費超

摘要：交通建設工程的建設行為直接決定了工程質量管理水平和實體質量，而作為管理咨詢角色的監(jiān)理單位，應該對規(guī)范建設行為，提高工程實體質量起到積極作用。但是監(jiān)理市場管理的不規(guī)范、隨意壓價的惡性競爭、職業(yè)道德的匱乏、監(jiān)理企業(yè)內(nèi)部管理制度的不完善、人才儲備的嚴重不足、建設單位等社會各界對監(jiān)理單位的信任度不足等問題一直存在，究其原因，主要是當前我國交通建設市場的環(huán)境和監(jiān)理行業(yè)本身的特點所致。解決監(jiān)理的問題，必須分析問題的原因，實踐摸索可行的改進方法，探究改革方向和目標。交通建設行業(yè)需要健康的、履責的監(jiān)理企業(yè)，需要認真負責的、合格的監(jiān)理從業(yè)人員，更需要系統(tǒng)的政策引導和規(guī)范的市場監(jiān)管。

關鍵詞：監(jiān)理；交通建設；質量

一、監(jiān)理的處境和折射出的問題

1.工程監(jiān)理法規(guī)體系和市場體系不夠完善

盡管《建筑法》、《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》等法律法規(guī)中均有工程監(jiān)理的有關規(guī)定，但目前尚未建立系統(tǒng)、完善的工程監(jiān)理法規(guī)體系，雖然在今年省質安局發(fā)布的《監(jiān)督工作標準化指南》中只是對監(jiān)理企業(yè)資質和人員資質的申報和考核程序進行了規(guī)范，對監(jiān)理執(zhí)業(yè)監(jiān)管方面并未提及。具體表現(xiàn)在：一是監(jiān)理市場的監(jiān)管體系只局限在質監(jiān)系統(tǒng)，與建設管理部門沒有形成合力；二是各監(jiān)管部門間的層級和橫向職責不清，遇到問題常有推諉；三是監(jiān)管程序和相關文書缺少上級文件依據(jù)，行政執(zhí)法不規(guī)范。這在一定程度上影響了工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管水平的提高。

2.監(jiān)理招標不規(guī)范，企業(yè)價值和企業(yè)信用沒能有效結合

由于省廳對公路工程監(jiān)理招投標尚沒有明確的規(guī)范，目前各區(qū)市縣大多是建設單位委托招標代理，根據(jù)建委的招投標辦法履行招投標程序，而交通系統(tǒng)和建設系統(tǒng)又存在行業(yè)隔閡，致使交通系統(tǒng)的有關規(guī)定在招投標過程中難以實施，尤其是信用考核結果在評標過程中難以得到運用，企業(yè)價值無從體現(xiàn)，評價的再好，無用武之地也是廢紙一張。這就給建設單位隨意選擇監(jiān)理企業(yè)留出了空擋，造成了監(jiān)理市場的惡性價格競爭。從行業(yè)管理的角度，自然形成各自為政、上下一條線，自己的隊伍自己招標，自己的工程自己干，以行業(yè)管理為由造成行業(yè)壟斷。

3.監(jiān)理投標取費偏低以及監(jiān)理企業(yè)相對壓價的惡性競爭

目前，我市的監(jiān)理費率主要通過政府決定和市場競爭的方式取得，雖然近三年費率整體情況較往年有所好轉，但相對而言，監(jiān)理取費較實際工作要求比較是嚴重偏低的。同樣是服務型企業(yè)，監(jiān)理公司的利潤跟設計咨詢公司比較有相當?shù)牟罹?。即使?007年國家發(fā)改委和建設部新頒布的《建設工程監(jiān)理與相關服務收費管理規(guī)定》實行后，監(jiān)理取費也沒有實質提高，仍處于較低水平，行業(yè)的準入門檻相對不是很高。于是很多實力不強的民營小監(jiān)理企業(yè)大量涌入，這些企業(yè)沒有完善的組織結構，人才匱乏，往往是接到監(jiān)理任務后，臨時聘用沒有豐富實際監(jiān)理經(jīng)驗的監(jiān)理人員，工資等相關費用較低，所以這些監(jiān)理企業(yè)能夠以比市場平均價格和國家規(guī)定的監(jiān)理取費標準更低價格獲得中標。低價中標的結果必然導致降低監(jiān)理服務質量，使監(jiān)理企業(yè)的信譽蒙受損失，過低的監(jiān)理取費勢必會造成監(jiān)理人員待遇偏低，使高素質的監(jiān)理流失，導致監(jiān)理的成效降低，反過來又影響了監(jiān)理的報酬，這樣就形成了惡性的循環(huán)。從而導致監(jiān)理費率不斷降低，人才不斷流失，監(jiān)理行為質量和工程實體質量不斷下降。從本地區(qū)的實際情況來看，一般水平相當?shù)募夹g人員，在施工現(xiàn)場擔任建設單位的現(xiàn)場工程師，比擔任監(jiān)理單位的項目總監(jiān)，其收入要高30%以上，而且現(xiàn)場工程師的責任小、權力大，試問在這樣的差距下誰還愿意當監(jiān)理，固然直接導致了監(jiān)理從業(yè)人員水平不高。由于監(jiān)理市場的壓價競爭，各個監(jiān)理企業(yè)的生存空間被一次次地壓縮，也使得整個監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展與規(guī)范化、標準化的要求漸行漸遠。

4.監(jiān)理企業(yè)掛靠、人員離崗現(xiàn)象普遍

由于我國實施強制性監(jiān)理制度，很多時候建設單位只是把監(jiān)理視作建設單位的勞務，并不指望監(jiān)理發(fā)揮實際的作用，從而壓低監(jiān)理費率，監(jiān)理企業(yè)為了生存，經(jīng)常通過違規(guī)的轉包、掛靠等途徑壓低自身的經(jīng)營成本，導致人員離崗現(xiàn)象非常普遍。給市場監(jiān)管帶來了難度，同時監(jiān)管部門一旦監(jiān)管不力就會順勢分擔市場違規(guī)行為帶來的質量和安全責任風險，使監(jiān)管工作顯得十分被動。

監(jiān)理市場資質掛靠狀況及原因主要有：一是個別工程需要的監(jiān)理業(yè)績較高，而我市監(jiān)理企業(yè)缺乏業(yè)績，所以不得不借用其他企業(yè)資質；二是有的監(jiān)理企業(yè)為了保證中標，借用其他企業(yè)資質圍標，結果用其他企業(yè)資質中標；三是個別沒有注冊企業(yè)的個人或組織掛靠其他監(jiān)理企業(yè)資質從業(yè)。

5.監(jiān)理人員投入不足

面對激烈的市場競爭，要取得競爭的勝利，最有效、最簡單的方法就是壓價。在收入嚴重萎縮的情況下，為保證生存，許多監(jiān)理企業(yè)便開始在監(jiān)理人員上做文章。一是減少實際參與工程監(jiān)理的監(jiān)理人數(shù)，二是一個監(jiān)理工程師分管幾個工地，三是降低資質要求聘用監(jiān)理人員。目前我市的監(jiān)理市場持證從業(yè)人員不足已是不爭的事實，是客觀存在的重要矛盾，但為什么在目前建設任務如此繁重的情況下仍能滿足市場需求呢？正是由于人員流動頻繁，掛名現(xiàn)象嚴重，普遍缺崗漏崗，業(yè)主不重視和監(jiān)督管理缺口等原因造成了目前市場飽和的假象。只要我們稍加分析，這種矛盾就會立刻暴露出來。

據(jù)統(tǒng)計，按照工程造價每5000萬配備一名監(jiān)理工程師，1：3配備監(jiān)理員的量化標準，去年本地區(qū)所有監(jiān)理機構應投入監(jiān)理人員151人，相比投標承諾的263人已經(jīng)放寬了112人，然而監(jiān)理機構實際投入人員僅為70人，占放寬后的標準還不足50%，也就是說目前的監(jiān)理人員數(shù)量僅僅能滿足全市不足50%的市場需求。

6.監(jiān)理人員的業(yè)務水平參差不齊，結構不合理

一是從事工程監(jiān)理的從業(yè)人員普遍存在專業(yè)知識面窄、綜合素質不高，懂設計、懂施工、懂試驗、懂管理、懂經(jīng)濟、懂合同條款的綜合業(yè)務型人才十分缺乏；二是監(jiān)理隊伍的年齡出現(xiàn)不是老化就是太年輕的兩極分化現(xiàn)象；三是投標時掛名的多，但實際進場人員普遍存在資質嚴重降低，有專業(yè)實踐經(jīng)驗和項目管理經(jīng)驗的人員嚴重不足；四是部分監(jiān)理人員職業(yè)操守較差，利用職權謀取個人利益的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這些都與日益加大的建設難度已經(jīng)不成正比，甚至被落下了一大截，其中最明顯的是常規(guī)的普通公路和農(nóng)村公路工程還能應付，但遇到大型橋隧工程比重大的工程時基本都被外地企業(yè)搶占市場，偶有利用多年的在普通公路建設領域積攢下的慣性優(yōu)勢掙得個別標段的，實際證明都是差強人意，無論是人員配備、業(yè)務素質、工作質量都達不到工程管理要求。從業(yè)人員的普遍素質不高，難以向建設單位提供高水平的管理服務，建設單位無法從監(jiān)理的服務中獲得足夠的效益。監(jiān)理的技術服務的價值不足以吸引建設單位埋單，這樣的局面反映了監(jiān)理角色的尷尬和錯位。

7.項目業(yè)主對監(jiān)理的認識不到位，管理行為不規(guī)范，監(jiān)理責權利不統(tǒng)一

一是項目業(yè)主對工程監(jiān)理工作的性質、作用在認識上有偏差。有的項目業(yè)主認為，請監(jiān)理的目的只是負責工程質量把關，僅僅把監(jiān)理人員當作工程質量檢查員、監(jiān)督員，投資和進度控制權仍掌握在業(yè)主手中，不肯授予監(jiān)理。當然質量把關是監(jiān)理義無反顧的責任，但投資控制是質量、進度控制的有效手段之一，沒有投資控制權，也不利于監(jiān)理進行質量、進度控制；還有的項目業(yè)主認為，現(xiàn)在都提倡“少花錢，多辦事，不花錢，也能辦成事”，搞工程建設，本單位也有內(nèi)行人，采用業(yè)主自行監(jiān)控的傳統(tǒng)模式即可，不需要花錢請監(jiān)理，請監(jiān)理主要是上級文件硬性規(guī)定，只能應付，招進來的監(jiān)理只做抵擋責任的盾，不做施展監(jiān)管的矛，所以在委托監(jiān)理時把監(jiān)理服務費降得很低，大大超出國家規(guī)定的合理定價，甚至以種種理由扣減和拖欠，使監(jiān)理企業(yè)無法開展正常工作。

二是業(yè)主的不規(guī)范行為造成監(jiān)理責權利不統(tǒng)一。

目前，我市的監(jiān)理市場還存在“大業(yè)主，小監(jiān)理”現(xiàn)象，有的業(yè)主對監(jiān)理工作干預較多，有的業(yè)主則不通過監(jiān)理工程師直接給施工方下達指令，造成不必要的糾紛和誤解。有的項目業(yè)主遇到質量和安全問題時還出現(xiàn)重罰監(jiān)理、偏袒施工的怪現(xiàn)象，當然，監(jiān)理是依據(jù)合同、標準和規(guī)范，利用業(yè)主授予的權力，對工程實施不間斷的、全過程的、全方位的監(jiān)理的，其工作的優(yōu)劣直接影響著工程質量和安全，但這絕不能排除施工方的第一質量安全責任人的地位。其實，監(jiān)理工程師應該是工程建設項目現(xiàn)場的惟一管理者，業(yè)主委托了監(jiān)理，就應由監(jiān)理工程師去實施對工程建設項目的監(jiān)督與管理，業(yè)主的意見和決策均應通過監(jiān)理工程師實施，而業(yè)主所要做的，是如何做好對監(jiān)理的管理，而非直接對工程建設項目的管理。為什么監(jiān)理企業(yè)敢于掛靠，人員敢于離崗呢？關鍵在于監(jiān)理的責任沒有真正落實，離崗之后并沒有太大的責任后果。按照權責一致的原則，建設單位沒有真正授權，監(jiān)理的權力很小，也無法承擔實際的監(jiān)理責任。作為監(jiān)理合同的甲方，建設單位心知肚明，難以對監(jiān)理質量提出較高的要求，比如監(jiān)理轉序工作等等。

二、原因分析及對策

1.完善法律法規(guī)體系，明確各方監(jiān)管責任

監(jiān)理市場監(jiān)管涉及到工程項目建設的多個環(huán)節(jié)，包括項目計劃、資質初審、招投標、執(zhí)業(yè)過程管理、考核評價、信用累積等，這些環(huán)節(jié)中參與管理的部門包括交通主管部門、建設單位等，比如市場定價、招投標、監(jiān)理過程管理、信用結果運用等重要環(huán)節(jié)還需要其他部門共同完成，這其中如果任一個部門不作為，就會致使相應的環(huán)節(jié)出現(xiàn)扭曲，最終影響整個市場的發(fā)展導向。所以需要對這些部門在各環(huán)節(jié)的職能進行明確，只有在法律法規(guī)的基礎上明確各方的管理職責后才能促進各部門真正的發(fā)揮管理動能，避免推諉扯皮，共同推動監(jiān)理行業(yè)的正向發(fā)展。

2.應盡快規(guī)范建設市場定價機制和誠信機制

市場作為“看不見的手"調(diào)控著企業(yè)行為和市場選擇，其中，企業(yè)誠信機制和市場定價機制最為關鍵，而且信用和價格機制應該是相互關聯(lián)和制約，此外、在建立企業(yè)誠信機制的同時建立監(jiān)理行業(yè)個人的誠信機制，減少和杜絕不良分子對監(jiān)理行業(yè)的損害。監(jiān)理市場的價格費率應該按照國家規(guī)定保持在一個合理的范圍內(nèi)，具體選擇監(jiān)理企業(yè)時，按照企業(yè)信用作為競爭的主要依據(jù)。信用好的監(jiān)理企業(yè)監(jiān)理成果好，監(jiān)理價值高于一般企業(yè)，可以獲得更多的機會甚至更高的價格，最終獲得更多的發(fā)展機會，并更好地提高技術能力和監(jiān)理質量，形成良性循環(huán)。但是，這樣的市場機制在現(xiàn)今的監(jiān)理業(yè)內(nèi)還遠沒有形成，導致了監(jiān)理的市場選擇幾乎是單一的價格競爭，結果就是監(jiān)理進一步壓低成本，監(jiān)理質量更低。

3.規(guī)范監(jiān)理招投標管理

目前，招投標是能夠讓定價機制和誠信機制在市場選擇過程中真正發(fā)揮作用的唯一途徑，尤其是誠信機制的運用，要規(guī)范市場秩序，就要遵循木桶效應，這三者缺一不可。首先要制定公路建設領域統(tǒng)一的監(jiān)理市場招投標管理辦法，明確招投標過程中參與各方的責任和要遵守的秩序；其次是要將招投標代理機構納入信用體系管理范疇，推動招投標管理辦法的順利普及實施；最后是要利用招投標辦法中的職責分工加強部門間監(jiān)管，不可一方獨大，保障招投標的程序和內(nèi)容規(guī)范。

4.積極探索和倡導監(jiān)理打捆招標模式

打捆招標就是以某個地區(qū)為單位，在某個建設期內(nèi)對進行一次性招標監(jiān)理合同段總監(jiān)辦，即地區(qū)級總監(jiān)辦，后續(xù)每開工一個項目，其監(jiān)理任務和監(jiān)理費用直接追加至地區(qū)級總監(jiān)辦，總監(jiān)辦下設若干駐地辦，總監(jiān)辦不在直接對業(yè)主負責，而主要對中心實驗室和駐地辦實施規(guī)范化管理。是監(jiān)理企業(yè)項目管理和行業(yè)管理的一大進步，一是通過集約化的管理，壓縮監(jiān)理企業(yè)在總監(jiān)辦建設上的投入，從而保證監(jiān)理人員力量的投入；二是總監(jiān)辦和駐地辦間的權責更加分明，既有利于發(fā)揮監(jiān)理人員的工作積極性，又可以利用獨當一面的機會培養(yǎng)人才；三是該模式的實施需要將監(jiān)理招投標的職能從縣區(qū)建設單位手中提升到建設管理部門，這就大大削弱了以往的地方保護主義造成的市場壟斷，對費率的保證、信用體系的運行、監(jiān)理的威信和積極性等益處良多，更有利于引導市場的良性競爭；四是可以建立行業(yè)管理部門、地區(qū)級總監(jiān)辦、建設單位、駐地辦四層聯(lián)動層級管理體系，便于各管理部門的工作開展；五是由于對總監(jiān)辦人員素質要求的提高，更有利于培養(yǎng)監(jiān)理行業(yè)內(nèi)的綜合高素質人才，為公路建設行業(yè)培養(yǎng)一批技術一流經(jīng)驗豐富的智囊團，服務于工程建設和未來市場發(fā)展規(guī)劃，作為建設管理力量的有力補充。

5.監(jiān)理市場監(jiān)管手段要做出趨向實效的轉變

在目前的監(jiān)理市場形勢下，一味的實行嚴厲的、一刀切的管理方法是不科學的，要注重嚴格執(zhí)法監(jiān)督，更要注重宏觀控制。一是在面對目前監(jiān)理從業(yè)人員基數(shù)低，人員素質不均衡的現(xiàn)狀，要實行草根化的人員調(diào)控模式，這就要求作為監(jiān)督部門要對所有從業(yè)人員的業(yè)績、能力、責任心等素質情況有總體掌握，對人員配置不求多但求精，按照工程進度動態(tài)調(diào)配，并且要注重后備人才的培養(yǎng)；二是監(jiān)督頻率和督查內(nèi)容要有計劃，要針對不同機構的特點做以傾向，能力弱的機構主抓責任和基礎工作，以穩(wěn)定為基礎，能力強的機構主抓亮點和成績提升，以拔高為目標，使各機構間拉開層次。三是在信用評價方面要根據(jù)市局的市場信用體系建設要求，在原有評價細則的基礎上進一步對監(jiān)理單位、建設單位、質監(jiān)站、建設處等部門的職責和評價流程進行明確，開展督查工作時要為年終的信用評價收集充足的彩信依據(jù)，為我站的綜合評價爭取主動，為宏觀控制留出充足空間。

（作者單位：大連市建設工程質量與安全監(jiān)督服務中心）