范逢春 譚淋丹

摘 要： 制度績效即社會制度的實(shí)施效果。本文使用2006～2015年29省的面板數(shù)據(jù)，測度基本公共服務(wù)均等化制度績效，實(shí)證分析結(jié)果表明：我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平得到顯著提升，其中城鄉(xiāng)基本社會保障均等化制度績效最好，城鄉(xiāng)基本公共教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化制度績效緩慢上升，而城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施均等化制度績效卻逐年下滑。要提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效，必須在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展理念、制度體系、推進(jìn)機(jī)制與支撐保障進(jìn)行“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革。

關(guān)鍵詞： 基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)差異；制度績效

中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-053-（12）

關(guān)于制度績效的主要理論流派，主要有新制度主義與馬克思主義制度分析理論的分野?；谛轮贫戎髁x內(nèi)部各派別對制度的定義、所持方法論以及基本理論假設(shè)的差異，彼德·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒將新制度主義劃分為歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義三大流派①，這一劃分得到學(xué)界普遍認(rèn)同。作為流行于世的理論范式，新制度主義關(guān)于制度績效的理解也呈現(xiàn)出不同的取向，但是總體上都認(rèn)可美國政治學(xué)家西摩·利普塞特的解讀：“有效性指實(shí)際的政績，即該制度在大多數(shù)人民及勢力集團(tuán)如大商業(yè)或軍隊(duì)眼中能夠滿足政府基本功能的程度。”②綜合馬克思主義經(jīng)典作家以及馬克思主義中國化成果，運(yùn)用馬克思主義制度分析理論構(gòu)建的制度績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是一個由低及高的層級劃分，即由最基礎(chǔ)層級的“效率”標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展至第二層級的“公平”標(biāo)準(zhǔn)，再上升為最高層級的“人的自由全面發(fā)展”標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)政治學(xué)者楊光斌以馬克思主義制度分析理論為指導(dǎo)，對西方新制度主義進(jìn)行本土化改造，闡釋制度環(huán)境（Situation）、制度安排（System）與制度績效（Performance）三者間關(guān)系，即制度環(huán)境如何決定和影響制度安排，而后者又將導(dǎo)致怎樣的制度績效，以尋求分析中國政治經(jīng)濟(jì)變遷的新的研究路徑。③綜合國內(nèi)外的研究成果，我們可以將制度績效理解為在某種制度環(huán)境之下，某一社會制度的實(shí)施效應(yīng)、效果或功能，即“制度績效就是社會制度的實(shí)施效果，即制度是否達(dá)到了預(yù)期設(shè)計(jì)目標(biāo)”④。

當(dāng)前，“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”⑤。這就需要通過社會制度安排，“在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”⑥。提升基本公共服務(wù)均等化的制度績效，可以有效縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距，緩解由此引發(fā)的社會矛盾，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，促進(jìn)社會公平正義的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而使民眾有更多的“獲得感”。從制度績效的視角對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程進(jìn)行評估與反思，有利于推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷，從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的評價(jià)不如經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價(jià)那樣容易實(shí)現(xiàn)。只有將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的基本內(nèi)涵訴諸全面、系統(tǒng)、可操作化的考量，才能了解和把握城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度實(shí)際取得的效果，并對制度績效作出正確評價(jià)。對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的測量，需要參照制度績效分析的基本理論，同時(shí)結(jié)合城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在特征，使用客觀評價(jià)的研究思路及相應(yīng)的方法。

1.文獻(xiàn)回顧

關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效的研究有多種邏輯進(jìn)路。采用何種邏輯進(jìn)路詮釋城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效，取決于對“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效”本身的理解。當(dāng)前關(guān)于這一概念的理解主要存在制度主義、行動主義與結(jié)果主義的差異?；谶@種理解差異，國內(nèi)對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效測量有三種不同的研究取向。

第一種是“制度主義”取向的研究。制度分析理論通行的觀點(diǎn)是：制度的重要性在于它能夠直接作用于政治行為體的選擇、行為實(shí)踐特征等⑦。范逢春采取內(nèi)容分析法、時(shí)間序列分析法與批評話語分析，對建國60多年來基本公共服務(wù)均等化的政策文本進(jìn)行檢視，提出我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效呈現(xiàn)從城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)失衡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展軌跡。劉成奎、龔萍發(fā)表我國26個省份面板數(shù)據(jù)（2014～2016）實(shí)證研究，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)制度客觀上會強(qiáng)化地方政府的城市偏向，而后者不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。王謙、江明融也同時(shí)關(guān)注到城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化受城市偏向型的公共服務(wù)供給制度影響的事實(shí)。

第二種是“行動主義”取向的研究?！靶袆又髁x”認(rèn)為“制度關(guān)注的是形式和表象”，“卻忽視了社會生活中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”⑧，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的測量需要從社會發(fā)展過程中去思考。藍(lán)相潔、文旗分析財(cái)政支出、城鎮(zhèn)化、居民收入三個因素與基本公共服務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，并運(yùn)用2006～2013年的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。王偉同在考察影響政府公共服務(wù)水平供需兩方面因素基礎(chǔ)上，運(yùn)用2002～2006年中國省級數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為中國的城市化進(jìn)程對各地區(qū)公共服務(wù)的提供水平及規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。

第三種是“結(jié)果主義”取向的研究。國內(nèi)學(xué)界普遍將制度績效視為一種社會綜合效應(yīng)，即制度績效體現(xiàn)的是特定政策或制度安排對政治、經(jīng)濟(jì)、文化或環(huán)境的作用或影響⑨。由此，國內(nèi)現(xiàn)行的關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的評估往往借助構(gòu)建一套評估指標(biāo)體系并應(yīng)用于選取的特定研究對象的實(shí)證方式進(jìn)行。根據(jù)評估內(nèi)容的差異，目前我國學(xué)術(shù)界相關(guān)研究可分為兩類，第一類研究選取具體的基本公共服務(wù)項(xiàng)目來構(gòu)建指標(biāo)體系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文廣基于PSR模型，從壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三個方面出發(fā)構(gòu)建了一個包括3個二級指標(biāo)、11個三級指標(biāo)、30個四級指標(biāo)的社會保障基本公共服務(wù)水平評價(jià)指標(biāo)體系，并通過數(shù)據(jù)分析對東中西三大區(qū)域的社會保障基本公共服務(wù)水平進(jìn)行評價(jià)。吳建、張亮等人建立了一套包含2個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)、37個三級指標(biāo)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化評估指標(biāo)體系。張雷寶基于變異系數(shù)、基尼系數(shù)分析法，選取萬人擁有公共道路里程指標(biāo)、萬人擁有公交車輛指標(biāo)、人均能源消耗指標(biāo)等10個指標(biāo)，對2006年浙江省公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化問題進(jìn)行量化分析。第二類研究通常將整個基本公共服務(wù)范疇作為研究對象，包括城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化研究，區(qū)別僅在于場域選擇。劉成奎和王朝才利用社會保障指數(shù)、衛(wèi)生服務(wù)指數(shù)、義務(wù)教育指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)4大方面指標(biāo)和8個單項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系，并基于我國28個省份的實(shí)際數(shù)據(jù)（2004～2008）加以驗(yàn)證，結(jié)果顯示我國各省份內(nèi)部城鄉(xiāng)之間均等化水平差異較大。呂暉、夏冕以浙江、湖北、云南、上海、四川、廣東五省一市作為研究樣本，分析我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的居民總體滿意度，結(jié)果顯示不同基本公共服務(wù)領(lǐng)域的居民滿意度結(jié)果存在顯著差異性。

很顯然，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效測量有多種思考邏輯。迄今為止學(xué)術(shù)界并沒有發(fā)展出一套得到普遍認(rèn)可、可直接測量制度績效的理論工具和方法。埃莉諾·奧斯特羅姆構(gòu)建的有關(guān)制度績效的分析框架，綜合考慮了經(jīng)濟(jì)效率、通過財(cái)政平衡及再分配保證的公平、責(zé)任、適應(yīng)性和間接績效等因素⑩，既有制度也有行動，既有投入也有產(chǎn)出，既有效率也有公平，且分析框架立足于發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度的實(shí)際，但在具體測量中仍難以有效應(yīng)用。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署認(rèn)為，“基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是確保所有社會成員平等享有義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)的權(quán)利”，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是政府向全體社會成員提供在使用價(jià)值形態(tài)上水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以促進(jìn)社會公平正義?！熬劝用裣硎芄卜?wù)的機(jī)會均等和結(jié)果均等，相比之下，結(jié)果的均等更重要”。本研究將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效理解為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了結(jié)果的均等。

2.研究設(shè)計(jì)

對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效進(jìn)行測量，需要解決對象界定、變量選擇、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)處理、模型構(gòu)建等問題。

第一，對象界定。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，首次提出“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，這標(biāo)志著“基本公共服務(wù)均等化”作為一大重要理論命題被提上國家議程。2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首次提出要加快公共財(cái)政體系建設(shè)，“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。2006年10月11日，中共十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系并強(qiáng)調(diào)“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。2007年10月15日，中共十七大報(bào)告進(jìn)一步明確“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。2008年10月12日，中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，確定“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的戰(zhàn)略思想，將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”確定為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展五大原則之一，并提出相應(yīng)措施和步驟。2012年7月11日，中國基本公共服務(wù)領(lǐng)域首部國家級專項(xiàng)規(guī)劃《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》出臺，設(shè)計(jì)了“基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)” 九大基本公共服務(wù)的制度性安排并提出公共服務(wù)均等化的具體時(shí)間表，即到2020年“爭取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。2013年11月12日，中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，強(qiáng)調(diào)“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。2017年3月1日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（2016-2020），明確“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要發(fā)展指標(biāo)，規(guī)定國家基本公共服務(wù)制度框架，建立基本公共服務(wù)清單制、健全科學(xué)有效的基本公共服務(wù)實(shí)施機(jī)制。本研究主要針對2006～2015年10年間城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效進(jìn)行測量。

第二，變量選取。明確“基本公共服務(wù)”的內(nèi)涵，是正確選取城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效測量變量的首要條件。學(xué)界對“基本公共服務(wù)”研究有多個角度。安體富、丁元竹等從民生保障角度將基本公共服務(wù)定義為與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障等；陳海威、遲福林等從保護(hù)人的基本權(quán)利的角度將基本公共服務(wù)定義為“為維持本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件”，包括底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和公共安全服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容。劉尚希從兩個消費(fèi)需求層次和消費(fèi)需求同質(zhì)性兩大角度理解與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)的人們無差異消費(fèi)需求屬于基本公共服務(wù)。常修澤認(rèn)為當(dāng)前我國實(shí)行的基本公共服務(wù)包含基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)四方面的內(nèi)容，其中“基本民生性服務(wù)”指就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等，“公共事業(yè)性服務(wù)”包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等，“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”包含公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，“公共安全性服務(wù)”又可細(xì)化為生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全、國防安全等。《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出“基本公共服務(wù)，指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。”包含基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等九大類。結(jié)合上述思考并考慮可操作性，本研究主要針對基本公共服務(wù)范疇內(nèi)的基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障和基本公共設(shè)施等服務(wù)進(jìn)行測量。

第三，數(shù)據(jù)選擇。市、縣是地方政府的主體，采用市、縣級數(shù)據(jù)能使研究具有更大說服力，但由于數(shù)據(jù)可獲取性的限制，本研究最終選擇省級面板數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)來源。本研究選取了除臺灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、西藏自治區(qū)和青海省以外的29個省級行政區(qū)域作為研究對象，對2006～2015年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效進(jìn)行測量，對于個別缺失數(shù)據(jù)采用均值插補(bǔ)的方式進(jìn)行處理。本研究中指標(biāo)數(shù)據(jù)均來源于全國性統(tǒng)計(jì)年鑒和各省份統(tǒng)計(jì)年鑒，其中基本公共教育指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國社會統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》；基本醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國社會統(tǒng)計(jì)年鑒》；基本社會保障指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》；基本公共設(shè)施指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國固定資產(chǎn)投資年鑒》《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國社會統(tǒng)計(jì)年鑒》。這些數(shù)據(jù)皆來自官方公布的統(tǒng)計(jì)年鑒，由此可確保數(shù)據(jù)來源的可靠性和研究結(jié)論的可重復(fù)性。由于篇幅問題，基本公共服務(wù)具體領(lǐng)域的分省數(shù)據(jù)不再羅列。

第四，數(shù)據(jù)處理。從“基本公共服務(wù)”的內(nèi)涵出發(fā)，借鑒現(xiàn)有城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評估文獻(xiàn)的指標(biāo)體系成果，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效評估指標(biāo)體系。通過隸屬度分析判定每項(xiàng)指標(biāo)的重要程度，通過相關(guān)性分析剔除具有重復(fù)性的指標(biāo)，通過信度檢驗(yàn)（克朗巴哈α系數(shù)）和效度檢驗(yàn)（CRV內(nèi)容效度比）對指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格篩選，通過層次分析法（AHP）對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，構(gòu)建一個包含4個準(zhǔn)則層指標(biāo)、14個指標(biāo)層指標(biāo)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的評估指標(biāo)體系，如表1所示。

由于評估指標(biāo)單位有所差異，因此不適宜直接加和，需要對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，再根據(jù)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行加權(quán)綜合為同一量綱指標(biāo)來進(jìn)行計(jì)算。本研究以農(nóng)村指標(biāo)與城鎮(zhèn)指標(biāo)之比對指標(biāo)作標(biāo)準(zhǔn)化處理。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)中有正指標(biāo)和逆指標(biāo)之分，其標(biāo)準(zhǔn)化處理有所差異。

對正指標(biāo)采用的標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

對逆指標(biāo)采用的標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

公式中，Sj表示指標(biāo)層指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)，Rj表示農(nóng)村第j類基本公共服務(wù)指數(shù)，Tj表示城鎮(zhèn)第j類基本公共服務(wù)指數(shù)。

第五，模型構(gòu)建。本研究采用各項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)與相應(yīng)權(quán)重加權(quán)求和的方法計(jì)算城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效指數(shù)取值區(qū)間為0～1，若該指數(shù)為0，則意味著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平極低，即農(nóng)村人口完全沒有享受到基本公共服務(wù)，若該指數(shù)為1，則意味著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平極高，即農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口享受無差別的基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。設(shè)定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)的計(jì)算公式為：

公式中，Ej表示各項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化制度績效指數(shù)，即城鄉(xiāng)基本公共教育、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)基本社會保障、城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施均等化水平；Sj表示指標(biāo)層指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)；Wj表示指標(biāo)層對準(zhǔn)則層的權(quán)重；E表示城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效指數(shù)，即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平；Wi表示準(zhǔn)則層對目標(biāo)層的權(quán)重。

二、測量結(jié)果及實(shí)證分析

事實(shí)上，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化績效處于動態(tài)變化之中，在不同層面、不同領(lǐng)域、不同時(shí)期有不同的發(fā)展水平。因此我們采取“歷時(shí)性”和“共時(shí)性”雙維度實(shí)施測量：在測量城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效整體情況時(shí)采用“歷時(shí)性”的維度；在測量城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效省域情況時(shí)采用“共時(shí)性”的維度。

1.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效整體情況

根據(jù)上述研究設(shè)計(jì)，測算出2006～2015年10年間我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效整體情況，具體如表2所示。

第一，城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化制度績效情況分析。近10年我國在基本公共教育上的投入力度明顯增大。2006年城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為2121.18元，農(nóng)村普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為1846.71元，2015年城鎮(zhèn)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)增加至10269.18元，農(nóng)村普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)增加至9630.84元。10年間國家在教育經(jīng)費(fèi)上的投入增加了近4倍，且城鄉(xiāng)之間的投入差距縮小8.23%。但城鄉(xiāng)基本公共教育水平指數(shù)增長緩慢，僅從0.359954上升到0.456871，說明僅在資金上加大投入、走“經(jīng)濟(jì)溢出”型路線并非最佳方案，關(guān)鍵還在于如何創(chuàng)新體制機(jī)制，徹底解決公共教育城鄉(xiāng)差距背后的深層次問題。具體到師資方面的數(shù)據(jù)，雖然2006～2015年間農(nóng)村普通初中師生比均高于城鎮(zhèn)普通初中師生比，農(nóng)村教師數(shù)量較城鎮(zhèn)充足，但質(zhì)量上卻遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，2006年城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通初中教師本科及以上文化程度所占比重分別為63.32%和29.97%，2015年該數(shù)據(jù)為100%和72.57%，仍然存在較大差距，同樣說明想要從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育均等化，不但需要加大教育經(jīng)費(fèi)投入，更要通過“制度”創(chuàng)新將優(yōu)秀教師資源引入農(nóng)村、留在農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村。

第二，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化制度績效情況分析。較之城鄉(xiāng)基本公共教育均等化水平、城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施均等化水平，我國城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化水平起點(diǎn)較高、基礎(chǔ)較好，2006年該指數(shù)為0.448141，2015年達(dá)到0.561982，近10年來呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢。這得益于我國歷來重視基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、將其視為重大民生問題的政策偏向。通過持續(xù)性和針對性出臺系列政策，大力推行“新醫(yī)改”，使城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距不斷縮小。在投入均等化的角度，2006年我國城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費(fèi)用為1248.3元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用為361.9元，至2014年，我國農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用（3558.3元）首次超過城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費(fèi)用（2581.6元）。在結(jié)果均等化的角度，2005年我國城鎮(zhèn)孕產(chǎn)婦死亡率為10萬分之24.80，農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率為10萬分之45.50，后者是前者的近2倍；至2015年，我國農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率與城鎮(zhèn)孕產(chǎn)婦死亡率基本持平，分別為10萬分之20.20和10萬分之19.80，均大幅降低。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化水平的上升趨勢可期。

第三，城鄉(xiāng)基本社會保障服務(wù)制度績效情況分析。在4個準(zhǔn)則層指標(biāo)中，城鄉(xiāng)基本社會保障均等化水平增速最快，增幅最大。2006年該指數(shù)為0.627342，2010年達(dá)到0.715510， 2015年上升至0.879617，10年間上升了25個百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)基本社會保障服務(wù)制度績效主要得益于新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度。基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，改革開放以來，隨著農(nóng)業(yè)合作社解散和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，以合作社為責(zé)任主體的農(nóng)村合作醫(yī)療制度隨之瓦解，1986年全國實(shí)行健康保障制度的行政村比重跌至4.8%，農(nóng)村合作醫(yī)療名存實(shí)亡，農(nóng)村公共醫(yī)療機(jī)制基本呈現(xiàn)真空狀態(tài)，“自給自足”的自費(fèi)醫(yī)療成為鄉(xiāng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)供給差距。2002年 10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》中提出建立“由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和社會多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。從 2003年起，全國部分縣（市）因地制宜開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)工作。2006年我國新農(nóng)合參合率達(dá)80.70%，2015年更是達(dá)到98.80%，甚至高于同年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)86.34%的覆蓋率。至此，我國農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全覆蓋。2016年1月12日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度正在全國范圍逐步建立?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2009年以前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)組成。2006年，前者參保人數(shù)占城鎮(zhèn)人口比重為24.49%，后者參保人數(shù)占農(nóng)村人口的7.29%，兩者相差17.2%。2009年和2011年，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)分別啟動，并于2012年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋，2014年合并實(shí)施，由此建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！吨袊鐣ｋU(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)截至2014年末合計(jì)已達(dá)8.42億人，覆蓋率為80%左右，一定程度上反映我國城鄉(xiāng)基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化的較高水平。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立，標(biāo)志著城鄉(xiāng)基本社會保障均等化從起點(diǎn)均等走向結(jié)果均等。

第四，城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施服務(wù)制度績效情況分析。與其他3項(xiàng)準(zhǔn)則層指標(biāo)形成對比，我國城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施均等化水平呈現(xiàn)逐年下滑趨勢。2006年我國城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施服務(wù)均等化指數(shù)為0.411543，至2015年下降到0.368613。具體到指標(biāo)層指標(biāo)，2006年農(nóng)村用水普及率為63.40%，城鎮(zhèn)為86.67%，二者相差23.27%；2015年農(nóng)村用水普及率為70.37%，城鎮(zhèn)為98.07%，二者差距擴(kuò)大到27.7%。2006年農(nóng)村燃?xì)馄占奥蕿?7.00%，城鎮(zhèn)為79.11%，二者相差65.11%；2015年農(nóng)村燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到21.38%，城鎮(zhèn)為95.30%，農(nóng)村與城市差距擴(kuò)大到73.92%。2005年城鎮(zhèn)人均道路面積小于農(nóng)村人均道路面積，分別為11.04平方米、14.70平方米，但次年城鎮(zhèn)即反超農(nóng)村，分別為11.43平方米、10.60平方米，至2015年差距進(jìn)一步拉大，分別為15.60平方米、13.11平方米。導(dǎo)致這一下滑趨勢的主要原因是農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)投入之于城鎮(zhèn)的長期不足。從“人均固定資產(chǎn)投資”指標(biāo)來看，2006年城鎮(zhèn)人均固定資產(chǎn)投資為16180.20元，農(nóng)村僅為601.58元，前者為后者的近27倍。此后這一差距并未縮小，反而逐步擴(kuò)大：至2015年，城鎮(zhèn)人均固定資產(chǎn)投資達(dá)到71527.31元，而農(nóng)村人均固定資產(chǎn)投資為1725.02元，僅為10年前（2006年）城鎮(zhèn)人均固定資產(chǎn)投資額的九分之一。

2.分省的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效情況

我國29個省/直轄市2006～2015年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效均值的測量結(jié)果（表3），直觀反映省際城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效空間分布特征。我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效發(fā)展水平存在省際差異。

綜合考察2006～2015年10年間我國29個省級區(qū)域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化平均水平，可依據(jù)其績效指數(shù)均值將29個省份劃分為三個梯度加以分析。

第一梯度省域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)均值高于0.55，包括7個省/直轄市，即北京（0.586773）、上海（0.583672） 、重慶（0.577722）、浙江（0.570356）、天津（0.563661）、廣西（0.554070）、山東（0.553331）。該梯度范圍內(nèi)省/直轄市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度較高，除重慶外均位于東部、沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較好。重慶雖為西南內(nèi)陸城市，但作為中西部地區(qū)唯一的直轄市和全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，近十年來始終將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展作為城市建設(shè)發(fā)展的重心，諸多統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套政策和專門制度的出臺和落實(shí)，很大程度上確保了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的較高水平。

第二梯度省域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)均值介于0.50和0.55之間，共計(jì)18個省份，包括江蘇、海南、陜西、福建、吉林、四川、云南、江西、甘肅、湖北、安徽、黑龍江、貴州、遼寧、山西、湖南、河南、內(nèi)蒙古。第二梯度范圍內(nèi)省份最多，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平指數(shù)的主要組成部分。實(shí)際上，2006～2015年間，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)介于0.437299～0.556336的區(qū)間，與第二梯度各省指數(shù)基本重合。

第三梯度省域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)均值低于0.50，包括寧夏（0.497550）、河北（0.491167）、新疆（0.480440）、廣東（0.475886）4個省份。其中新疆、寧夏是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的西部省份，而廣東屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部省份。廣東省雖然人均GDP位于全國前列，但擁有珠三角發(fā)達(dá)城市群的同時(shí)也涵蓋粵北地區(qū)貧困農(nóng)村，農(nóng)村地區(qū)欠發(fā)達(dá)狀態(tài)導(dǎo)致的“短板效應(yīng)”客觀上拉低了廣東省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。顯見，“各省份內(nèi)部的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平并不是唯一地關(guān)聯(lián)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”。對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平的考察，除經(jīng)濟(jì)因素影響外，還應(yīng)考慮文化、環(huán)境、人口等因素的綜合影響。

三、結(jié)果討論與政策建議

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的演進(jìn)必然有其多重邏輯。作為一個動態(tài)優(yōu)化過程，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的變遷規(guī)則是一個十分具有挑戰(zhàn)性的議題。同樣，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的提升，也必須立足于中國國情，在價(jià)值理性與工具理性的均衡中，尋找發(fā)展的系統(tǒng)化思路。

1.結(jié)果討論

實(shí)證研究結(jié)果顯示，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平在2006～2015年10年間得到顯著提升，從0.437299提升至0.556336，提升近12個百分點(diǎn)。其中城鄉(xiāng)基本社會保障均等化水平增幅最大、增速最快、水平最高，城鄉(xiāng)基本公共教育均等化水平和基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化水平呈緩慢上升趨勢，而城鄉(xiāng)基本公共設(shè)施均等化水平卻逐年下滑，這是值得警惕的一個異象。此外，本研究中29個省級區(qū)域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平差異較大，按照均等化水平指數(shù)均值高低可劃分為三個梯度，最高水平（北京，0.586773）和最低水平（廣東，0.475886）之間相差0.110887，即11個百分點(diǎn)?？傮w而言，得益于國家層面到地方層面城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策的大力推行，10年來我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，供給差距逐年縮小。在肯定我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效的同時(shí)，需要充分關(guān)注到我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平仍然不高，2015年均等化指數(shù)僅為0.556336，距“2020年?duì)幦』緦?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)尚存在不小差距，可謂任重道遠(yuǎn)。原因可以從以下方面考察。

第一，基本公共服務(wù)理念的系統(tǒng)性偏差。在我國，政府決策者對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)重要性的認(rèn)識及其主觀判斷，直接影響相關(guān)政策的出臺和落實(shí)、具體措施的推進(jìn)、供給效率的高低。一些學(xué)術(shù)研究成果發(fā)現(xiàn)，在公共教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，廣大發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)均落后于城市，政府的“城市偏好”在不同國家均有不同程度的增強(qiáng)而不是削弱。這一現(xiàn)象在我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域中同樣存在。政府將經(jīng)濟(jì)增長置于優(yōu)先地位，而對社會建設(shè)重視不夠，一些地方政府甚至為了追求經(jīng)濟(jì)增長而“容忍不平等的擴(kuò)大”。近年來為解決“三農(nóng)”問題出臺的一系列政策和措施，如“一免三補(bǔ)”、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，大多數(shù)仍然是偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而針對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的政策思考不夠、投入不力。同時(shí)，在基本公共服務(wù)供給中，我國公共服務(wù)體系改革實(shí)質(zhì)上仍然沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化思路。理念的闕如導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效不高。

第二，基本公共服務(wù)制度的先天性缺陷。學(xué)界關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的探討、政府主導(dǎo)實(shí)施的改革，大多側(cè)重于物質(zhì)分配調(diào)度，對正式制度尤其是以權(quán)利保障為核心的正式制度建設(shè)卻未予以足夠重視。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效低下，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品供給無論在數(shù)量還是質(zhì)量上與城市相比均明顯不足，未能體現(xiàn)公平正義。公平正義是現(xiàn)代法治體系的精神內(nèi)核，公平正義法治精神的缺失正是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等根源之所在。從深層次上看，城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制安排受制于中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制安排也體制性地固化和加劇中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以制度形式明確城鄉(xiāng)公民權(quán)利差異化的法律存在，本身就不符合現(xiàn)代法治理念。我國到目前為止尚未出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《基本公共服務(wù)法》，目前依賴于一些部門的行政規(guī)章進(jìn)行約束。城鄉(xiāng)區(qū)別對待的供給導(dǎo)向型服務(wù)模式，對于公共服務(wù)實(shí)際需求反應(yīng)遲緩。農(nóng)村居民對基本公共服務(wù)的需求偏好沒有通過民主機(jī)制納入政府決策函數(shù)，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡的重要原因之一。

第三，基本公共服務(wù)供給的過程性制約。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，還與我國公共服務(wù)供給過程中的“碎片化”有關(guān)。從制度績效分析的結(jié)果來看，由于利益偏好的多樣化以及發(fā)展水平的差異性，不同部門的均等化績效水平發(fā)展差異很大，不同省份的均等化績效水平發(fā)展差異也很大。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給中，“公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”，“專業(yè)化—部門化—利益化—制度化”的發(fā)展過程直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效不能盡如人意。

第四，基本公共服務(wù)能力的總體性不足。公共服務(wù)提供必須以政府公共服務(wù)能力為基礎(chǔ)。“財(cái)政是庶政之母”，公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受公共財(cái)政的制度保障和支持水平的直接制約。首先，就我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)而言，沒有體現(xiàn)“民生財(cái)政”的要求，向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜不夠。其次，在財(cái)政資源投入有限的情況下，基于地方政府的城市偏向策略，城市和農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給來源差別明顯：前者基本由公共財(cái)政供給，而后者大部分靠農(nóng)民自己，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)投入更加捉襟見肘。再次，調(diào)整政府間財(cái)政體制不科學(xué)，沒有按照“財(cái)力與事權(quán)相配套”的原則進(jìn)行財(cái)政分配。此外，中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度有效性不夠，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不利于公共服務(wù)均衡發(fā)展。

2.政策建議

“任一民主國家的穩(wěn)定不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也取決于它的政治制度的合法性與有效性?！弊非笞罴芽冃б恢笔浅青l(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度變遷的終極目標(biāo)。當(dāng)前，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效，必須對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展理念、制度體系、推進(jìn)機(jī)制與支撐保障進(jìn)行“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革。

第一，堅(jiān)持“共建共享”的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展理念。“在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡?！本突竟卜?wù)而言，“均等化”是共享發(fā)展理念的基本落腳點(diǎn)，也是中國特色社會主義的一個本質(zhì)要求。中共十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出“人人參與”與“人人享有”的要求，并強(qiáng)調(diào)要“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”。中共十九大報(bào)告指出，必須“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”?；竟卜?wù)的全民共建共享共治既是效率性在公共行政過程的具體實(shí)踐，也是社會性在政治運(yùn)作實(shí)踐中的必然體現(xiàn)，更是公共性在社會治理活動中的應(yīng)有之義。因此，應(yīng)該在十九大報(bào)告精神指引下，加強(qiáng)公平正義取向的制度建設(shè)，把“共建共享”理念作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的首要價(jià)值追求，貫穿到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置的整個過程。

第二，完善“民主法治”的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度體系。切實(shí)保障城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民的各項(xiàng)權(quán)利，必須建立健全基本公共服務(wù)法律體制與政策體系。按照社會主義民主政治要求，切實(shí)落實(shí)“人民當(dāng)家作主”，切實(shí)保障公民享有的各項(xiàng)基本公共服務(wù)權(quán)利。從制度績效的測量結(jié)果來看，當(dāng)前公民權(quán)利譜系中的公共教育、公共醫(yī)療、社會保障、公共設(shè)施等社會權(quán)利有所發(fā)展，但民主參與決策、民主監(jiān)督等政治權(quán)利卻被忽視。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度績效的提升，有賴于在國家層面強(qiáng)化優(yōu)化基層民主制度、決策論證制度、社會治理制度、社會合作制度等制度建設(shè)。依法對基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，按照法定方式推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。做到政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域統(tǒng)籌兼顧，將財(cái)稅制度、分配制度、保障制度等納入系統(tǒng)完整的制度體系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

第三，構(gòu)建“科學(xué)有效”的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)機(jī)制。以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)明確、監(jiān)督評估等實(shí)施機(jī)制為支撐，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。按照“整體性治理”的要求，促進(jìn)各級公共服務(wù)資源有效整合，形成公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的合力；按照技術(shù)邏輯，堅(jiān)持“盡力而為”與“量力而行”的統(tǒng)一，通過公共服務(wù)投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜，縮小城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)差距，提高基本公共服務(wù)的普遍性、公平性和均等化水平。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)、階段安排與主要任務(wù)。完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化績效評價(jià)體系。建立科學(xué)長效的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評價(jià)體系，定期組織評估并及時(shí)調(diào)整政策方向，將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評估結(jié)果納入政府績效考評的范疇并占據(jù)合理權(quán)重。

第四，強(qiáng)化“權(quán)責(zé)清晰”的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化支撐保障。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化受政府財(cái)政能力、配置結(jié)構(gòu)等因素制約。作為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心制度保障，財(cái)政體制安排的合理與否，直接影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡供給效率。因此，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效，首先要促進(jìn)“國家財(cái)政”向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)型，修改財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將公共服務(wù)財(cái)政資金的重心向老少邊窮和廣大中西部農(nóng)村地區(qū)傾斜，使調(diào)整后的投資結(jié)構(gòu)體現(xiàn)對中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共設(shè)施等公共服務(wù)支出的優(yōu)先設(shè)置和扶持力度，從財(cái)政支出的源頭縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的公共服務(wù)水平差距。其次，科學(xué)匹配各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任。在2016年出臺的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理確定省以下政府間財(cái)政事權(quán)，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，同時(shí)明確和細(xì)化省級政府在推進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)。再次，實(shí)行基本公共服務(wù)供給主體多樣化。公共服務(wù)的“政府主導(dǎo)”不能等同于“政府包辦”，必須堅(jiān)持市場化和社會化同步運(yùn)作。為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體“多元化”，應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，鼓勵社會力量參與，全面推進(jìn)復(fù)合式公共服務(wù)和產(chǎn)品供給方式創(chuàng)新，為推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供支撐。

四、結(jié) 語

“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利?！崩^續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是社會公平正義的現(xiàn)實(shí)要求，也是深入貫徹十九大“以人民為中心的發(fā)展思想”的必然舉措。在我國，中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民根本利益的性質(zhì)就決定城鄉(xiāng)之間必須要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，通過基本公共服務(wù)均等化使廣大人民群眾共同享受改革發(fā)展所取得的成果。只有徹底貫徹“共建共享”的發(fā)展理念，完善相關(guān)制度體系，優(yōu)化推進(jìn)實(shí)施機(jī)制，完善公共財(cái)政體制，才能夠不斷提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度績效。今后一段時(shí)間內(nèi)，一方面要發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌性強(qiáng)、權(quán)威性好的特點(diǎn)，根據(jù)民生發(fā)展需求及時(shí)推行“強(qiáng)制性制度變遷”，不斷提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度績效；另一方面，也要發(fā)揮地方政府能動性高、創(chuàng)造性強(qiáng)的特點(diǎn)，根據(jù)公共服務(wù)均等化的變化態(tài)勢施行“誘致性制度變遷”，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化持續(xù)發(fā)展。

注釋：

① [美]彼德·豪爾、羅斯瑪麗·泰勒：《政治科學(xué)與三個新制度主義流派》，載何俊志、任軍鋒、朱德米編譯：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社，2007年，第46-71頁。

② [美]西摩·利普塞特：《政治人——政治的社會基礎(chǔ)》，劉鋼敏、聶蓉譯，商務(wù)印書館，1993年，第53頁。

③ 楊光斌：《制度范式：一種研究中國政治變遷的途徑》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。

④ 饒旭鵬、劉海霞：《非正式制度與制度績效——基于“地方性知識”的視角》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2012年第2期。

⑤ 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》2017年10月28日，第01版。

⑦ [美]斯蒂芬·貝爾：《制度變遷的詮釋路徑：建構(gòu)制度主義V.S.歷史制度主義》，滕白瑩、孫晨光編譯，《國外理論動態(tài)》2016年第7期。

⑧ 向玉瓊：《從制度主義轉(zhuǎn)向行動主義的社會治理——讀張康之教授〈公共行政的行動主義〉》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。

⑨ 郭正林：《如何評估農(nóng)村治理的制度績效》，《中國行政管理》2005年第4期。

⑩ [美]埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫：《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》，上海三聯(lián)書店，2000年，第127-144頁。

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