屠明將 姜伯成 蘇琪

[摘要]新修訂“民辦教育促進法”規(guī)定民辦學校分類管理具體辦法由省級人民政府制定。然而，地方政府在制定民辦教育政策時卻面臨貫徹新政精神與創(chuàng)新地方經(jīng)驗、推動分類管理改革與維持社會穩(wěn)定、促進民辦教育發(fā)展與保障舉辦者權(quán)益等矛盾。為此，需加快修訂“民辦教育促進法實施條例”。地方政府也應(yīng)避免制度性歧視，明確分類扶持舉措，保障舉辦者合法權(quán)益，同時充分借鑒其他省市創(chuàng)新經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞]民辦教育 分類管理 政策制定

[作者簡介]屠明將（1987- ），男，安徽六安人，重慶市教育科學研究院，助理研究員；姜伯成（1962- ），男，重慶人，重慶市教育科學研究院，副研究員。（重慶 400010）蘇琪（1993- ），女，河北石家莊人，西南大學教育學部在讀碩士。（重慶 400715）

[基金項目]本文系重慶市2016年度教育科學規(guī)劃重點項目“重慶市民辦教育分類管理的聯(lián)動機制研究”（項目編號：2016-00-002）和重慶市2016年度教育科學規(guī)劃重點項目“重慶市民辦教育供給側(cè)改革的立體化路徑研究”（項目編號：2016-00-008）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）11-0104-04

2016年，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》（以下簡稱《決定》）。為了貫徹落實新修訂的“民辦教育促進法”，國務(wù)院隨即頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕81號，以下簡稱《若干意見》），教育部出臺了《民辦學校分類登記實施細則》與《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》等配套政策。此次修法賦予地方政府較大的政策創(chuàng)新空間，不過對于地方而言，這既是發(fā)展民辦教育的戰(zhàn)略機遇，也是一個巨大的挑戰(zhàn)。2017年3～5月，課題組通過集體座談、實地考察、問卷調(diào)查的方式對中西部地區(qū)某?。ㄊ校?8個教育行政部門以及40多所民辦學校等機構(gòu)進行了深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在“民辦教育促進法”修訂的新形勢下，地方民辦教育政策制定面臨許多困境。

一、地方民辦教育政策制定面臨的困境

（一）貫徹新政精神與創(chuàng)新地方經(jīng)驗的矛盾

民辦教育新政是中央在統(tǒng)籌各方面因素后部署的重大戰(zhàn)略舉措之一，對民辦教育體制機制改革進行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計?！稕Q定》授權(quán)2017年9月1日前設(shè)立的民辦學校的具體過渡辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。然而，地方政府在有些方面沒有充分自主權(quán)，出現(xiàn)了責任與權(quán)力不對等的局面。

首先，土地、稅收等扶持政策的制度性突破有限。雖然相關(guān)文件已經(jīng)明確非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的優(yōu)惠政策，但是對于營利性民辦學校的具體優(yōu)惠政策并沒有確定。由于地方政府在土地、稅收方面沒有過多的自由裁量空間，而土地和稅收優(yōu)惠政策又是選擇營利性民辦學校舉辦者最為關(guān)注的焦點?！坝信e辦者計算，如果按企業(yè)來收稅，營利性民辦學校將比目前增加20%左右的稅收力度?！雹僖虼耍绻x擇營利性質(zhì)，就會面對高昂的稅費、補交土地出讓金等負擔，這成為民辦學校舉辦者裹足不前的“攔路虎”。其次，對非營利性民辦學校規(guī)范管理的政策依據(jù)不足。目前只有《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》，在非營利性民辦學校監(jiān)管方面缺乏頂層設(shè)計。然而，依據(jù)民辦教育新政的導向，非營利性民辦學校將是未來民辦教育領(lǐng)域的主體，那么問題隨之而來，對其如何監(jiān)管將是考驗地方政府智慧的一大難題。例如，新法實施后地方政府必然會在加大對非營利性民辦學校財政支持力度的同時強化監(jiān)管，這就容易導致忽視甚至無視對民辦學校辦學自主權(quán)的保護，從而造成非營利性民辦學?！肮k化”現(xiàn)象愈演愈烈，此次修法的政策預期也會在時間的推移中逐步煙消云散。

（二）推動分類管理改革與維護社會穩(wěn)定的矛盾

此次民辦教育新政與以往政策的不同之處在于向地方賦權(quán)。我國幅員遼闊，民辦教育的發(fā)展體現(xiàn)出十分顯著的地區(qū)差異，新政實施只能依靠地方政府因地制宜地穩(wěn)步推進。《決定》明確提出和要求地方政府結(jié)合本地民辦教育發(fā)展實際，在確保學生、教職工和舉辦者合法權(quán)益的原則指導下，穩(wěn)步推進民辦學校分類管理改革平穩(wěn)過渡。然而，但凡改革，勢必都會遭遇既得利益者的反對及抑制，甚至引發(fā)一系列社會問題。地方政府既想在嚴格貫徹新法要求的基礎(chǔ)上進行政策創(chuàng)新，以抓住此次修法契機促進本區(qū)域民辦教育健康有序發(fā)展，同時又擔心改革的風險不可預測與把控，擔心“槍打出頭鳥”，這是很多省市一直處于觀望的深層次原因。

（三）促進民辦教育發(fā)展與保障舉辦者權(quán)益的矛盾

民辦教育改革最難啃的“硬骨頭”是對現(xiàn)有學校的安置。新修訂的“民辦教育促進法”第十九條規(guī)定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學”，“民辦教育促進法釋義”認為這一條實際上規(guī)定了舉辦者設(shè)立非營利性民辦學校屬于捐資辦學，不再享受財產(chǎn)性權(quán)利。另外，《決定》提出：“終止時，民辦學校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學?！闭{(diào)查發(fā)現(xiàn)，舉辦者與教育行政部門對于補償或獎勵的理解有著非常大的爭議。

首先是對于補償或獎勵的內(nèi)涵解讀存在分歧。調(diào)查中，95%的舉辦者認為出資應(yīng)包括原始出資和滾動出資兩個部分，既要考慮辦學結(jié)余、辦學規(guī)模等有形資產(chǎn)，也要包括品牌效應(yīng)、社會評價等無形資產(chǎn)。但教育行政部門出于操作上的便利，更傾向于把出資界定為舉辦者原始出資，不包括難以量化的無形資產(chǎn)。其次是對于補償或獎勵的比例爭議很大。對舉辦者的補償或獎勵占學校剩余資產(chǎn)的比例，是影響舉辦者辦學積極性的主要因素之一。針對這個問題的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認為補償或獎勵應(yīng)占學校剩余資產(chǎn)10%以內(nèi)的舉辦者占7.1%，認為補償或獎勵應(yīng)占學校剩余資產(chǎn)11%～20%的舉辦者占7.1%，認為補償或獎勵應(yīng)占學校剩余資產(chǎn)21%～30%的舉辦者占14.3%，認為補償或獎勵應(yīng)占學校剩余資產(chǎn)31%以上的舉辦者占57.1%。然而，如果補償或獎勵的資金占學校剩余資產(chǎn)比例過高，在缺乏其他資金來源的情況下就會造成學校正常運轉(zhuǎn)難以為繼的局面。最后是對于“學校終止”的理解存有分歧，民辦學校提出應(yīng)將選擇成為非營利性質(zhì)的日期作為“終止”，教育行政部門認為應(yīng)將學校“停止辦學”看作“終止”。舉辦者表示如果學校辦成了百年名校，在有生之年都拿不到所謂的補償或獎勵。同時，舉辦者還提出選擇登記的日期到學校停止辦學之前可能會跨越幾十年，這期間因通貨膨脹產(chǎn)生的資產(chǎn)貶值也應(yīng)該有明確的處理方案。

二、地方民辦教育政策制定如何突圍

（一）加快“民辦教育促進法實施條例”修訂步伐

地方民辦教育政策制定尚有許多無法突破的制度性難題，需要進一步授權(quán)并加強指導。2002年通過的“民辦教育促進法”之所以在地方推行時遇到的阻力較小，很大原因在于“民辦教育促進法實施條例”的出臺化解了地方配套政策的許多制度難題。因此，最好在新“民辦教育促進法”正式施行前后，完成對實施條例的修訂，以突破地方民辦教育政策制定中的制度瓶頸，進一步明確稅收、土地、財政扶持、國有資產(chǎn)管控等政策，為地方政策制定提供依據(jù)。如營利性民辦學校稅收優(yōu)惠政策可以參照高新技術(shù)企業(yè)的標準征收15%的企業(yè)所得稅、土地優(yōu)惠政策可借鑒工業(yè)用地的多元化供地方式等。

（二）地方配套政策制定要避免產(chǎn)生新的制度性歧視

此次修法的出發(fā)點是在規(guī)范民辦學校辦學行為的基礎(chǔ)上，進一步引導社會資本進入民辦教育領(lǐng)域，在鼓勵和引導大力發(fā)展非營利性民辦學校的同時，也為隱蔽在合理回報背后的投資辦學的營利尋求合法化，通過分類管理的方式促使民辦教育健康有序發(fā)展。但是，受制于傳統(tǒng)思維，社會各界對教育可以營利一事的爭議很大。地方教育行政部門普遍認為營利性民辦學校在工商部門注冊為企業(yè)法人，教育部門已經(jīng)沒有責任和義務(wù)再為其提供優(yōu)惠政策，其運營模式與管理方式只需參照“公司法”和《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》執(zhí)行即可?？墒?，新法已經(jīng)明確規(guī)定營利性民辦學校也屬于公益事業(yè)。換言之，新修訂的“民辦教育促進法”并沒有否認營利性民辦學?？梢砸婪ㄏ硎芄嫘越逃聵I(yè)的各項優(yōu)惠政策。故而，地方政策設(shè)計中不能對營利性民辦學校產(chǎn)生制度性歧視，視之為教育事業(yè)中的“異類”，也不能把營利性民辦學校完全等同于企業(yè)對待，而應(yīng)該在政策許可的范圍內(nèi)給予一定的優(yōu)惠政策，以引導投資辦學的舉辦者進入營利性民辦學校行列。

（三）明確分類扶持舉措是地方民辦教育政策制定的重心

“不論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，教師社保、財政扶持、稅收優(yōu)惠、辦學自主權(quán)方面，都還缺少相應(yīng)可行的配套政策，沒有明確的分類標準，致舉辦者無所適從，不利于民辦學校進行平穩(wěn)分流?！雹谛抡母灸康脑谟诖龠M民辦教育健康發(fā)展，為社會提供優(yōu)質(zhì)多元的教育服務(wù)。然而，目前多數(shù)舉辦者處于觀望狀態(tài)，表示待地方政策明確后再做選擇?？梢姡M一步明確分類扶持已經(jīng)成為地方民辦教育政策推進的重心。這其中有兩個問題需要防范：其一，要充分保障非營利性民辦學校的辦學自主權(quán)。盡管民辦教育新政進一步明確了非營利性民辦學校與公辦學校享有同等的稅收、土地等優(yōu)惠政策，但這并不意味著非營利性民辦學校完全公辦化，或者簡單照搬公辦學校管理模式，其仍需突出其民辦性質(zhì)和體制優(yōu)勢，以激發(fā)民辦學校辦學活力，并形成公辦與民辦良性競爭的局面，從而為社會提供更多優(yōu)質(zhì)、特色、多元的教育資源。其二，營利性民辦學校的優(yōu)惠政策要得到充分落實。在增值稅及其他稅費、土地等方面盡可能給予營利性民辦學校最大的政策優(yōu)惠，以降低其辦學成本，消除選擇營利性民辦學校舉辦者的后顧之憂。

（四）依法保障舉辦者權(quán)益是地方民辦教育政策制定的關(guān)鍵

在實踐中逐步探索構(gòu)建民辦學校舉辦者合法權(quán)益保障機制，是地方民辦教育政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要保護現(xiàn)有民辦學校舉辦者的合法財產(chǎn)權(quán)，化解歷史遺留難題。承認舉辦者的前期投入和對學校發(fā)展的貢獻，在重新登記之前進行財務(wù)清算以明確舉辦者的產(chǎn)權(quán)，同時也要明確補償和獎勵的比例、方式及時限，避免讓選擇非營利性民辦學校的舉辦者產(chǎn)生“被剝奪感”。其次，對新法實施后辦學優(yōu)異的舉辦者給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。新修訂的“民辦教育促進法”第四十五條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人?！钡胤礁骷壵畱?yīng)該設(shè)立專項資金，定期獎勵和表彰辦學優(yōu)異的非營利性民辦學校舉辦者，使其教育情懷得到充分認可，從而調(diào)動其辦學積極性。最后，明確非營利性民辦學校舉辦者的決策權(quán)。根據(jù)新修訂的“民辦教育促進法”中“民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理”的規(guī)定，組織相關(guān)專家指導民辦學校在修改章程中進一步確定舉辦者參與學校治理的方式和手段，使之享有的決策權(quán)得到具體落實。

（五）充分借鑒其他省市民辦教育政策的創(chuàng)新經(jīng)驗

從2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》到2016年“民辦教育促進法”修訂期間，上海、溫州等地都進行了不同方式的分類管理試點，積累了大量政策經(jīng)驗。另外，由于各個省份的民辦教育發(fā)展格局形態(tài)萬千，在政策經(jīng)驗積累方面也有所差異，如廣東省民辦中小學校的政策扶持、重慶市民辦高校的財務(wù)管理規(guī)范等，因此取長補短的政策移植尤為必要。地方民辦教育政策制定應(yīng)在立足本地實際的基礎(chǔ)上，充分借鑒其他省市的創(chuàng)新性舉措，采取立體化策略化解本地民辦教育新政推進中的難題。

[注釋]

①②方建峰.民辦學校分類管理宏觀制度設(shè)計的基本走向[J].復旦教育論壇，2017（2）：52，49.

[參考文獻]

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[2]閻鳳橋.民辦教育政策推進為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察[J].華東師范大學學報：教育科學版，2017（6）.

[3]章露紅.地方民辦教育新政：創(chuàng)新空間、邊界與重要議題[J].教育發(fā)展研究，2017（17）.