張賢明 楊楠

摘 要： 責任政治是民主政治的核心范疇，問責對實現(xiàn)責任政治至關重要。政治問責作為問責體系的重要組成部分，集中體現(xiàn)了民主政治的本質(zhì)屬性。二十世紀八十年代以來，國外的政治問責研究不斷深入，取得了豐碩的成果，與之相比，國內(nèi)的相關研究則較為薄弱。系統(tǒng)梳理、歸納與評述近三十年國外政治問責研究的新進展，對推動中國政治問責的理論研究與實踐探索尤為重要。總體來看，國外政治問責研究較為全面與深入，對政治問責的概念、理論基礎、作用與影響因素等方面進行了詳細探討，研究內(nèi)容日益精細化，研究視角逐漸多元化，研究方法趨于科學化。中國的政治問責研究需要立足中國實際，同時吸收借鑒國外相關研究的積極成果，不斷推動政治問責研究本土化。

關鍵詞： 政治問責；問責；責任政治

中圖分類號： D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-104-（8）

責任政治是民主政治的核心范疇，也是政治文明的基本特征。問責作為權(quán)力制約與監(jiān)督的重要方式，對實現(xiàn)責任政治至關重要。在現(xiàn)代政治生活中，責任類型呈現(xiàn)多樣化特征，因而問責方式也日益多元化，構(gòu)建科學完備的問責體系成為責任政治建設的必由之路。政治問責（Political Accountability）是問責體系的重要組成部分，集中體現(xiàn)了民主政治的本質(zhì)屬性。二十世紀八十年代以來，國外的政治問責研究不斷深入，數(shù)量顯著增加，內(nèi)容日益豐富，取得了豐碩的成果。與之相比，國內(nèi)的相關研究則較為薄弱，特別是隨著中國特色社會主義民主政治的不斷推進，政治問責的理論研究愈加難以滿足當前中國政治發(fā)展的現(xiàn)實需要，甚至在一定程度上滯后于政治實踐。系統(tǒng)梳理、歸納與評述近三十年國外政治問責研究的新進展尤為重要與迫切，不僅為國內(nèi)政治問責的理論研究提供借鑒，同時對推動中國政治問責實踐的有序發(fā)展及國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

本文選取的文獻以期刊論文為主，也包含部分具有代表性的相關專著與論文集。其中，期刊論文均來源于SSCI收錄期刊，通過在Web of Science引文索引數(shù)據(jù)庫的Social Science Citation Index（SSCI）數(shù)據(jù)庫中檢索標題含有Political Accountability字段的文獻，時間跨度為1987至2017，共檢索到相關文獻163篇（數(shù)據(jù)最后更新時間為2017年10月1日）。除去書評、重復論文等文獻，并結(jié)合被引頻次、相關性等因素進行篩選，從而確定綜述文獻。從檢索文獻的統(tǒng)計分析來看，論文數(shù)量整體呈上升趨勢，特別是近十年增長尤為迅速，占全部檢索論文的半數(shù)以上；研究論文大都集中在政治科學、經(jīng)濟學、法學與公共行政學領域；哈佛大學、斯坦福大學、紐約大學、芝加哥大學等美國著名高校是國外政治問責研究的重要陣地；研究學者主要來自美國和英國，其中美國學者居多，此外，瑞士、法國、挪威、意大利、日本、澳大利亞等國家均有多位學者研究相關問題；American Political Science Review，Journal of Politics，International Political Science Review等國際著名的政治學研究雜志均發(fā)表兩篇以上相關研究論文。總體來看，國外的政治問責研究較為全面與深入，對政治問責的概念、理論基礎、作用與影響因素等方面進行了詳細探討，下文將主要圍繞以上幾方面對近三十年國外政治問責研究的新進展進行扼要概述與評析。

一、政治問責的概念與理論基礎

政治問責的基本理論研究是研究政治問責的基礎與前提，國外學者從政治問責的概念與理論基礎等方面對政治問責的基本理論進行了探討。整體來看，相關文獻主要發(fā)表于二十世紀九十年代左右，近十余年來的專題性研究相對較少。

一方面，關于政治問責概念的分析。概念界定是科學研究的基礎任務，也是準確把握政治問責相關問題的前提。學者們關于政治問責概念的研究，建立在理解問責概念的基礎之上。國外對問責概念的廣泛討論與使用主要始于芬納（Herman Finer）與弗雷德里克（Carl J. Friedrich）關于行政責任問題的著名爭論，芬納認為責任（Responsibility）不僅包含弗雷德里克所說的個人道德義務感，還應該包括外在的責任，即X就Y對Z負責（X is accountable for Y to Z）。①此后，問責（Accountability）成為政治學與公共行政學領域的重要概念。然而，問責的概念卻模糊不清、難以準確界定，“不同學者在使用問責概念時大多基于各自的定義”②，從而增加了政治問責概念的界定難度。

羅姆澤克（Barbara S. Romzek）和達布尼克（Melvin J. Dubnick）在界定問責的基礎上，較早地對政治問責進行了定義。她們認為政治問責是一種約束程度相對較低的外部控制，其核心特征在于公共行政人員對選民就政策選擇等事宜進行回應，潛在的選民主要包括一般大眾、選舉官員、機構(gòu)首長以及其他利益集團等。作為開放政府與代議制政府的基礎，政治問責對增加公共行政人員的民主壓力具有重要作用。③這種關于政治問責概念的界定指出了政治問責的核心關系和基本特征，并將其與法律問責、科層問責、專業(yè)問責等概念進行區(qū)分，為問責的精細化研究奠定了基礎。但是，對政治問責的主體和對象的界定仍較為寬泛，不利于政治問責有效實現(xiàn)。蒙克里夫（Joy Marie Moncrieffe）擴展了關于政治問責的傳統(tǒng)解釋，他認為有效行政要求民選官員對公眾負責，周期性的選舉保證了政治問責的實現(xiàn)，民主制度的效力也取決于其規(guī)律性。然而，定期選舉并不能使各國政府和政府官員完全對公民作出回應，因此對于政治問責不能僅僅通過傳統(tǒng)的選舉程序來實現(xiàn)，應該重視公民社會在政治問責中的作用。④

謝德勒（Andreas Schedler）在問責概念的基礎上對政治問責的概念進行了經(jīng)典闡釋與較為明確的界定，為其后研究提供了重要依據(jù)。他認為“問責在本質(zhì)上包含答復性（Answerability）與強制性（Enforcement）兩個維度，答復性是指公共官員有義務告知與解釋其行為，強制性是指問責機構(gòu)（Accounting Agency）有能力對違反公共職責（Duties）的權(quán)力行使者實施強行制裁。A對B負責是指A有義務通告B關于A（過去或未來）的行為和決定，并對其進行辯護，同時如果出現(xiàn)最終的不端行為要接受懲罰。由此可知，信息、解釋和懲罰是問責的重要組成部分”⑤。基于對問責概念的理解，謝德勒（Andreas Schedler）認為政治問責的概念可分為廣義與狹義兩種，廣義的政治問責是指對所有公共官員（Public Officials）的問責，包括現(xiàn)代國家雇傭的全體個人，如政治家、公務員、法官、警官、軍人、外交官等；狹義的政治問責則僅指對政治家的問責，例如內(nèi)閣成員、立法者和政黨領導人，狹義政治問責的主體包括公民、公民協(xié)會、大眾傳媒、反對黨等。⑥當前，國外學者所使用的政治問責概念主要是指狹義上的，但由于政治問責主體與對象的多元化，學者在使用概念時仍存在外延不一致的問題。

另一方面，關于政治問責的理論基礎研究。國外學者對政治問責的理論基礎研究相對較少，但已取得基本共識，多數(shù)學者都將近代民主政治的基礎理論作為政治問責的理論基礎。具體而言，主要有以下幾種觀點：其一，西方近代以來的契約理論是政治問責的重要理論基礎；其二，人民主權(quán)理論是政治問責的又一理論前提；其三，委托—代理理論為分析政治問責提供了有效的理論框架，受到學者的廣泛應用。⑦其四，代表理論也為理解政治問責的理論基礎創(chuàng)造了有利條件。?？怂梗↗ustin Fox）認為代表的不同類型影響了政治問責的實現(xiàn)方式與結(jié)果，代表理論為構(gòu)建政治問責理論奠定了基礎。⑧其五，關于英國等議會民主制國家的“大臣責任”研究為政治問責的發(fā)展與演進提供了理論前提。⑨

二、政治問責的作用

除上述研究，學者們還對政治問責的作用進行了分析，為進一步理解政治問責奠定了重要基礎。在作用研究方面，有的學者認為政治問責具有積極作用，有的學者則分析了其消極作用。從積極作用來看，學者們從經(jīng)濟績效、政府質(zhì)量與政治合法性、政策選擇、國際關系等角度對政治問責的積極意義進行了考察。在經(jīng)濟績效方面，本哈比（Jess Benhabib）和普熱沃爾斯基（Adam Przeworski）深入地分析了政治問責對經(jīng)濟增長的影響，他們認為當公民可以通過選舉罷免政治官員時，政府是被牢固地控制的。對統(tǒng)治者實行政治問責，經(jīng)濟也會呈現(xiàn)增長趨勢。⑩在政府質(zhì)量與政治合法性方面，阿德賽拉（Alícia Adserà）等人認為，好政府是一種使公民能夠讓政治官員對其行為負責的政府，通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，專制國家的政治問責水平更低，而其腐敗程度比民主國家更高。因此，與法律結(jié)構(gòu)、種族沖突、制度安排、宗教信仰等因素相比，良好有效的政治問責對打造一個好政府具有重要意義。本哈比（Jess Benhabib）和普熱沃爾斯基（Adam Przeworski）也認為政治家存在私人利益，政治問責可以減少尋租的發(fā)生數(shù)量與概率，從而提升政府質(zhì)量。加斯米（Farid Gasmi）等人探討了基礎設施行業(yè)中的政治問責和監(jiān)管績效的問題，通過對1985-1999年間29個發(fā)展中國家和23個發(fā)達國家的分析，認為政治問責對改革機構(gòu)運作和決策方式具有重要作用，同時，他們還發(fā)現(xiàn)政治問責對發(fā)展中國家的監(jiān)管績效影響更大。?？ㄌ兀⊿ebstian Eckardt）在權(quán)力下放和地方治理的背景下，研究了政治制度與公共部門績效之間的相互作用，研究表明，績效結(jié)果取決于人們通過政治制度使政府負責。政治問責在鼓勵對不符合規(guī)定的公共機構(gòu)實施制裁，與減少政府活動的信息差距方面為政府官員創(chuàng)建了有利的激勵，從而有助于減少機會主義行為并提高績效。漢德曼（Christopher T. Handman）認為政治問責是一種特殊的憲法程序和設計，它是立法的先決條件。政治問責具有制約與平衡功能，能夠確保國會的政策被民眾支持。如果沒有政治問責，就容易產(chǎn)生立法腐敗，而且也是不合憲法的。帕倫博（Antonino Palumbo）提出，政治問責是代議制民主的基石，它是公民與其代表聯(lián)系的紐帶，政治問責建立了保障合法決策過程和結(jié)果的渠道，設立了使代表機構(gòu)對公民意愿作出反應所必需的限制，它還確保將合法權(quán)力傳遞給行政部門，并協(xié)助未經(jīng)選舉的官員和公務員的活動。總而言之，政治問責將政治制度導向公共利益。

在政策選擇方面，薩特勒（Thoms Sattler）等人發(fā)現(xiàn)，政治問責可以促使選民對政府的政策進行評估，加之政策存在回旋余地，因而政府會對政策進行調(diào)整與完善。布朗（Jonathan N. Brown）等人通過對古巴導彈危機中肯尼迪和赫魯曉夫在危機前和危機后的政治狀況進行分析，考察了國內(nèi)政治問責對外交政策選擇的作用。研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的民主政治問責對外交政策的轉(zhuǎn)變具有重要影響。他認為政治問責的能力大小與同盟體的規(guī)模大小有關，規(guī)模較小的同盟比規(guī)模較大的同盟更具有監(jiān)管和懲罰優(yōu)勢。胡思（Paul K. Huth）等人探討了國內(nèi)政治問責與國際爭論擴大與解決之間的關系問題，他對1919年至1995年348個領土爭端的數(shù)據(jù)進行分析，認為周期性選舉對于國際爭論的和平解決具有重要意義，這也解釋了為什么大多數(shù)領土爭端需要通過協(xié)商談判的方式進行解決。

從消極作用來看，馬宗達（Sumon Majumdar）等人考察了制度變遷中政策干預的角色定位問題，他們認為政治問責在制度建構(gòu)過程中存在積極作用，但同時也會產(chǎn)生一定的負面影響，例如，政治問責增加了對“食利”精英的刺激，從而促使其加強對政治制度的控制，最終導致現(xiàn)存政治制度變得更加糟糕。菲尼（Mary K. Feeney）等人通過分析佐治亞州和伊利諾伊州的調(diào)查數(shù)據(jù)，比較了公共組織和非營利組織在個人靈活性和繁文縟節(jié)方面的區(qū)別，她們認為，與非營利組織工作人員相比，政府官員的靈活性更低，而繁文縟節(jié)與官僚作風更高。公共部門的制度與政治問責是導致這種區(qū)別的重要原因?？ㄌm德（Steven Callander）等人考察了長期政策與政治問責的關系，他認為政治生活中存在著較多的長期政策，這些政策多具有投資時間長、需要不斷更新修正、代表利益廣泛等特點，然而通過模型研究發(fā)現(xiàn)，由于周期性選舉的存在，政治官員的行為會因此而被扭曲，導致政府的長期投資不足，或者會由于任期制而導致人為浪費現(xiàn)象。金光厚（Kwang-ho Kim）認為政治問責存在缺陷與不足，他通過調(diào)查現(xiàn)任的政治家發(fā)現(xiàn)，多任務環(huán)境下政治家的行為比單任務環(huán)境下更加模糊不清，增加政治問責可能會產(chǎn)生相互沖突的結(jié)果，一方面政治家可能努力工作以贏得選舉，但同時這些激勵也有可能導致政治家扭曲政策以迎合選民，而任期限制在一定程度上也影響了政治家的行為。

三、政治問責的影響因素

近十余年來，國外關于政治問責的研究大都集中在政治問責的影響因素方面，學者們利用比較研究、個案研究、模型分析等經(jīng)驗研究方法，從大眾傳媒、社會資本、公眾參與、經(jīng)濟績效、規(guī)則透明、新自由主義改革以及全球化等諸多方面探究了政治問責的影響因素。

在全球化方面，帕倫博（Antonino Palumbo）認為全球化趨勢導致跨國機構(gòu)不斷興起，全球治理成為國際行為的重要領域，但也在一定程度加大了對主權(quán)國家的政治問責難度。與帕倫博觀點類似的學者還有桑-詹特曼（Wilfried Sand-Zantman），他主要研究了經(jīng)濟一體化與政治問責關系，并認為經(jīng)濟一體化雖然帶來了諸多利益，但也加劇了政治問責的實現(xiàn)難度。經(jīng)濟一體化使選民很難清晰地分清政治家的努力與外生性條件，政策的相互依賴也導致了責任的缺失，同時也降低了對政治家的控制程度。

除上述影響因素外，學者們還圍繞著投票方法、規(guī)則透明、稅收、戰(zhàn)爭、政治領導人、政治競爭、政治制度結(jié)構(gòu)等因素對政治問責的影響進行了分析。在投票方法方面，達文波特（Tiffany C. Davenport）探討了增強政治問責中經(jīng)濟處于不利地位的人的投票率的方法，他認為影響投票率的方法包括傳統(tǒng)的拉票行為以及面對面的交流的方式，在面對面交流中，游說者可以通過反饋干預的方法增加選民的投票率。在規(guī)則透明方面，博爾迪尼翁（Massimo Bordignon）認為政策制定者和公民之間存在著巨大的信息差距，縮小信息差距有利于更好地實現(xiàn)政治問責。公民對信息的接收程度深受政府規(guī)則形式的影響，簡單的規(guī)則雖然可能導致一定程度的效率低下，但由于其更加透明、更容易理解，所以更能增加公眾對政策的了解，從而提升政治問責效能；而那些看似很華麗的、復雜的規(guī)則卻不利于公眾獲取更多有效信息，從而無法有效地選擇政治官員。在稅收方面，尤班克（Nichilas Eubank）和阿松葛（Simplice Asongu）分別運用規(guī)范研究與經(jīng)驗研究方法分析了索馬里半島及撒哈拉以南非洲國家的稅收與政治問責的關系，他們都認為在沒有外國援助的情況下，政府對地方稅收的依賴為更好地政治問責提供了手段。在戰(zhàn)爭方面，梅斯基塔（Bruce Bueno de Mesquita）主要討論了參與國際戰(zhàn)爭對政治領導人的影響，通過模型分析發(fā)現(xiàn)，那些使自己國家陷入戰(zhàn)爭狀態(tài)的領導人受到國內(nèi)政治問責的風險更大，從而威脅到政治權(quán)力。同時，威權(quán)國家的領導人相比于民主國家領導人在掌權(quán)后更傾向于戰(zhàn)爭。

在政治領導人方面，賓德（Chris Bidner）等人研究發(fā)現(xiàn)，政治領導人在長期的制度變遷中扮演著重要的角色，優(yōu)秀領導人的行為增加了選民對政治問責的信念，使得選民也愿意否定那些表現(xiàn)較差的領導人，從而促使政治問責制度日益發(fā)展與完善。在政治文化方面，普朗（Raymond Plant）認為信任、公正、公共善等公共服務精神有助于增強政治問責的效能。在政治競爭方面，瓊斯（Philip Edward Jones）發(fā)現(xiàn)政治競爭有利于增強政治問責，有競爭力的州的選民對政治更感興趣，更了解他們的參議員，更有可能讓政治官員對民眾負責。在政治結(jié)構(gòu)方面，佩爾松（Torsten Persson）等人認為選舉和權(quán)力分立是政治問責制的重要路徑，在適當?shù)闹坪庀?，?quán)力的分立有助于選民獲得信息，從而使制衡制度的設計符合以下兩個條件，一方面是行政機關與立法機關之間存在利益沖突，另一方面合法的決策需要雙方同意。此外，還有較多學者運用比較政治研究方法對不同政體、不同國家與地區(qū)的政治問責方式和影響因素進行研究。例如，斯特羅姆（Kaare Strom）等人對英國、挪威、德國、芬蘭等議會民主制國家的政治問責進行了比較研究，從而分析了議會民主制國家中政治問責的實現(xiàn)路徑及存在的問題。斯蒂芬森（Matthew C. Stephenson）等人對單邊權(quán)威、強制審查、選擇性審查體制下政治問責和分權(quán)的互動關系進行了比較分析。

四、評析與展望

通過系統(tǒng)梳理近三十年國外政治問責研究的新進展發(fā)現(xiàn)，國外學者關于政治問責的研究成果較為豐碩，特別是近十余年來的研究數(shù)量顯著增加。整體來看，主要呈現(xiàn)以下幾方面特征。其一，研究內(nèi)容日益精細化。政治問責的研究內(nèi)容逐漸從政治問責的概念、理論基礎等基礎理論研究轉(zhuǎn)向政治問責的影響因素與實現(xiàn)路徑方面，特別是對政治問責影響因素的分析較為廣泛與深入，從而提升了政治問責研究的針對性與有效性。其二，研究視角逐漸多元化。國外學者不僅從選舉政治、國家與社會關系、國際關系、制度結(jié)構(gòu)、政治文化等視角研究政治問責，同時還結(jié)合經(jīng)濟學、新聞傳播學、法學等視角對其進行分析，從而增加了研究的全面性和豐富性。其三，研究方法趨于科學化與多樣化。二十世紀八九十年代的相關研究主要以概念界定與理論分析為主，而近十余年來的相關研究則較少運用規(guī)范研究方法，主要以比較研究、模型分析、個案研究、調(diào)查訪談、實驗方法等經(jīng)驗研究方法為主，其中案例的地域范圍不斷擴展，含括北美洲、拉丁美洲、歐洲、亞洲、非洲、大洋洲等多個地區(qū)。同時，對政治問責的跨學科研究不斷增加，主要以政治經(jīng)濟學、政治傳播學、法律政治學等為主。

但是，國外政治問責研究也存在一定的不足。其一，近年來國外學者對政治問責概念的探討較少，但并非意味當前西方學術(shù)界對政治問責的概念達成共識。不同學者在使用該概念時仍存在外延不一致等問題，從而導致諸多相似概念的混用，選舉問責、民主問責、社會問責與政治問責等概念的內(nèi)涵與外延仍有待厘清。其二，對政治問責的理論基礎研究缺乏創(chuàng)新。當前西方學術(shù)界對政治問責的理論基礎研究仍主要以契約論、人民主權(quán)理論、委托—代理理論作為支撐，未能進行理論創(chuàng)新或結(jié)合其他理論進行深入研究，從而在一定程度上制約了政治問責的深入研究。其三，對于政治問責的影響因素和實現(xiàn)方式研究仍然以西方選舉式民主國家為主，對于其他類型國家的政治問責研究相對不足，且對于政治問責的具體實現(xiàn)機制缺乏較為細致地考察。

與國外政治問責研究相比較，中國的政治問責研究仍處于起步階段、發(fā)展緩慢，研究成果數(shù)量較少，研究質(zhì)量有待提升。然而，不同政體與不同政治文化下的政治問責具有較大差異，西方學術(shù)界關于政治問責的探討主要建立于競爭性民主選舉的政治生態(tài)之中，中國的政治問責研究則不能完全照搬西方經(jīng)驗，必須與中國政治制度相銜接，與中國政治文化相適應。因此，在吸收借鑒國外政治問責研究的積極成果的基礎之上，結(jié)合中國政治文化與政治制度，推動中國政治問責研究本土化，構(gòu)建中國特色的政治問責話語體系，對于中國政治問責理論研究和政治問責實踐探索均具有重大意義。具體而言，應主要解決以下兩方面問題。一方面，在對政治問責概念的內(nèi)涵與外延進行厘清的基礎之上，以馬克思主義理論為指導，探尋中國政治問責的理論基礎和思想淵源，為政治問責的深入研究提供基本前提。另一方面，結(jié)合中國政治實際，積極運用比較研究、調(diào)查訪談等定性與定量研究方法，不斷提升政治問責研究的科學化水平，推進政治問責研究精細化，從而探索符合中國國情的政治問責實現(xiàn)途徑。

注釋：

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