[摘要]完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是民辦高校在我國高等教育“雙一流”建設(shè)深化時期的重要任務(wù)。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對于民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提高自身的治理現(xiàn)代化水平乃至實現(xiàn)整個高等教育體系的科學(xué)健康發(fā)展都具有十分重要的意義。在多元治理主體參與的格局下，民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革在超脫于行政化、企業(yè)化的模仿和商業(yè)化的風(fēng)險規(guī)避之后，力求突破人治之困境，以科學(xué)的治理理念和大學(xué)精神為導(dǎo)向，以理性和法制為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化、法治化為突破口，賦予內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以科學(xué)的權(quán)力分配和穩(wěn)定的行動邏輯，大力加強內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟社會的功能，努力實現(xiàn)內(nèi)部治理的科學(xué)化、法制化、民主化，使民辦高校治理實踐邁向法治、善治的康莊大道。

[關(guān)鍵詞]民辦高校 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 路徑

[作者簡介]王世斌（1981- ），男，甘肅永登人，六盤水師范學(xué)院，講師，博士。（貴州 六盤水 553004）

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）10-0017-07

完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校建設(shè)和發(fā)展的核心問題之一，也是“雙一流”建設(shè)的重要改革任務(wù)。隨著我國高等教育“雙一流”建設(shè)的深化，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題日益成為制約民辦高校健康持續(xù)發(fā)展的根本性問題，直接影響到民辦高校的教育質(zhì)量、辦學(xué)效益和綜合競爭力。對于民辦高校而言，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)階段我國社會發(fā)展對民辦高等教育改革的必然要求，也是民辦高校實現(xiàn)“雙一流”的戰(zhàn)略目標、破解人治管理體制危機的應(yīng)然之道。

一、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和意義

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是治理主體的權(quán)力在運行過程中的微妙“平衡器”，集中反映了內(nèi)部治理的科學(xué)化程度和水平。大學(xué)在治理過程中通過建立完善有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使組織內(nèi)部的不同權(quán)力、價值取向、利益訴求和責(zé)任承擔(dān)等達到博弈后的平衡協(xié)調(diào)狀態(tài)，進而實現(xiàn)大學(xué)組織的使命與目標職能，保障其合法性和發(fā)展的生命力，發(fā)揮育人、科研、服務(wù)社會的功能。因此，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)被看作能幫助大學(xué)適應(yīng)現(xiàn)代社會的復(fù)雜環(huán)境、提高大學(xué)治理水平和能力的“超組織結(jié)構(gòu)運行機制”①。它在運行和改善的過程中遵循大學(xué)的內(nèi)在邏輯并與現(xiàn)代社會緊密契合，重建大學(xué)變化中的力量平衡。完善的治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)建立科學(xué)制度體系的重要基礎(chǔ)，因而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也被認為是“現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是推動和完善高校依法自主辦學(xué)的重要配套工程”②。通過審視和研究治理結(jié)構(gòu)，可以窺見大學(xué)理想和現(xiàn)實功能的演變軌跡，有利于大學(xué)治理實現(xiàn)現(xiàn)代化。

民辦高校是以社會資本注入為特征的大學(xué)組織，與公辦高校一樣具有維護高等教育事業(yè)公益性的本質(zhì)和目標，以及完成大學(xué)理想的使命和責(zé)任。與公辦高校相比，民辦高校內(nèi)部治理中的權(quán)力主體更為多元，治理過程更為復(fù)雜，涉及治理理念、治理制度、治理質(zhì)量、功能實現(xiàn)等多方面的綜合變革。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要在內(nèi)部各個不同利益群體包括董事會、黨組織、投資者、校長、教師以及學(xué)生等群體之間建立有利于學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展的權(quán)力配置機制，形成科學(xué)合理的責(zé)任、權(quán)利、利益分配體系，使不同權(quán)力之間產(chǎn)生有效制衡，輔之以配套健全的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。在完善和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，只有實施面向“分權(quán)多元”“交流協(xié)作”“資源共享”等現(xiàn)代治理理念和方式的治理轉(zhuǎn)型，才能從根本上推進民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化變革，保證民辦高等教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

當前，民辦高校要緊跟新時代“雙一流”建設(shè)的號角和步伐，實現(xiàn)由以規(guī)模效益為主的初級發(fā)展階段到以質(zhì)量內(nèi)涵為主的規(guī)范化階段的轉(zhuǎn)變，而重中之重在于完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、以內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的“杠桿”效應(yīng)推動民辦高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對于民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提高治理現(xiàn)代化水平和能力乃至實現(xiàn)整個高等教育體系的科學(xué)健康發(fā)展都具有十分重要的意義。

（一）彰顯大學(xué)精神，弘揚大學(xué)傳統(tǒng)

民辦高校辦學(xué)實踐突破了計劃經(jīng)濟體制下由政府包辦高等教育的束縛，消解了政府對大學(xué)管理權(quán)和資源配置權(quán)的單一化控制，有利于完成對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的制度探尋，還原大學(xué)所獨具的區(qū)別于政府、企業(yè)等社會組織的自由、民主、自主精神。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可使民辦高校不懈追求和堅持大學(xué)的理想和精神。30多年來，民辦高校始終牢記大學(xué)使命，不斷砥礪前行，在“獨立之精神、自由之思想”的大學(xué)精神和“崇尚學(xué)術(shù)、發(fā)揚民主、科學(xué)求真、追求卓越”的大學(xué)傳統(tǒng)沐浴下，逐漸形成了獨具民辦教育特色的大學(xué)精神和文化。時至今日，傳承大學(xué)傳統(tǒng)、彰顯大學(xué)精神、追求大學(xué)理想依然是民辦高校不懈探索的本質(zhì)所在，也是民辦高校內(nèi)部治理的目標任務(wù)。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，旨在建立科學(xué)合理的、符合高等教育辦學(xué)規(guī)律的治理制度和模式，努力使民辦高等教育更好地彰顯大學(xué)精神、弘揚大學(xué)傳統(tǒng)，由此幫助民辦高校在日益激烈的高等教育競爭中尋得一席之地并立于不敗境地。

（二）符合利益相關(guān)者的切身利益

大學(xué)區(qū)別于企業(yè)等社會組織的特點之一是“大學(xué)是一個由學(xué)者與學(xué)生組成的、致力于尋求真理之事業(yè)的共同體”③。從這個意義上來說，大學(xué)是包括教師、學(xué)生等多個利益群體在內(nèi)的綜合性組織。不同群體的利益相關(guān)者為保障切身利益，都應(yīng)參與大學(xué)治理。民辦高校作為資源配置多元化的大學(xué)組織，其參與治理的權(quán)力主體具有廣泛性，利益相關(guān)者種類也相對較多。學(xué)校的任何決策都事關(guān)董事會、黨組織、投資者、校長、教師以及學(xué)生等不同群體的切身利益。建立基于利益相關(guān)者的“協(xié)商—合作”式治理結(jié)構(gòu)，使所有利益相關(guān)者的利益最大化，更符合民辦高校的治理實際，更能保護利益相關(guān)者的合法權(quán)益，也能在治理過程中充分調(diào)動各方面力量，形成辦學(xué)合力，從而大大提高內(nèi)部治理的科學(xué)化、制度化、教育化和民主化水平。有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)旨在通過對不同權(quán)力的制衡和約束，在制度設(shè)計和最終實施上維護利益相關(guān)者的利益，促進組織的健康可持續(xù)發(fā)展，進而實現(xiàn)利益最大化的實際治理效果。

（三）實現(xiàn)權(quán)力的多元化約束和監(jiān)督

大學(xué)是多權(quán)力主體共同治理的綜合社會組織，在實現(xiàn)使命和任務(wù)的過程中依賴于各個權(quán)力主體各司其職、共同出力，并需充分尊重不同辦學(xué)主體的合法地位和治理權(quán)利。民辦高校治理實踐更集中地體現(xiàn)了多重辦學(xué)主體共同治理的現(xiàn)實訴求。突破單一化的集權(quán)控制、實現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和民主治校是民辦高校追尋大學(xué)本質(zhì)并實現(xiàn)大學(xué)社會化功能的最佳途徑。從這個意義上來說，民辦高校內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)督是現(xiàn)代社會組織治理的基本要求，也是民辦高校尊重多元化權(quán)力主體并實現(xiàn)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。大學(xué)治理過程“具有復(fù)雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權(quán)力的制約”④。由于民辦高校組織內(nèi)部權(quán)力體系具有董事會權(quán)力、政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力并行的治理實施特點，兼具人才培養(yǎng)和組織效益的雙重目標，因而治理組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、權(quán)力行使疊加交錯。如何使不同權(quán)力各履其責(zé)并形成治理合力，是完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。因此，辦學(xué)基礎(chǔ)相對薄弱的民辦高校理應(yīng)通過加強內(nèi)部治理，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，建立科學(xué)合理的權(quán)力制約和監(jiān)督機制，激發(fā)各方參與治理的主動性和積極性，提高辦學(xué)質(zhì)量和效益。

（四）發(fā)揮民辦高校服務(wù)社會的功能

隨著許多普通本科大學(xué)向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，民辦高校承擔(dān)的服務(wù)社會的功能日益重要。充分發(fā)揮服務(wù)社會的大學(xué)功能，要求民辦高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使功能表現(xiàn)與社會需求保持一致。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是要通過協(xié)調(diào)權(quán)力配置以幫助民辦高等教育更好地實現(xiàn)服務(wù)社會的功能，更充分地發(fā)揮民辦高等教育的社會效能，使民辦高校的功能不斷豐富并具備發(fā)展的生命力和創(chuàng)新力。隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，民辦高校自身與地方、社會的聯(lián)系越來越密切，這更有利于在新的社會環(huán)境下充分發(fā)揮民辦高校服務(wù)社會的功能。

二、我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的人治困境及其弊端

（一）我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的人治困境

近年來，我國各地發(fā)生多起民辦高校管理者以權(quán)代法、肆意踐踏師生合法權(quán)益的負面事件。在內(nèi)部管理方面，教育質(zhì)量低下、師資流失加劇、財務(wù)負債突出、學(xué)術(shù)失范嚴重、公共信任危機等實際問題已成為制約民辦高校實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的瓶頸。造成上述這些現(xiàn)象和問題的根本原因是民辦高校在內(nèi)部治理過程中身陷人治囹圄，以投資者為主導(dǎo)的學(xué)校實際控制者將學(xué)校管理看成以人治為核心的管理。

作為一種政治思想學(xué)說，人治是“指國家權(quán)力的執(zhí)掌者憑借其所有或行使的不受法律制約的權(quán)力，完全依據(jù)其個人主觀意志治理國家、管理社會公共事務(wù)的一種特定方式”⑤。人治管理模式和手段傾向于上下壓制式的管控，在權(quán)力行使過程中形成了“命令—服從”的強制關(guān)系，造成了權(quán)力主體的單一化和管理過程的集權(quán)化，嚴重抑制了管理主體——人的主動性和能動性。人治思想及管理模式在民辦高校內(nèi)部管理中體現(xiàn)得尤為明顯，突出表現(xiàn)在以下三個方面：

1.企業(yè)式的管理模式。以資本主體為主導(dǎo)的投資者控制了學(xué)校發(fā)展決策的話語權(quán)，以資本運營的企業(yè)管理模式替代了教育管理模式，甚至將學(xué)?？闯蔀槠溆墓ぞ?，漠視了大學(xué)的獨特教育價值和教育規(guī)律。以管制為目標的企業(yè)式管理模式，將本以多元主體為基礎(chǔ)的、強調(diào)雙向互動合作的治理行為產(chǎn)生過程簡單線性化為單純的決策執(zhí)行過程，通過強化執(zhí)行效果、增進決策效益、塑造權(quán)威規(guī)訓(xùn)、懲罰違規(guī)行為等措施固化管理過程。以投資者為主導(dǎo)的民辦高校決策者，利用線性化的治理過程強化了帶有極強個人意志的管理目的。決策行為的強制性和執(zhí)行過程的順從性將豐富的互動治理過程變?yōu)榫€性化的管理行為執(zhí)行過程，大大弱化了管理主體——人的主體性，并抑制了主體參與管理的主動性。

2.集權(quán)化的權(quán)力體系。民辦高校的內(nèi)部權(quán)力體系借鑒企業(yè)的行政管理模式，采用集權(quán)式內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成了“金字塔”型權(quán)力體系。董事長等高層管理者作為學(xué)校內(nèi)部最高權(quán)力的代表，通過強化內(nèi)部科層制管理組織幾乎掌控了學(xué)校內(nèi)部的所有權(quán)力。其掌握的經(jīng)濟權(quán)力與政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力相比，處于絕對霸權(quán)地位，高度集權(quán)的現(xiàn)象突出。以投資者為主體的實際決策者為了維護其投資利益，極易排斥其他管理權(quán)力主體，造成了民辦高校普遍存在黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)地位弱化、學(xué)術(shù)組織權(quán)力式微、基層教職工缺乏民主參與渠道、權(quán)力制衡和監(jiān)督體系不完善等不良現(xiàn)象，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中本應(yīng)以多元為基礎(chǔ)的權(quán)力體系處于單一、線性、封閉的狀態(tài)。

3.過度的市場化運作。過度教育市場化的最終歸宿是要將高等教育徹底市場化，純粹以商業(yè)化的經(jīng)營理念來治理高校，此時，大學(xué)成為自負盈虧的市場組織，學(xué)生是顧客和消費者。民辦高校在大學(xué)社會化、市場化的過程中充當了“排頭兵”的角色。創(chuàng)辦民辦高校的初衷是為了解決大學(xué)資源不足、財政困難的問題。國家雖然制定了一系列政策鼓勵社會力量舉辦教育，但實際約束力度不夠，導(dǎo)致市場化的運作方式在民辦高校大行其道。許多投資者由于缺乏有效約束和監(jiān)管而在民辦高校肆意妄為，利用掌握的權(quán)力一味謀求私利，置教師、學(xué)生的切身利益于不顧。部分實際控制者缺乏教育觀念，不了解教育規(guī)律，從事教育活動的專業(yè)能力不足，甚至法制意識淡薄，從而使民辦高校的人治管理和集權(quán)管理占據(jù)主導(dǎo)地位，抑制了底層的學(xué)術(shù)組織和民主力量，失去了民辦高校本身的大學(xué)特色，更不用提教學(xué)中本應(yīng)堅持的教育價值觀和以人的發(fā)展為根本的價值觀，嚴重束縛了大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和民主的發(fā)揮。

以企業(yè)式的管理模式、集權(quán)化的權(quán)力體系、過度的市場化運作為特征的人治治理危機，使得民辦高校內(nèi)部治理水平持續(xù)低下，民辦高等教育質(zhì)量堪憂，成為制約和影響民辦高等教育科學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展的重要桎梏。

（二）民辦高校人治帶來的弊端

民辦高校內(nèi)部治理的人治傾向和現(xiàn)狀造成了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的異化，使內(nèi)部治理偏離了科學(xué)治理之道，成為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)革新和完善的頑疾。處于低層次管理水平的人治管理現(xiàn)狀將民辦高校的辦學(xué)實踐引入誤區(qū)，不斷困擾和制約著整體辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的提高。

1.辦學(xué)目的功利化。高等教育市場投資機制的引入猶如一把“雙刃劍”，在豐富社會主義辦學(xué)機制的同時，也讓民辦高等教育走向過度功利化的迷途。以投資為目的的辦學(xué)使得投資者將學(xué)校作為自己盈利的工具。在具體的決策形成過程中，集權(quán)掌控者更傾向于功利化的決策選擇，對大學(xué)的理想追求和功能實現(xiàn)缺乏學(xué)理性的調(diào)研和思考，造成了辦學(xué)目的、管理理念的功利化價值取向，逐漸偏離了大學(xué)治理的本真之道。

2.管理制度工具化。投資者將學(xué)校視為其進行商業(yè)投資的盈利性機構(gòu)，通過行政科層制不斷強化金字塔式的集權(quán)管理制度。這種明顯帶有遵從投資者個人意志的管理制度體系，使實際的決策過程缺乏集體商議和合作交流，也使執(zhí)行過程更強調(diào)服從強制性權(quán)威。此外，民辦高校的民主監(jiān)督審議機制尚不完善，在核心決策層權(quán)力一元獨大的影響下，教學(xué)、科研等具體管理制度建設(shè)成為維護決策層利益的工具，以資本效益回報為目標的管理制度帶有明顯的工具性色彩。

3.發(fā)展模式產(chǎn)業(yè)化。部分民辦高校借鑒企業(yè)的發(fā)展模式，將學(xué)?？闯善髽I(yè)式的產(chǎn)業(yè)集群，堅持規(guī)模宏大、學(xué)科齊全、貪大求全的外延式發(fā)展道路，用市場規(guī)律取代教育規(guī)律，缺乏對辦學(xué)質(zhì)量內(nèi)涵的理性認識。這種將民辦高等教育視為一般產(chǎn)業(yè)而傷害教育公益性的錯誤理念，導(dǎo)致民辦高校的具體管理行為出現(xiàn)急功近利、片面追求短期經(jīng)濟效益，甚至為刻意追求經(jīng)濟利潤回報而置民辦教育的公益性于不顧的行為，有違《中華人民共和國民辦教育促進法》中有關(guān)“合理回報”的法理規(guī)定。

4.功能實現(xiàn)單一化。民辦高校在從辦學(xué)初期到規(guī)范化辦學(xué)的過程中，為實現(xiàn)短期內(nèi)的辦學(xué)成果，只能機械地模仿、借鑒公辦高校的管理模式，但是，由于師資力量薄弱、校園文化建設(shè)不足，造成民辦高校與社會的聯(lián)系還不深入，服務(wù)社會的功能相當欠缺。民辦高校的管理者為追求辦學(xué)效益的最大化，將有限的精力和視角僅僅聚焦在完成教學(xué)任務(wù)、培養(yǎng)合格人才方面，把教學(xué)看成塑造合格“產(chǎn)品”的手段，缺乏對育人機制的深入探討?？蒲谐晒麘?yīng)用推廣的力度也相對較弱，科研整體氛圍不濃。

三、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化的原因分析

因人治而產(chǎn)生的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化，嚴重束縛了民辦高校發(fā)展和內(nèi)部治理的科學(xué)化水平與規(guī)范化程度。困擾和制約民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的深層次人治危機，與民辦高校產(chǎn)生發(fā)展的社會歷史環(huán)境息息相關(guān)。高等教育大眾化和改革開放以來市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會轉(zhuǎn)型是民辦高校內(nèi)部治理陷入人治困境的時代背景。導(dǎo)致民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化的原因，主要有以下方面：

（一）治理觀念陳舊落后，忽視了教育規(guī)律

受高等教育引入市場機制以來的浮躁風(fēng)氣及趨利思想的影響，民辦高校管理行為趨向市場化、功利化，淡化了治理過程中的道德意識、倫理意識、責(zé)任意識。行政化、官僚化的工具理性價值觀在辦學(xué)實踐中大行其道，導(dǎo)致治理實踐走向工具化、庸俗化和功利化，大學(xué)的共性價值目標模糊或淡化。多方利益相關(guān)者的介入和學(xué)科分化的加劇，使得民辦高校在過度追求規(guī)模效益的同時，其內(nèi)部越來越走向分裂和官僚化，大學(xué)“失去了對自身命運的控制”⑥。許多民辦高校重投入回報和經(jīng)營利潤、輕教育的內(nèi)生性投入和文化建設(shè)，將學(xué)校視為創(chuàng)收盈利的“企業(yè)”；重發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟效益、輕學(xué)術(shù)氛圍營造和科學(xué)研究，把自身打造成標準化的“工廠或車間”；重控制服從和執(zhí)行效率、輕自由民主的管理文化創(chuàng)設(shè)，將自身塑造成“一言堂”式的單向度管理體系。這種產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化帶來的落后治理理念和急功近利的危險做法，忽視了高等教育的獨特價值，破壞了教育的特殊規(guī)律。

（二）治理制度受制于強權(quán)管制，分權(quán)監(jiān)督制約機制嚴重缺乏

投資者為尋求投資效益回報最大化，極力鞏固其在學(xué)校發(fā)展中的絕對話語權(quán)。盡管近年來實行的董事會的所有權(quán)和校長管理權(quán)分設(shè)的做法有效促進了治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化進程，但尚未建立具體的職權(quán)保障、溝通交流、責(zé)任劃分等機制，微觀層面的管理機制體系保障建設(shè)遠遠不足。在投資者強權(quán)地位的影響下，政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等其他權(quán)力相對處于弱勢地位，造成內(nèi)部權(quán)力的嚴重失衡。在制度建設(shè)方面，由于學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度尚不健全，無法對學(xué)校內(nèi)部管理行為進行有效的制度規(guī)范，導(dǎo)致決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)三方無法有效地實現(xiàn)相互制衡，普遍存在著決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方權(quán)利缺乏制衡的問題，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度集權(quán)的單向度體系。教學(xué)、科研等具體制度制定和執(zhí)行趨于形式化，決策的具體執(zhí)行者在管理行動中容易產(chǎn)生表面順從與內(nèi)心抵制現(xiàn)象，導(dǎo)致制度執(zhí)行走樣，管理行為失范。

（三）管理者教育管理水平和能力相對低下，制約了整體治理質(zhì)量的提升

有效的治理離不開高素質(zhì)的管理者。企業(yè)家辦學(xué)的現(xiàn)實選擇和教育家辦教育的固定邏輯之間始終存在著天然溝壑。家族式的管理成員組成和重個人主觀好惡的評價方式，使得內(nèi)部治理極易脫離科學(xué)之道，踏上人治異途。以投資者為主的決策者和管理者往往缺乏高等教育管理經(jīng)歷，造成辦學(xué)能力和管理素質(zhì)相對低下，無法滿足治理現(xiàn)代化的要求和大學(xué)組織發(fā)展的專業(yè)性需求。企業(yè)家辦學(xué)的現(xiàn)實決定了企業(yè)家很難像教育家一樣科學(xué)治理學(xué)校，基于董事會領(lǐng)導(dǎo)的校長專業(yè)化建設(shè)道路依然困難重重。部分民辦高校管理者傾向于扮演獨裁者與支配者的角色，凌駕于教師和學(xué)生之上，對知識和人才缺乏應(yīng)有的理解與尊重。投資者多樣化的社會背景決定了他們不可能將全部的精力和熱情投入到學(xué)校治理中來，而參與實際決策執(zhí)行的管理者缺乏職業(yè)活動的自主權(quán)，容易在參與治理的過程中產(chǎn)生疏離感與失落感。

（四）實際治理效果欠佳，沒有充分實現(xiàn)社會化功能

民辦高校在經(jīng)費來源上雖有別于公辦高校， 但也必須承擔(dān)普通高校的社會責(zé)任。衡量民辦高等教育價值的標準，除是否提供高質(zhì)量的教育服務(wù)以外，還有人才是否適應(yīng)和達到社會化的要求。民辦高校的資源配置主要以教育消費者交納的學(xué)費為主要收入來源，是顧客支持型而非公眾支持型的組織。捉襟見肘的辦學(xué)資金和有限的教育資源導(dǎo)致民辦高校在高等教育競爭中處于弱勢地位。民辦高校注入資本的排他性在一定程度上限制和排斥社會力量進入內(nèi)部治理體系，使得民辦高校成為具有相對封閉、單一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的獨立王國，遠遠不能體現(xiàn)大學(xué)社會化的功能。許多民辦高校的內(nèi)部治理行動邏輯混亂，實際治理效果不好，導(dǎo)致社會化功能實現(xiàn)不足，治理實效缺乏對社會化功能的追尋。

四、完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇

現(xiàn)階段，面對新時代“雙一流”建設(shè)對大學(xué)治理現(xiàn)代化的要求，我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和完善需要慎思、改革當前的人治治理模式。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的破冰之旅始于弱化人治管理，強化法治與民主，實施從單一化的資本主導(dǎo)走向多元主體共治為根本路徑的治理轉(zhuǎn)型，努力形成由經(jīng)驗式管理的宏偉敘事模式向注重分權(quán)合作的微觀權(quán)力運行模式轉(zhuǎn)變的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，不斷優(yōu)化和改造民辦高校的內(nèi)部治理生態(tài)。

（一）轉(zhuǎn)變治理觀念，堅持用大學(xué)精神引領(lǐng)民辦教育事業(yè)發(fā)展

通過分權(quán)路徑對集權(quán)化體制進行改革，可有效推進民辦高校內(nèi)部治理的科學(xué)化變革，使其堅守自由與獨立的大學(xué)精神。要努力克服市場機制引入而導(dǎo)致的教育管理觀念異化的弊端，認識到民辦教育的育人價值和公益性本質(zhì)的重要性，實現(xiàn)從企業(yè)人辦企業(yè)到教育家辦學(xué)校的實質(zhì)轉(zhuǎn)變。要以大學(xué)精神追求為先導(dǎo)，堅持用科學(xué)、理性的大學(xué)思維實施治理行為，回歸科學(xué)的大學(xué)治理之道。要合理準確地確定辦學(xué)定位，遵循公益性辦學(xué)性質(zhì)，發(fā)揚民辦高校崇尚學(xué)術(shù)、發(fā)揚民主、科學(xué)求真、追求卓越的大學(xué)文化和傳統(tǒng)，力求通過加強發(fā)展規(guī)劃論證、大學(xué)理念引領(lǐng)、歷史總結(jié)回顧等措施，使民辦高校的存在價值、學(xué)校文化、使命追求等理念性、人文性價值追求在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善實踐中起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

（二）強化治理制度，堅持用現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)范辦學(xué)行為

治理制度不僅是規(guī)范和統(tǒng)一民辦高校組織內(nèi)部成員思想言行的規(guī)范體系，更是民辦高校組織賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。建構(gòu)各利益群體價值取向基本一致、相互認同的文化理念和共同遵循的大學(xué)制度，是完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的根本所在。完善董事會、黨委、院務(wù)委員會、教代會等機構(gòu)的職權(quán)范圍、議事規(guī)則、決策程序，通過規(guī)范、完善學(xué)校章程和校紀校規(guī)等制度體系，明確不同權(quán)力主體的工作職責(zé)和權(quán)力范圍，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為，有助于增強決策的科學(xué)性、規(guī)范性和民主性，減少權(quán)力失控和行為失范。構(gòu)建保障多元權(quán)力主體共同參與協(xié)商合作為特征的內(nèi)部治理組織和運行體系，能夠從根本上改變權(quán)力過于向上集中的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的遵從個人意志的集權(quán)管理模式，尊重基層學(xué)術(shù)組織和民主團體參與治理自主權(quán)和合法地位，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作機制，不斷從治理過程細節(jié)上完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計、運行、保障和監(jiān)督制度。

（三）提高治理質(zhì)量，堅持突出特色的內(nèi)涵式發(fā)展道路

高質(zhì)量發(fā)展是當前教育改革的重點，有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)旨在提高實際治理效果，提升民辦高等教育質(zhì)量。教育質(zhì)量是民辦高校生存和發(fā)展的生命線，是立校之基、生存之本、發(fā)展之源。治理質(zhì)量是衡量內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有效變革的重要內(nèi)容。當前，只有引導(dǎo)民辦高校從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，從注重規(guī)模效益向注重質(zhì)量內(nèi)涵轉(zhuǎn)變，才能真正實現(xiàn)民辦高等教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

要使民辦高校能夠在激烈的高等教育市場競爭中求得生存和發(fā)展，一方面要堅持加強內(nèi)涵建設(shè)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路；另一方面要在實踐中凝練辦學(xué)特色，充分發(fā)揮辦學(xué)機制靈活的優(yōu)勢，實現(xiàn)特色發(fā)展。只有這樣，才能使民辦高校發(fā)展兼具質(zhì)量與特色的雙重特質(zhì)，不斷提升民辦高校的綜合競爭力。以質(zhì)量求生存，以特色求發(fā)展，堅持內(nèi)涵式發(fā)展道路是民辦高校實現(xiàn)科學(xué)治理的必然選擇。

（四）面向社會市場，發(fā)揮民辦高校服務(wù)經(jīng)濟社會的功能

大學(xué)既有傳統(tǒng)性的堅守，也有現(xiàn)代性的開拓。在新的時代和環(huán)境下，現(xiàn)代大學(xué)的功能表現(xiàn)越來越多樣化。努力做到大學(xué)教育本質(zhì)追尋的出世性和功能實現(xiàn)的入世性相結(jié)合，是大學(xué)保持旺盛生命力的根本所在。民辦高校要彌補辦學(xué)基礎(chǔ)先天不足的弱勢，向一流辦學(xué)努力，就要在實現(xiàn)大學(xué)功能上做足文章。民辦高校培養(yǎng)學(xué)生的主要目的就是要服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，努力培養(yǎng)滿足社會需求的人才，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供人力支撐。要達到此目的，就要根據(jù)地方經(jīng)濟對人才的需要設(shè)置專業(yè)，進而“根據(jù)地方經(jīng)濟、行業(yè)及企業(yè)的需求規(guī)格來制定人才培養(yǎng)目標”⑦。此外，民辦高校的科研創(chuàng)新工作也應(yīng)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，密切關(guān)注社會需求，努力實現(xiàn)科研成果的推廣和應(yīng)用，提高社會生產(chǎn)力水平。

實現(xiàn)“雙一流”的戰(zhàn)略目標，需要我們完善和改進民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在多元治理主體參與的格局下，民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革在超脫于行政化、企業(yè)化的模仿以及商業(yè)化的風(fēng)險規(guī)避之后，力求突破人治之困境，以科學(xué)的治理理念和大學(xué)精神為導(dǎo)向，以理性和法制為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化、法治化為突破口，賦予內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以科學(xué)的權(quán)力分配和穩(wěn)定的行動邏輯，大力加強內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟社會的功能，實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變，努力達到內(nèi)部治理的科學(xué)化、法制化、民主化，使民辦高校治理實踐邁向法治、善治的康莊大道。

[注釋]

①龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：建立大學(xué)變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動[J].高等教育研究，2010（12）：53.

②龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石[J].教育研究，2009（6）：22.

③（德）卡爾·雅斯貝爾斯.大學(xué)之理念[M].邱立波，譯.上海：上海世紀出版集團，2007：19.

④劉獻君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機制[J].高等教育研究，2012（3）：2.

⑤丁士松.論人治[J].武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2008（4）：568.

⑥（美）約翰·S.布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，1987：141.

⑦徐緒卿.建設(shè)國家級高水平民辦高校的若干思考[J].教育發(fā)展研究，2012（7）：25.