周瑾 王永芳

摘 要：隨著高校辦學自主權的加大，以及辦學資金來源的多元化，加強內部控制，提升管理水平，成為高校內涵式發(fā)展的主要內容。內部控制的制度并不缺乏，但執(zhí)行效果卻不盡如人意。本文試圖以制度文化的視角，運用文獻資料法、案例分析法和問卷調查法，來研究高校內部控制建設的有效路徑。

關鍵詞：校園文化;制度文化;內控建設

一、高校內控建設現(xiàn)狀及存在的問題

在我國，內部規(guī)范體系由基本規(guī)范和配套指引構成，對于高校也有一些指引高校等行政事業(yè)單位實施內部控制的規(guī)范，比如在2014年開始正式執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》。但是高校的業(yè)務活動具有明顯的特殊性，要實現(xiàn)有效的內部控制，必須結合控制環(huán)境的特點設計更為具體的制度?，F(xiàn)有的《高等學校財務制度》 《教育系統(tǒng)內部審計》等規(guī)范主要圍繞財務會計方面，但是目前備受認可COSO《內部控制――整合框架》報告（2013年）顯示，內部控制體系并不只包含財務會計，而是由五個要素組成：控制環(huán)境、風險評估、信息溝通、控制活動和內部監(jiān)督。因此高校必須要在國家規(guī)定的內部控制總目標的引領下創(chuàng)設適合自己的內部控制體系。

現(xiàn)實中，一些高校在內部控制制度方面并不缺乏，但其執(zhí)行效果卻不盡如人意，主要是控制環(huán)境存在缺陷，顯著表現(xiàn)在高校文化建設滯后方面。長期以來，內部控制都被看成是高校管理層的職責，廣大教職工以及學生等人員都被遺漏在外，這種氛圍和控制方式不僅會滋生腐敗，還會造成教職工和學生缺乏歸屬感和主人翁意識，導致惡性循環(huán)。由此追根溯源，建設高效的高校內控體系首先要營造高校內部控制環(huán)境，尤其是滿足其對文化建設的需求。

二、高校制度文化和內控的關系

1.高校制度文化定義

對于高校制度文化的定義，我國學者各執(zhí)己見，表1是關于制度文化定義的代表性觀點。

綜合前人的研究與本人理解，本文將大學制度文化定義為：大學規(guī)章制度本身及其內在價值體系、組織運行機制和制度執(zhí)行過程中所蘊含的文化的總和，它是大學在長期發(fā)展中形成的一個綜合體，這個綜合體包括制度意識、制度價值、制度理念、制度傳統(tǒng)、制度經驗、制度習慣、制度規(guī)則、制度條例及制度執(zhí)行文化等。

2.高校制度文化的層次

高校制度文化主要包含四個層面――規(guī)章制度層、運行機制層、價值理念層和執(zhí)行文化層。由高校師生及行政管理人員共同參與的、科學設計的各類大學規(guī)章制度、組織紀律、行為準則、實施條例及其內涵組成大學制度文化第一個層面――規(guī)章制度層，該層面具有明顯的權威性、強制性和導向性，內容明確而具體。

高校相關機構的設置規(guī)則、管理的程序及資源的分配模式等內部運行機制及其滲透的理念、方式和方法等組成大學制度文化的第二個層面――運行機制層，它反映了一種行為文化，由人的思想觀念支配，并在實踐中根據(jù)所積累的經驗教訓不斷得到完善，與高校人、財、物的配置息息相關，制度運行機制是高校管理的支撐和后盾，同時也對高校管理起到制約的作用。

可延續(xù)的抽象規(guī)則與制度理念組成高校制度文化的第三層面――價值觀念層，它是在高校的長期發(fā)展過程中，因為高校全員的習慣、經驗、知識積累等自然形成的，是高校精神文化的核心，反映并決定著高校的集體意志與價值取向。由于這種價值觀念已形成了相對穩(wěn)定的影響力且這種影響力具有延伸性和擴展性，其便具有了作為“制度”的“強制性”，在一定程度上引導、校正高校物質文化和精神文化的價值變遷。

高校的制度實施、規(guī)則執(zhí)行文化是制度文化的第四個層面――執(zhí)行文化層。執(zhí)行文化是指大多數(shù)組織成員對制度執(zhí)行的看法習慣和觀念等，貫穿于高校的整個組織系統(tǒng)。只有執(zhí)行，制度才會有生命力。良好的制度執(zhí)行文化可以促進高校全員自覺自愿地維系大學精神，由“他律”轉變?yōu)椤白月伞?，是制度文化建設的一項必不可少的內容。

上述高校制度文化的四個層面相互影響，共同構成高校制度文化的整體內涵，形成“倒金字塔”結構，如圖1。

3.高校內部控制的特點

高校內部控制由高校所有成員共同參與，目標是實現(xiàn)高效合理地運用資產，合法合規(guī)、高效率、有效地經營，提供真實可靠的財務報告等。內部控制是以制度、預算為主要手段而進行的動態(tài)管理活動，包含內部環(huán)境、風險管理、控制活動、信息溝通和監(jiān)督等五個要素，五要素的關系如圖2。

根據(jù)上述高校內部控制的含義，可以看出高校內部控制的主要目標有五個： 保證高校經濟活動的合法合規(guī);保證高校相關資產、設施設備的合理有效使用;保證高校財務信息的真實、完整;防范高校經濟腐敗和舞弊的發(fā)生;提高高校教學效果和科研水平。

此外，高校內部控制有兩個特點：其一，參與主體廣泛且主體素質較高。參與主體應該包括各級管理層以及全體教職工和學生。其二，控制制度種類多且缺乏參考標準。除國家和其他行政事業(yè)單位通行的內部控制法規(guī)、制度外，高?？刂浦贫冗€包括特有的獎助學金等學生經費管理制度，教學、科研經費管理制度，學術活動管理制度以及其他經濟活動管理制度等。這些制度缺乏統(tǒng)一的參考標準，由各個大學自行制定。

4.高校制度文化和內部控制的相互關系

高校內部控制制度是制度文化的重要組成部分，而完善的高校制度文化是實現(xiàn)高效內部控制的保障，完善的制度文化促進高校內部控制的持續(xù)運行，完善的制度文化有助于高校內部控制目標的實現(xiàn)，同時高校內部控制又促進制度文化的完善。某大學在文化建設方面具有較強的代表性，本文以某大學大學為例來調查了解高等學校校園文化與內控建設現(xiàn)狀。

三、案例研究

1.調查問卷的發(fā)放

此次問卷主要是在微信平臺借助問卷星軟件進行發(fā)放，以某大學大學學生為采集對象，涵蓋各年級和各專業(yè)，共收回150份答卷，均為有效答卷。

2.某大學大學校園文化特點

（1）剛性的規(guī)章制度起主要作用。在被問及學校的管理發(fā)展到哪個階段時，64.67%的同學表示學校的管理現(xiàn)在處于第二階段，主要依靠一套完善的管理制度和機制。只有14%的同學表示學校的管理處在第三個階段，主要依靠校園文化（此處的文化是指價值理念層面），這說明，目前該大學的管理中價值理念層面的文化起到一定的作用，但主要是依靠剛性的規(guī)章制度。

（2）制度的執(zhí)行力度一般。問卷對校訓的執(zhí)行進行了調查。因為校訓是某大學區(qū)別于其他學校的制度的根本，是學校文化的靈魂，并且在理論上要求所有的成員都執(zhí)行這項制度。在被問“您從哪些方面感受到某大學的校訓時”，24.67%的學生表示沒有實際感受過，它僅僅是個口號。52.67%的學生選擇在授課教師課上課下的為人師表、言傳身教中，但是只有40%學生表示在同學們的學習和生活態(tài)度中體會過校訓的存在。

3.某大學內部控制制度的相關要求及執(zhí)行效果

（1）某大學內部控制制度相關要求。為了分析校園文化對某大學內部控制的影響，首先調查某大學的內控制度是否全面。問卷調查了高校內部控制的五個目標：師生員工遵守法律法規(guī)――保證高校經濟活動的合法合規(guī);師生員工合理利用學校設施設備――保證高校相關資產、設施設備的合理和有效使用;師生員工誠實守信――保證高校財務信息的真實、完整;師生員工、管理人員互相監(jiān)督――防范高校經濟腐敗和舞弊的發(fā)生;促進師生員工努力學習、鉆研――提高高校教學效果和科研水平及其他。

調查結果顯示，所有的學生都表示學校要求師生員工遵守法律和誠實守信，但是只有34.67%的學生反映了學校要求師生員工、管理人員互相監(jiān)督，認為學校制度要求師生員工合理利用學校設施設備、促進師生努力學習刻苦鉆研的學生各占98.67%和96.67%?？傮w來說，某大學的內部控制制度比較全面。

（2）某大學內部控制制度執(zhí)行效果。對實現(xiàn)高校內部控制目標發(fā)揮的積極作用，在一定程度上可以體現(xiàn)內部控制制度的執(zhí)行效果。本文調查了學生對內部制度起到的作用以及其效果的評價。作用的效果分為非常大、大、一般、不大、沒有關系五個選項，分別賦予的權重分值為5，4，3，2，1。

由表2可見，某大學的內部控制制度對實現(xiàn)內部控制的目標都起到不同程度的促進作用，其中對促進師生員工合理利用設施設備的效果最明顯，其次是促進師生員工遵守法律法規(guī)、誠實守信，但是對促進師生學習、刻苦鉆研的作用不明顯，對促進師生員工、管理人員互相督促的作用最弱，其程度在不大和一般之間，最后得出的平均分代表內部控制制度的執(zhí)行效果。

4.影響內部控制制度執(zhí)行力度的文化因素

影響內控制度被執(zhí)行的具體制度文化在第二部分介紹了四個層次――規(guī)章制度層、運行機制層、執(zhí)行文化層、價值理念層。各文化因素對學生執(zhí)行制度的影響程度不同，但是制度文化的四個層次都與執(zhí)行內部控制制度息息相關。

通過調查研究，希望能夠為某大學重視校園文化、完善內控建設貢獻一分力量，為其他高校完善內控建設提供借鑒。

四、結論與建議

1.以人為本構建內部控制基礎

以人為本，實質上反映的是一種人本管理理念，既保留人性化管理對人的尊重，調動起人的主觀能動性，用每個人的發(fā)展來推動高校整體的發(fā)展，又不喪失以制度為標準的原則，讓管理仍然有章可循。建設以人為本的高校文化建設，可以將高校內控制度化的一面內化到高校成員的言行中，將高校內控的控制意識轉化為高校成員的潛意識。以人為本思想的普及，可以自上而下帶動優(yōu)秀高校文化建設進一步進行鞏固，高校內部控制系統(tǒng)得到持續(xù)完善。

2.全面改善內部控制五要素

（1）完善規(guī)章制度，優(yōu)化內控環(huán)境。內部控制中，控制環(huán)境是其他四個要素發(fā)揮作用的基礎。不合理的制度在被執(zhí)行時遇到各種問題，如果得不到及時的改善，會招致群眾的質疑和反感，內控環(huán)境也由此變得不堪。制度本身應具有一定的穩(wěn)定性和強制性，但是隨著內外部環(huán)境的變化，制度也會出現(xiàn)不適應現(xiàn)狀的情況，導致不能很好地指導全員實現(xiàn)內部控制的目標。這就要求高校在保證規(guī)章制度相對穩(wěn)定的基礎上，及時適度地對其進行完善，保持良好的內控環(huán)境。

（2）增強風險意識，主動識別風險。高校辦學規(guī)模的不斷擴大、招生人數(shù)的持續(xù)增加和高校自主權的逐漸擴大使高校的管理人員面臨越來越多的誘惑，也暴露出越來越多的問題。從不斷曝光的在高校采購、招生和校辦企業(yè)等部門發(fā)生的案件中，不難看出高校的經營在方方面面都存在風險，提高對高校全員對風險的敏感度，使大家主動、及時、有效地預測、識別出這些風險并加強防控能力是高校內部控制中必不可少的關鍵內容。

（3）改善執(zhí)行態(tài)度，提高控制力度。高校在識別風險后進行控制活動以避免風險，以免出現(xiàn)損失或將損失降到最小。控制活動是確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策以及程序，包括授權、業(yè)績評價等活動，但并不是有硬性的管理條例就可以保證有效的內部控制。再好的政策如果不能被執(zhí)行到位，內部控制的效果也會大打折扣，要想提高控制力度，必須先改變師生對制度和政策的執(zhí)行態(tài)度。

（4）改善溝通方式，優(yōu)化信息系統(tǒng)。信息溝通貫穿于內部控制的每個環(huán)節(jié)之中，及時準確的信息是內部控制的憑證和依據(jù)。但是根據(jù)問卷調查，發(fā)現(xiàn)高校溝通主要是自上而下單方向的，這導致師生的聲音很難通過正式的渠道到達學校高層管理者耳中。而且也造成學校信息相對閉塞，全員對信息不夠了解，不能主動、有效參與內部控制中，這需要改善溝通方式，讓信息溝通系統(tǒng)得以升級，讓全員對學校的財務、計劃安排、組織架構和崗位職責等信息進行動態(tài)追蹤，以及時發(fā)現(xiàn)內部控制制度需要完善的地方以及執(zhí)行不到位的具體原因，有針對性地進行改善。這樣不僅有事前控制，還實現(xiàn)了事中控制，可以為內部控制的效率效果提供了更多的保障。

（5）完善反饋機制，優(yōu)化內部監(jiān)督。監(jiān)督是內部控制的“把關”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)如果有漏洞，那么以上所有的要素都會流于形式主義。為了防止權力“掌握在少數(shù)人手里”，除了學校內部的審計部門，應該鼓勵全員進行全面監(jiān)督。然而師生由于怕麻煩或者投訴渠道不健全、投訴無果等原因，往往缺乏監(jiān)督動力和機會，這需要完善反饋機制，實行責任到崗制，配之以合理的獎懲措施。

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