徐慧楓 張琴

[摘|菀猐城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)村宅基地自愿有償退出處于探索階段，為改善當(dāng)前寧波市農(nóng)村宅基地超標(biāo)占用、長(zhǎng)期閑置、布局散亂等低效利用現(xiàn)狀，并通過(guò)盤(pán)活宅基地資源促進(jìn)建設(shè)用地集約利用推動(dòng)城鄉(xiāng)要素交流，寧波市基于地域與主體的差異性積極探索改變土地性質(zhì)的宅基地置換、改變土地用途的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等宅基地退出模式，不同模式在實(shí)施動(dòng)機(jī)、主導(dǎo)方、補(bǔ)償資金來(lái)源等方面各具特色。構(gòu)建宅基地自愿有償退出激勵(lì)機(jī)制以推動(dòng)宅基地退出實(shí)踐，可從完善退出補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、深化農(nóng)村改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制三個(gè)方面考慮。

[關(guān)鍵詞]宅基地退出；自愿有償；模式比較；激勵(lì)機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] F126[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2018）06-0110-08

一、問(wèn)題的提出

城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化率顯著提高，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，形成了龐大的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)。但農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，受當(dāng)前農(nóng)村土地制度的限制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的內(nèi)在動(dòng)力和外在通道相當(dāng)匱乏，宅基地資源難以變現(xiàn)，其居住保障功能弱化也未帶來(lái)財(cái)產(chǎn)收益權(quán)能的釋放，由此造成“兩棲”占地現(xiàn)象普遍，城市建設(shè)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地需求并未減少。近年來(lái)，在政府主導(dǎo)下盡管依托“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等政策進(jìn)行了土地綜合整治，但當(dāng)前農(nóng)村宅基地的粗放使用與用地指標(biāo)緊缺現(xiàn)象仍然并存，難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落地。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的調(diào)整和發(fā)展，為保障農(nóng)民基本生活、不斷適應(yīng)各時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，農(nóng)村宅基地退出政策主要經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變。[1]1978年至1998年期間，盡管農(nóng)村宅基地管理進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)農(nóng)村宅基地由審批轉(zhuǎn)向禁止，但這一時(shí)期在承認(rèn)房屋私產(chǎn)前提下，宅基地退出政策一直按照房地一體可轉(zhuǎn)讓的思路執(zhí)行，允許在轉(zhuǎn)讓房屋的同時(shí)退出宅基地。1999年至2008年期間，針對(duì)土地炒賣(mài)升溫、宅基地流轉(zhuǎn)管理的混亂，國(guó)家規(guī)定及法律層面逐步禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地或占用農(nóng)村集體土地建房，農(nóng)村住宅及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓對(duì)象開(kāi)始受限。2008年以來(lái)，為促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用、盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)閑置宅基地的自愿騰退并允許本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》均明確要探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，但進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地均被限定在“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。2018年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地自愿有償退出仍處于探索階段，對(duì)地方實(shí)踐進(jìn)行模式比較、總結(jié)分析的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，規(guī)范實(shí)施平臺(tái)、保障農(nóng)民權(quán)益，依法引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿有償退出，將是優(yōu)化城鄉(xiāng)人地資源配置、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、重構(gòu)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和空間布局、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的突破口。

二、理論研究綜述

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村宅基地退出的研究主要集中在宅基地低效使用的現(xiàn)狀及原因分析、農(nóng)戶(hù)宅基地退出的動(dòng)力和影響因素以及宅基地退出模式和補(bǔ)償機(jī)制等方面。

（一）宅基地低效使用的原因分析

多地區(qū)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少與宅基地面積增長(zhǎng)并存的發(fā)展悖論[2]，宅基地面積增加的表象下，是宅基地低效利用的事實(shí)，包括宅基地的長(zhǎng)期閑置、面積超標(biāo)、宅基地污染等問(wèn)題[3～4]。造成宅基地閑置、違規(guī)占用的原因除了管理體制的混亂外，其根本原因在于制度層面宅基地退出機(jī)制的不完善，包括使用權(quán)退出性質(zhì)不清、程序不明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理等[5]；產(chǎn)權(quán)明晰角度看，部分國(guó)外學(xué)者認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村集體土地權(quán)屬的不明確及使用權(quán)的不穩(wěn)定是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村集體土地不能有效分配使用的主要原因[6]；法律層面看，“宅基地退出”的法律實(shí)質(zhì)是指宅基地上使用權(quán)等各種土地權(quán)利的退出，而法律賦予的宅基地的福利性質(zhì)與資產(chǎn)價(jià)值屬性的沖突也導(dǎo)致了宅基地違規(guī)使用現(xiàn)象的出現(xiàn)。[5]綜上，管理體制的混亂、退出機(jī)制的匱乏、現(xiàn)行法規(guī)政策等多方面原因?qū)е铝水?dāng)前農(nóng)村宅基地閑置、面積超標(biāo)等使用效率低下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）關(guān)于宅基地退出動(dòng)力及影響因素的研究

農(nóng)民是否退出宅基地的行為選擇取決于其對(duì)退出前后成本收益的預(yù)期比較。基于農(nóng)戶(hù)整體性視角，個(gè)體特征、宅基地特征、宅基地退出補(bǔ)償及保障狀況是影響宅基地退出行為的主要方面。[7]除上述幾個(gè)方面的因素外，政府謹(jǐn)慎使用土地征收權(quán)利、重視土地資本積累對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的積極效應(yīng)的“趨于理性”的宅基地決策方式能夠有效激勵(lì)宅基地的自愿退出。[8]基于社會(huì)發(fā)展農(nóng)戶(hù)分化的角度，不同學(xué)者分別從不同職業(yè)收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、代際差別等角度出發(fā)，分析不同層級(jí)農(nóng)戶(hù)宅基地退出意愿的相關(guān)影響因素。王靜等認(rèn)為宅基地退出并非純粹的經(jīng)濟(jì)利益行為，不同兼業(yè)程度農(nóng)戶(hù)的生計(jì)方式、居住習(xí)慣及社交關(guān)系也將發(fā)生不同程度的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變程度的大小影響其退地收益，因此不同兼業(yè)程度農(nóng)戶(hù)退地的影響因素有所差異。[9]孫艷梅等對(duì)多民族文化背景民族聚居區(qū)的研究表明，相對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，政策宣傳及戶(hù)主的政策認(rèn)知對(duì)退出意愿影響的重要程度在多民族地區(qū)得到體現(xiàn)。[10]許恒周等基于推拉理論對(duì)第一代農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工的實(shí)證分析結(jié)果顯示，推力因素方面宅基地的住房養(yǎng)老作用對(duì)第一代農(nóng)民工有顯著影響而對(duì)新生代并不顯著，原因在于新生代對(duì)其保障功能的看淡，拉力因素方面，職業(yè)培訓(xùn)、區(qū)位、單位性質(zhì)等對(duì)兩者則有不同程度的影響。[11]

（三）關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償模式的實(shí)證研究

為改善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，解決宅基地?zé)o序、違規(guī)使用的難題，近年來(lái)多地實(shí)踐探索了一系列的農(nóng)村宅基地有償退出模式。上海、嘉興、天津等地的宅基地置換模式為各地提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。上海農(nóng)民將宅基地使用權(quán)出讓給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以使用權(quán)置換政府規(guī)劃的相應(yīng)城鎮(zhèn)住宅面積或獲得相應(yīng)補(bǔ)償；嘉興、無(wú)錫探索“兩分兩換”模式，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)換資金、換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股、換社會(huì)保障；天津宅基地退出農(nóng)民按一定標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取相應(yīng)面積住房，集中居住在現(xiàn)代化新型小城鎮(zhèn)，節(jié)約下的土地收益用于彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。[12]上海、嘉興、天津的宅基地置換模式中，政府作為主導(dǎo)方進(jìn)行了不同程度的公權(quán)力干預(yù)，彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制的缺失。就宅基地退出的市場(chǎng)化思路而言，重慶市依托“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”綜合配套改革的政策傾斜采用“地票”的證券化形式促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，浙江省湖州吳興區(qū)在宅基地整理退出過(guò)程中則采用“房票”的市場(chǎng)化安置方式。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段地區(qū)宅基地退出機(jī)制具有明顯的區(qū)域差異性。[13]陳先鵬、譚永忠對(duì)比分析浙江省嘉善縣胡家埭村與江西省興國(guó)縣高寨村的宅基地運(yùn)作模式，認(rèn)為地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和城鎮(zhèn)化程度是農(nóng)村宅基地退出路徑選擇的重要影響因素，政府引導(dǎo)、村民理事會(huì)協(xié)調(diào)的運(yùn)作模式對(duì)偏遠(yuǎn)落后地區(qū)更具適應(yīng)性，同時(shí)宅基地退出目的的不同導(dǎo)致兩村分別采用了退宅進(jìn)城和整治模式。[14]上官彩霞等從交易費(fèi)用的視角出發(fā)，認(rèn)為土地資源的稀缺性，土地流轉(zhuǎn)、社保的穩(wěn)定程度及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的大小導(dǎo)致了江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”中不同區(qū)域分別采用了置換宅基地、置換小產(chǎn)權(quán)房及置換商品房三種置換模式。[15]從各地的經(jīng)驗(yàn)做法可以看出，宅基地退出補(bǔ)償主要可分為宅基地?fù)Q房的實(shí)物補(bǔ)償、宅基地?fù)Q資金的貨幣補(bǔ)償、對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃的輔助性補(bǔ)償，以及宅基地?fù)Q保險(xiǎn)、換社保、換入股等保障性安置。農(nóng)村宅基地退出及補(bǔ)償方式需因地制宜，注重模式的適用性。

現(xiàn)有研究成果為宅基地自愿有償退出的深入研究奠定了重要基礎(chǔ)，但可以看出當(dāng)前農(nóng)戶(hù)宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制研究主要集中于退出補(bǔ)償方面，全面性、系統(tǒng)性仍有所欠缺；對(duì)農(nóng)戶(hù)權(quán)益的補(bǔ)償也主要集中在宅基地的居住保障價(jià)值方面，或多或少忽視了宅基地的生產(chǎn)要素價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，因此影響了農(nóng)村宅基地的有效退出。以上兩方面的不足為本文的研究提供了重要的方向。

三、寧波宅基地退出實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)分析

（一）寧波宅基地使用現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民依法取得用于建造住宅及其他生活附屬設(shè)施而占用的集體土地，是農(nóng)村建設(shè)用地的主要類(lèi)型之一。近年來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，農(nóng)村居民點(diǎn)無(wú)序擴(kuò)張與宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象突出。作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，寧波市國(guó)土面積9365平方公里，2017年全市常住人口800.5萬(wàn)人，人均國(guó)土面積僅為全國(guó)平均水平的六分之一左右，人地矛盾突出，在城鄉(xiāng)融合過(guò)程中宅基地的使用同樣存在低效利用等問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是超標(biāo)占用、一戶(hù)多宅現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地?zé)o期無(wú)償?shù)母＠峙湫再|(zhì)容易催生農(nóng)村集體組織成員“不要白不要”的心理，并在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了超標(biāo)占地、惡意分戶(hù)、建新不拆舊的現(xiàn)象。同時(shí)，當(dāng)前土地管理相對(duì)偏重新增宅基地的審批工作，而對(duì)違規(guī)違法占用行為缺乏行之有效的管控手段，既很難及時(shí)制止，對(duì)建成的住宅又不能強(qiáng)拆，導(dǎo)致超標(biāo)宅基地的留置成本極低。此外，房屋的繼承是一戶(hù)多宅的另一主要原因。當(dāng)前法律對(duì)宅基地的繼承并無(wú)明確規(guī)定，但無(wú)論繼承人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，繼承人是否已有一處宅基地，其均擁有宅基地上房屋的繼承權(quán)，根據(jù)“房地一體”、“房隨地走”原則，現(xiàn)實(shí)中繼承人通過(guò)繼承獲得房屋所有權(quán)的同時(shí)也繼承了宅基地的使用權(quán)。

二是部分宅基地處于長(zhǎng)期閑置狀態(tài)。經(jīng)寧波各區(qū)縣抽樣調(diào)查匯總，寧波市宅基地總計(jì)1416010宗，面積16385.141公頃，其中閑置宅基地56090宗，面積633.06公頃，其中閑置三年以上戶(hù)數(shù)占閑置總戶(hù)數(shù)的41.9%，處于長(zhǎng)期閑置狀態(tài)。（閑置一年、一年至三年的戶(hù)數(shù)分別約占閑置總戶(hù)數(shù)的21.6%、28.6%）。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力而言，盡管其農(nóng)村住房呈季節(jié)性或長(zhǎng)期性閑置，住房需求并不旺盛，但受傳統(tǒng)觀念的影響，隨著非農(nóng)收入的增長(zhǎng)，不少農(nóng)民工仍在農(nóng)村新建住宅，將其作為身份和能力的象征，由此導(dǎo)致居民點(diǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)張。同時(shí)，宅基地情感依賴(lài)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值、對(duì)宅基地退出補(bǔ)償價(jià)格上升的預(yù)期也進(jìn)一步減弱了當(dāng)前閑置宅基地退出的內(nèi)在動(dòng)力，強(qiáng)化了宅基地長(zhǎng)期持有的觀念。

三是宅基地隱性流轉(zhuǎn)廣泛存在。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限，受讓人呈現(xiàn)政策性匱乏。作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，寧波市吸引了大量外來(lái)務(wù)工人員，在城鄉(xiāng)結(jié)合部及一些二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，外來(lái)勞動(dòng)力的農(nóng)村住房需求旺盛。同時(shí)，部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的城鎮(zhèn)人口想要到農(nóng)村居住，而苦于無(wú)法獲取宅基地。城鄉(xiāng)融合背景下，宅基功能發(fā)生結(jié)構(gòu)性改變，財(cái)產(chǎn)功能不斷凸顯，宅基地退出機(jī)制的缺失及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)催生了宅基地的隱性流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，包括以租代售的個(gè)人行為以及以“小產(chǎn)權(quán)”為代表的集體交易行為。農(nóng)村宅基地歸村集體所有，但在法律上對(duì)“集體”的界定并不明晰，造成產(chǎn)權(quán)主體對(duì)宅基地使用權(quán)有效約束的缺失，也因此強(qiáng)化了農(nóng)民宅基地的私有觀念，在非法轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí)農(nóng)民往往處于無(wú)意識(shí)狀態(tài)。

四是居民點(diǎn)布局無(wú)序散亂。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村規(guī)劃體系不完善，法律約束又相對(duì)不力，寧波市農(nóng)村居民點(diǎn)呈現(xiàn)較為分散的小規(guī)模布局。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響，為方便勞作，過(guò)去的農(nóng)村宅基地往往與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包地相鄰，導(dǎo)致居民點(diǎn)分散。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)密集度的降低，農(nóng)民新建住宅往往不再過(guò)多考慮承包地因素，為獲取較好的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配套，居民點(diǎn)布局也逐漸向集中居住演進(jìn)，但也存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民為追求“馬路效益”傾向于在道路沿線(xiàn)等交通方便的村莊外圍建房，帶來(lái)村莊布局外實(shí)內(nèi)空的困境。

（二）寧波宅基地退出的實(shí)踐探索

地域差異及主體差異導(dǎo)致各地農(nóng)村宅基地有償退出的目的及模式有所不同。在滿(mǎn)足合法的宅基地用地需求前提下，寧波積極探索相關(guān)宅基地退出模式，以期有效減少農(nóng)村宅基地面積、激勵(lì)農(nóng)戶(hù)徹底退出閑置和超標(biāo)占用的宅基地并歸還村集體或轉(zhuǎn)做其他建設(shè)用地。具體而言，既包括改變?cè)赝恋匦再|(zhì)的房屋置換模式，也包括改變土地用途的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。

1.改變土地性質(zhì)的宅基地置換模式

宅基地置換是指農(nóng)民將原宅基地與城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的房屋進(jìn)行置換，置換后原宅基地土地性質(zhì)發(fā)生改變。

一類(lèi)是宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。依托寧波市委、市政府《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革和住房集中改建的意見(jiàn)》等相關(guān)文件要求，在城郊農(nóng)村實(shí)施“農(nóng)房?jī)筛摹狈课莶疬w改造項(xiàng)目，拆除宅基地上的農(nóng)民住房后宅基地收為國(guó)有，并在原宅基地的部分地塊上新建商品房性質(zhì)的安置高層。宅基地退出農(nóng)戶(hù)可按照成本價(jià)購(gòu)置安置房或選擇貨幣補(bǔ)償方式。該模式下，農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，除部分面積用于安置建房外節(jié)余出相當(dāng)數(shù)量的國(guó)有建設(shè)用地。同時(shí)拆遷農(nóng)戶(hù)失去了農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可辦理相關(guān)醫(yī)療養(yǎng)老保障。其置換的安置房也獲得了等同于城鎮(zhèn)商品房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可上市交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)疬w農(nóng)戶(hù)已基本脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村向城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

另一類(lèi)是宅基地復(fù)耕。在18億畝耕地紅線(xiàn)的剛性約束下，為高效配置農(nóng)村宅基地資源統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，繼國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策后，2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》進(jìn)一步明確“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的內(nèi)涵及實(shí)施要求，在此之后，宅基地置換模式在農(nóng)村集體土地整理過(guò)程中的應(yīng)用也更為普遍。該模式鼓勵(lì)農(nóng)民連片拆除危舊房后將宅基地使用權(quán)交還集體，并按照土地規(guī)劃在新安置點(diǎn)統(tǒng)規(guī)自建或置換相應(yīng)面積的農(nóng)民公寓實(shí)現(xiàn)集中居住。除安置補(bǔ)償外，對(duì)退地農(nóng)戶(hù)還常采用貨幣補(bǔ)償及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善等建設(shè)性補(bǔ)償方式。原則上新安置用地面積小于拆舊地塊的宅基地面積，因此拆舊地塊復(fù)墾為耕地后，可根據(jù)“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”的相關(guān)規(guī)定折抵一定面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，總量上保證耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加。

2.改變土地用途的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式

該模式主要應(yīng)用于城鄉(xiāng)結(jié)合部或擁有優(yōu)勢(shì)資源的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶(hù)將閑置宅基地流轉(zhuǎn)到村集體，通過(guò)委托企業(yè)運(yùn)營(yíng)或村集體成立資產(chǎn)管理中心與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)商業(yè)項(xiàng)目的方式進(jìn)行土地的綜合整治，對(duì)閑置農(nóng)宅進(jìn)行一定程度的包裝經(jīng)營(yíng)發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。期間街道對(duì)工商企業(yè)的運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，村集體按照協(xié)定或入股比例收取一定的土地租金和項(xiàng)目收益，并將這部分宅基地財(cái)產(chǎn)性收益分配給農(nóng)民。如甬江街道畈里塘村將村內(nèi)約3000平方米宅基地和2500畝土地委托給寧波達(dá)人旅游開(kāi)發(fā)有限公司用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，居民依照居住權(quán)獲取收益金；洪塘街道上沈村將880畝土地使用權(quán)、17戶(hù)農(nóng)宅、3家“低小散”企業(yè)整村流轉(zhuǎn)到街道，并與大美兒童公司達(dá)成合作，打造全國(guó)首家親子田園綜合體項(xiàng)目，對(duì)入社村民按股分紅、交付租金。

（三）不同退出模式的比較評(píng)價(jià)

借鑒魏后凱，劉同山（2016）對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)四川郫縣、福建晉江等地幾種宅基地退出模式的比較分析框架，從實(shí)施動(dòng)機(jī)、主導(dǎo)方、基本特點(diǎn)等幾個(gè)方面對(duì)上述寧波宅基地退出模式進(jìn)行總結(jié)比較，各模式差異較大。

對(duì)于轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的宅基地置換模式其置換的安置房獲得了等同于城鎮(zhèn)商品房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可上市交易轉(zhuǎn)讓?zhuān)疬w農(nóng)戶(hù)基本脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村向城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變。而對(duì)于宅基地復(fù)耕模式而言，拆舊地塊的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地、農(nóng)民集中居住的同時(shí)，加快推進(jìn)了農(nóng)村人居環(huán)境的整治，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺形勢(shì)得到緩解。本質(zhì)上來(lái)看，兩種宅基地置換均屬于連片拆遷安置，依附于政府主導(dǎo)的土地整理項(xiàng)目，盡管利用征地或“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”這一破解土地瓶頸的政策性工具獲取了一定的城市建設(shè)用地指標(biāo)，但也存在地方政府為獲得“土地財(cái)政”強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”、只追求新增建設(shè)用地?cái)?shù)量而忽視土地市場(chǎng)客觀供求的目標(biāo)異化的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地的征收及新增建設(shè)用地在城鎮(zhèn)的使用均是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，土地增值收益即是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)前地方政府始終沿用國(guó)家征地制度的思路來(lái)看待農(nóng)村宅基地的有償退出，土地收益在政府和農(nóng)民之間分配，宅基地退出的價(jià)值補(bǔ)償仍受到政府的行政手段的干預(yù)，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)收益難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)等價(jià)交換。置換模式下，拆舊建新、退出補(bǔ)償均給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的成本壓力，按照國(guó)土資源部的要求，農(nóng)村土地整治必須堅(jiān)持先建新、后拆舊的整治步驟，在較長(zhǎng)的一個(gè)置換周期內(nèi)，政府支付給退出農(nóng)民的過(guò)渡補(bǔ)助進(jìn)一步加劇了資金壓力。此外，置換模式下還存在安置點(diǎn)的選址問(wèn)題。宅基地的連片退出、整村拆遷與農(nóng)民分層分化、差異化的退出意愿和生活勞作方式相互矛盾。就地安置情形下，部分農(nóng)民工常住城市，宅基地閑置只不過(guò)轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式住房的閑置，安置點(diǎn)離農(nóng)民承包地較遠(yuǎn)的情形下，部分農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又極為不便。

對(duì)于宅基地開(kāi)發(fā)模式而言，寧波的探索不再局限于房地產(chǎn)行業(yè)，拓展了農(nóng)村宅基地的商業(yè)開(kāi)發(fā)形式，激活了農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)收益功能，也減少了商業(yè)建房的成本。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，理性農(nóng)民當(dāng)然會(huì)將閑置宅基地流轉(zhuǎn)以獲取短期內(nèi)較高的租金或股份收益，其為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)極易誘發(fā)農(nóng)戶(hù)占用自留地或農(nóng)地與宅基地一并出租流轉(zhuǎn)的違規(guī)行為，導(dǎo)致村集體及相關(guān)部門(mén)要付出更高的監(jiān)督成本。

四、構(gòu)建宅基地自愿有償退出激勵(lì)機(jī)制的建議

宅基地自愿有償退出通過(guò)盤(pán)活農(nóng)村宅基地資源促進(jìn)建設(shè)用地集約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)要素的交流。構(gòu)建合理有效的激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)已成為城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口或長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)生活且具有穩(wěn)定工資收入的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地現(xiàn)實(shí)可行。

（一）完善宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制

規(guī)范宅基地退出程序。農(nóng)村宅基地與農(nóng)房的退出必須遵循自愿有償原則，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬。因地制宜，分層次推進(jìn)不同退出意愿農(nóng)戶(hù)的有序退出。依托農(nóng)村土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)的同時(shí)，對(duì)于完全放棄且不再取得任何農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶(hù)設(shè)置相關(guān)退出門(mén)檻，包括是否在城鎮(zhèn)購(gòu)置自住房、是否有長(zhǎng)期穩(wěn)定收入，是否交納養(yǎng)老保險(xiǎn)等等。在此基礎(chǔ)上，按照農(nóng)戶(hù)自愿申請(qǐng)、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行退地資格及宅基地產(chǎn)權(quán)明晰程度審查、明確擬退宅基地的四周界限、在村集體公示后簽署退地協(xié)議并報(bào)縣級(jí)人民政府或國(guó)土資源部門(mén)審批備案并執(zhí)行相應(yīng)的退地補(bǔ)償?shù)牟襟E，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的退地程序。

探索補(bǔ)償機(jī)制的三大要點(diǎn)。一是要科學(xué)界定補(bǔ)償范圍。按照“房隨地走”、“房地一體”原則，宅基地退出后農(nóng)民與村集體的損失包括宅基地上房屋及附屬設(shè)施被拆除的價(jià)值損失及宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地后土地發(fā)展權(quán)喪失所造成的財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)前宅基地退出實(shí)踐中往往忽略對(duì)宅基地土地發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償，僅按照征地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宅基地地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，事實(shí)上是對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的侵害。對(duì)于合法取得并使用宅基地的退出農(nóng)戶(hù)，除補(bǔ)償相應(yīng)的房屋及附屬設(shè)施重置成本外，搬遷過(guò)程中產(chǎn)生的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)用或其他經(jīng)濟(jì)損失也應(yīng)被列入補(bǔ)償范疇。二是合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)別對(duì)待在標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)合法取得并使用宅基地、通過(guò)合法途徑取得但無(wú)本集體成員主體資格、超標(biāo)違法占用宅基地等幾種情形。對(duì)于合法使用宅基地的農(nóng)戶(hù)，根據(jù)實(shí)際面積按照最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)通過(guò)繼承等方式合法取得宅基地但并非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶(hù)或城鎮(zhèn)居民，采用折價(jià)補(bǔ)償而非無(wú)償清理的方式確保宅基地退出的平穩(wěn)推進(jìn)；而對(duì)于一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)的情形，采用有償使用的方式提高宅基地的留置成本造成經(jīng)濟(jì)壓力迫使其主動(dòng)退出違法占用的宅基地。同時(shí)，基于宅基地住房保障價(jià)值、出租收益、畜禽養(yǎng)殖及房屋租賃等直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)村生活方式保持價(jià)值以及宅基地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成的農(nóng)戶(hù)宅基地退出的機(jī)會(huì)成本建立宅基地退出的成本收益價(jià)值核算體系，科學(xué)認(rèn)知農(nóng)戶(hù)宅基地退出的經(jīng)濟(jì)損益，為合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。三是設(shè)計(jì)多元化的補(bǔ)償方式。基于農(nóng)戶(hù)分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不同層級(jí)農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地的依賴(lài)程度和農(nóng)村生活方式偏好不同，這就要求為不同農(nóng)戶(hù)提供多樣化、差異性的補(bǔ)償安排。按補(bǔ)償周期的長(zhǎng)短，可分為一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償、購(gòu)房補(bǔ)助補(bǔ)償、宅基地或房屋置換，以及現(xiàn)金的年金化發(fā)放、宅基地?fù)Q社保、宅基地使用權(quán)入股農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)享受宅基地資產(chǎn)化的年度收益等永久收益分配的方式。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

農(nóng)村宅基地退出涉及參與各方的利益博弈，要在不違背農(nóng)戶(hù)和村集體退出意愿的前提下化解外部要素沖擊所引致的鄉(xiāng)村治理潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障參與主體經(jīng)濟(jì)利益不受損實(shí)現(xiàn)多方共贏，必須明確各主體角色定位實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，并建立合理的利益分配及資金保障機(jī)制。

建立政府引導(dǎo)、村民自治的協(xié)同治理體系。農(nóng)村宅基地退出的多模式路徑下，維護(hù)農(nóng)民和村集體的宅基地權(quán)益是最根本的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。尊重農(nóng)民主體權(quán)利，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，在宅基地退出的決策過(guò)程中建立充分的利益表達(dá)機(jī)制，尤其是在政府主導(dǎo)的宅基地退出項(xiàng)目中確保村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)不受侵害，讓農(nóng)民和村集體參與項(xiàng)目規(guī)劃、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌集、收益分配等重大事項(xiàng)決策。政府在宅基地退出及土地整治過(guò)程中，其角色由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為項(xiàng)目的規(guī)劃、調(diào)研、驗(yàn)收提供技術(shù)及決策支持，發(fā)揮其引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的缺陷。宅基地退地收益是對(duì)土地權(quán)益的必要補(bǔ)償，農(nóng)民和村集體是直接利益主體，政府除通過(guò)稅費(fèi)方式收取必要的服務(wù)補(bǔ)償外不應(yīng)參與剩余退地收益的分配，政府的服務(wù)職能要求其在項(xiàng)目完成后持續(xù)關(guān)注并保障農(nóng)戶(hù)退地后的基本生活水平。

完善資金配套和保障機(jī)制。多渠道籌措農(nóng)村宅基地自愿有償退出的補(bǔ)償資金，解決資金來(lái)源渠道單一、公共財(cái)政投入壓力較大的問(wèn)題。宅基地退出是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體規(guī)劃、分步推進(jìn)，緩解資金短期一次性支付壓力。宅基地整理所獲得的建設(shè)用地要優(yōu)先考慮農(nóng)村發(fā)展需要，一定比例轉(zhuǎn)化為農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。在當(dāng)前農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍需進(jìn)一步完善的情況下，農(nóng)村宅基地退出的保障資金仍應(yīng)以財(cái)政籌措為主，各級(jí)政府應(yīng)持續(xù)地配套定量財(cái)政投入，同時(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金的整合利用，聚焦農(nóng)村人居環(huán)境整治提高公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施供給水平。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，積極培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)需求開(kāi)發(fā)利用騰退宅基地，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作促進(jìn)社會(huì)組織及工商資本參與盤(pán)活農(nóng)村宅基地項(xiàng)目并提供資金支持。

（三）深化農(nóng)村改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)框架下，逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o差別流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)化的交易模式引導(dǎo)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置和有效利用。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及農(nóng)房抵押的市場(chǎng)半徑均被限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，盡管部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村住房上市交易及抵押試點(diǎn)，但提供政策支持的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，國(guó)有銀行中往往只有農(nóng)商行參與農(nóng)村住房的抵押，因此，必須進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)房交易的市場(chǎng)邊界，完善宅基地價(jià)值評(píng)估等配套制度保障，以獲得更為廣泛的市場(chǎng)交易支持。與此同時(shí)，縮小征地范圍，避免通過(guò)征地方式獲得城市建設(shè)用地而扭曲了建設(shè)用地市場(chǎng)上宅基地的供求關(guān)系，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的真正建立。

推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)的協(xié)同退出。宅基地退出的改革范圍主要集中在宅基地及房屋上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的退出并不在改革授權(quán)范圍內(nèi)，部分農(nóng)戶(hù)考慮到承包地等資源資產(chǎn)仍遺留在農(nóng)村而未能徹底放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份入戶(hù)城鎮(zhèn)。因此，宅基地退出的同時(shí)應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下推動(dòng)農(nóng)村其他資源資產(chǎn)的協(xié)同退出，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)的價(jià)值取向及行為方式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范式過(guò)渡。構(gòu)建農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)登記變更宅基地、承包地的地籍產(chǎn)權(quán)信息，并通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓及合作經(jīng)營(yíng)等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)價(jià)值，強(qiáng)化土地資源退出改革與集體產(chǎn)權(quán)改革的聯(lián)動(dòng)性。

建立多層次保障體系。為進(jìn)城農(nóng)戶(hù)提供包含公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房及租購(gòu)補(bǔ)貼等多種形式的城鎮(zhèn)住房保障，而對(duì)于在農(nóng)村就地安置的農(nóng)戶(hù)為其提供農(nóng)民公寓等住房安置補(bǔ)償。加強(qiáng)退地農(nóng)民職業(yè)能力培養(yǎng)，實(shí)施就業(yè)扶持政策，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)為農(nóng)民提供更多的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)崗位機(jī)會(huì)。在子女教育、社保等其他方面，確保退地進(jìn)城農(nóng)戶(hù)享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，通過(guò)多層次的保障體系降低退地生活風(fēng)險(xiǎn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 魏后凱，劉同山.農(nóng)村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排[J].東岳論叢，2016，37，（09）：15～23.

[2] 韓康.宅基地制度存在三大矛盾[J].人民論壇，2008，（14）：38～39.

[3] 邢姝媛.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制建立研究——以陜西省為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，37（01）：115～119.

[4] 徐玉婷，黃賢金.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究[J].中國(guó)土地，2015，（09）：18～21.

[5] 梁亞榮.論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善[J].法學(xué)論壇，2015，（06）：47～52.

[6] Brandit Loren， Jikun Huang， Guo Li. Land Rights in Rural China： Facts， Fictions and Issues. The China Journal， 2002， （47）： 67～97.

[7] 彭長(zhǎng)生，范子英.農(nóng)戶(hù)宅基地退出意愿及其影響因素分析——基于安徽省6縣1413個(gè)農(nóng)戶(hù)調(diào)查的實(shí)證研究[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012，（02）：154～162.

[8] 陳霄.農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素——基于重慶市“兩翼”地區(qū)1012戶(hù)農(nóng)戶(hù)的實(shí)證分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2012，（03）：26～36.

[9] 王靜，于戰(zhàn)平，李卉.農(nóng)戶(hù)宅基地退出意愿及其影響因素分析——基于王口鎮(zhèn)和獨(dú)流鎮(zhèn)的調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（01）：33～37.

[10]孫艷梅，劉新平，周義才.不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)宅基地退出意愿影響因素分析——以新疆特克斯縣為例[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2016，32，（11）：199～204.

[11]許恒周，殷紅春，石淑芹.代際差異視角下農(nóng)民工鄉(xiāng)城遷移與宅基地退出影響因素分析——基于推拉理論的實(shí)證研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2013，23，（08）：75～80.

[12]程春麗.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償及與利益機(jī)制構(gòu)建探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（01）：13～17.

[13]蔡國(guó)立，徐小峰.地方宅基地退出與補(bǔ)償?shù)湫湍Ｊ绞崂砼c評(píng)價(jià)[J].國(guó)土資源情報(bào)，2012，（07）：37～41.

[14]陳先鵬，譚永忠.不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段地區(qū)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制比較[J].國(guó)土資源情報(bào)，2014，（07）：46～51.

[15]上官彩霞，馮淑怡，呂沛璐，曲福田.交易費(fèi)用視角下宅基地置換模式的區(qū)域差異及其成因[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，24，（04）：107～115.

責(zé)任編輯：錢(qián)亞仙