黃利云

公路管理事業(yè)單位作為我國交通運輸體系的重要組成部分，在我國公路建設(shè)、養(yǎng)護等方面發(fā)揮著重要的管理作用，預算和內(nèi)部控制是其日常運營管理的主要方法和手段。在實踐中受各種因素的影響，公路管理事業(yè)單位在預算管理和內(nèi)部控制方面存在較多問題。鑒于此，本文從預算管理和內(nèi)部控制之間的內(nèi)在關(guān)系入手，以其實施預算內(nèi)部控制的作用為切入點，探討了公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制存在的問題，并針對問題提出了具體的優(yōu)化對策，以期能夠為公路管理事業(yè)單位的預算管理和內(nèi)部控制水平的提升有所幫助。

一、預算和內(nèi)部控制概述

公路管理事業(yè)單位預算主要是指經(jīng)國家法定程序?qū)徟哪甓燃行缘呢斦罩в媱潱?guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的方向和范圍。

公路管理事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位為實現(xiàn)其預算的管控目標，通過實施措施、制定制度和執(zhí)行一定的程序，對單位的各類經(jīng)濟活動的風險和流程進行方法和管控的過程。它一般主要按內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個要素。

二、公路管理事業(yè)單位實施預算內(nèi)部控制的作用分析

在公路管理事業(yè)單位的管理實踐中，預算管理和內(nèi)部控制都是其常用的重要方法和手段，內(nèi)部控制對于約束預算管理風險具有保障作用，而預算管理則是提高內(nèi)部控制執(zhí)行力的方法，在實務中多數(shù)單位根據(jù)二者的內(nèi)在聯(lián)系，將二者業(yè)務進行融合，形成了預算內(nèi)部控制機制。之所以要構(gòu)建預算內(nèi)部控制機制，主要是因為：一是預算內(nèi)部控制能夠進一步明確計劃期內(nèi)的奮斗目標以及為實現(xiàn)目標應財務的具體措施和方法，并根據(jù)單位運營管理情況適時修正目標；二是能夠加強單位預算管理工作的事前、事中和事后控制，及時發(fā)現(xiàn)單位在預算和內(nèi)部控制執(zhí)行過程中存在的問題和缺陷，以便于及時采取措施進行改進和完善；三是能夠有效提升公路管理事業(yè)單位資金的使用效率，從而促進其社會公共服務職能的發(fā)揮。

三、公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制存在的問題

（一）預算內(nèi)部控制意識不足

長期以來公路管理事業(yè)單位受其管理體制的影響，普遍存在重資金預算輕管理的思想，沒有認識到預算內(nèi)部控制對單位在優(yōu)化資源配置、發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵崗位和環(huán)節(jié)存在的重大風險以及改善公共服務效率等方面的重要作用，從而在單位運營管理過程中沒有為預算內(nèi)部控制營造一個良好的應用環(huán)境。

（二）預算管理流程中的內(nèi)部控制活動有待加強

在公路管理事業(yè)單位預算管理工作中，由于其缺乏對預算管理工作流程中內(nèi)部關(guān)鍵控制點進行梳理，并且未引入內(nèi)部控制的風險評估理念，從而造成在進行預算管理過程中存在較多問題：一是在預算編制的過程中主要以上年收支實際情況結(jié)合預算年度的財務狀況及單位的特點進行簡單核定，預算項目細化程度及與會計核算項目的吻合度較差，整體上預算編制呈現(xiàn)出合理性和科學性不足的問題；二是在預算執(zhí)行過程中，受內(nèi)部控制機制不健全的影響，內(nèi)部控制約束力不足，從而造成預算在執(zhí)行過程中的剛性約束力不足，調(diào)整追加較為頻繁，預算和內(nèi)部控制的控制作用難以得到有效發(fā)揮；三是預算的考評缺乏較為科學合理的績效評價方法，難以對預算內(nèi)部控制的成效進行合理、公平的考評。

（三）預算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督缺失

公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制在實施過程中的監(jiān)督主要來自內(nèi)部和外部兩個方面，但是外部監(jiān)督不能做到時刻監(jiān)督事業(yè)單位單位經(jīng)濟活動的發(fā)生和過程，因此在實際工作者應當以內(nèi)部監(jiān)督為主。當前公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)出缺失的狀態(tài)，主要是受其預算經(jīng)費及人員崗位編制等因素的制約，造成其內(nèi)部監(jiān)督部門缺失或者難以在監(jiān)督過程中保持充分的獨立性，不能對預算內(nèi)部控制中存在的不規(guī)范問題或者缺陷進行修正。

四、優(yōu)化公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制的對策

（一）提高預算內(nèi)部控制意識，為預算內(nèi)部控制實施創(chuàng)造良好的環(huán)境

公路管理事業(yè)單位要提高預算內(nèi)部控制意識，為預算內(nèi)部控制實施創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，可從三個角度進行：一是從單位管理層開始強化預算內(nèi)部控制的意識，爭取其支持并由其向單位各層級人員傳遞預算內(nèi)部控制重要性的信息，從而為內(nèi)部控制的實施創(chuàng)造一個較為良好的環(huán)境；二是從公路管理事業(yè)單位的組織機構(gòu)和規(guī)章制度強化入手，為預算內(nèi)部控制的實施提供組織和制度保障；三是從健全預算內(nèi)部控制的獎懲機制入手，提高單位全員參與預算內(nèi)部控制的主動性和積極性。

（二）梳理公路管理事業(yè)單位預算管理的風險點和關(guān)鍵控制點，完善預算內(nèi)部控制的流程

一般來說，公路管理事業(yè)單位的預算管理的流程主要是“預算編制—預算審批—預算下達—預算指標分解及責任落實—預算執(zhí)行—預算分析—預算調(diào)整”，因此本文將按照這一流程，重點分析公路管理事業(yè)單位較易出現(xiàn)問題的預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，并針對其中存在的風險點和關(guān)鍵控制點提出相應的完善對策：

1、預算編制環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點及控制對策

公路管理事業(yè)單位在預算編制環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點主要有：一是預算的編制以財務部門為主，業(yè)務部門參與度不高，存在預算編制不合理，責權(quán)利不匹配的風險；二是預算編制過程中縱向、橫向信息溝通不暢，預算目標的可行性、合理性缺乏風險；三是預算編制的方法單一或者選擇不當，導致預算目標缺乏科學性。

預算編制環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點的優(yōu)化對策：一是對單位各部門進行預算編制責任進行明確，增強預算編制的全面性；二是加強預算編制過程中單位各部門之間的信息溝通和流轉(zhuǎn)，提高預算目標的可行性和合理性；三是在預算編制過程中結(jié)合公路管理事業(yè)單位特點，綜合運用零基預算、固定預算和增量預算等預算編制方法。

2、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點及控制對策

公路管理事業(yè)單位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點主要有：一是預算執(zhí)行授權(quán)審批機制不健全，存在越權(quán)審批、重復審批等問題，導致預算執(zhí)行隨意，效率較低等問題；二是預算在執(zhí)行過程中缺乏有效監(jiān)控，造成預算執(zhí)行力度不足，預算目標落空等問題。

預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風險點和關(guān)鍵控制點的優(yōu)化對策：一是在單位內(nèi)部建立嚴格的資金支付業(yè)務的審批控制和預算執(zhí)行審批流程，以防止不符合預算目標的經(jīng)濟行為的發(fā)生；二是建立單位預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控制度，以提高預算執(zhí)行的力度，防止預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和偏差。

（三）保持公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督的實質(zhì)獨立性

要保持公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督的實質(zhì)獨立性，一是設(shè)置單獨的諸如內(nèi)部審計部門之類的監(jiān)督機構(gòu)，二是要充分保持監(jiān)督機構(gòu)的實質(zhì)獨立，以增強其在預算內(nèi)部控制實施過程中對存在的重大缺陷或問題發(fā)表客觀公正的評價。

四、結(jié)束語

預算管理和內(nèi)部控制作為公路管理事業(yè)單位常用的管理方法和手段，二者之間存在著相互促進的內(nèi)在聯(lián)系，常被結(jié)合起來形成預算內(nèi)部控制機制。本文在分析公路管理事業(yè)單位預算內(nèi)部控制實施過程中存在主要問題的基礎(chǔ)上，分別從提高預算內(nèi)部控制意識、梳理風險點和關(guān)鍵控制點，完善預算內(nèi)部控制的流程等角度提出了優(yōu)化對策，意在為公路管理事業(yè)單位的預算內(nèi)部控制水平的提升有所啟示。（作者單位為鷹潭市公路管理局貴溪分局）