只是基本內(nèi)容，復(fù)雜部分靠經(jīng)驗積累?！痹S傳升說。

一些研究人士提出，職業(yè)化的消防體制應(yīng)當(dāng)具備幾點特征：一、占主導(dǎo)地位的消防隊具有行政組織的性質(zhì)，其人員納入公務(wù)員編制范疇;二、消防隊伍管理應(yīng)歸于地方，地方政府對其屬地范圍內(nèi)的消防工作負責(zé)，包括提供必要的經(jīng)費、設(shè)備支持;三、職業(yè)化消防體制下從事消防工作的人員必須經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)并取得相關(guān)資質(zhì);四、消防員的職責(zé)除滅火防火等工作外，應(yīng)更廣泛地體現(xiàn)為社會救助或者應(yīng)急救援。

此次消防轉(zhuǎn)制，客觀上為發(fā)展職業(yè)化消防體制做了鋪墊，至于轉(zhuǎn)制后能否引入成體系的培訓(xùn)機制需觀后效。

根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革推進會提出的時間表和路線圖，6月底前將印發(fā)“三定方案”，明確主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制。

這意味著，消防轉(zhuǎn)制中諸多懸而未決的問題將隨著“三定方案”的公布塵埃落定。

（本刊實習(xí)生龔米琪對此文亦有貢獻）