[摘|菀猐近年來，在既有治理架構(gòu)不變的情況下，以精準(zhǔn)扶貧為主要內(nèi)容的治理任務(wù)高度密集，輔以精細(xì)化的技術(shù)治理手段和零容忍、高強(qiáng)度的監(jiān)督考核體系，基層干部工作負(fù)擔(dān)空前加大；加之權(quán)小、責(zé)大、事多的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，基層疲憊現(xiàn)象已成不可忽視的趨勢(shì)?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，為有效緩解并改善這一處境，一要從價(jià)值導(dǎo)向上為基層干部正名，二要從工作環(huán)境上積極糾偏，三要落實(shí)合理的工資待遇和福利，保障基層干部正常家庭生活，四要建立并完善基層干部正向激勵(lì)機(jī)制，爭(zhēng)取從經(jīng)濟(jì)待遇、政治待遇、情感體驗(yàn)、價(jià)值認(rèn)同等多方面實(shí)現(xiàn)對(duì)基層干部的有效激勵(lì)。

[關(guān)鍵詞]基層干部；任務(wù)密集；精準(zhǔn)扶貧；權(quán)責(zé)倒掛；基層疲憊

[中圖分類號(hào)] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2018）06-0088-06

一、問題的提出

近年來，筆者及所在華中村治研究團(tuán)隊(duì)同仁在駐村調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)了一個(gè)異常突出卻又無可奈何的基層現(xiàn)象：基層疲憊。2017年3月，筆者在桂北山區(qū)X鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹空τ诿撠毠?jiān)這一政治任務(wù)，同時(shí)又有事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的中心工作——征地拆遷，當(dāng)筆者問及其工作時(shí)間時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹刻寡裕骸吧衔缯鞯夭疬w，下午扶貧攻堅(jiān)！”2017年5月，筆者在湖北秭歸S鎮(zhèn)駐村調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹客瑯釉诿τ诰珳?zhǔn)扶貧工作，同樣的問題，得到的回答是：“周六保證不休息，周日休息不保證！”2017年7月，筆者在河南上蔡調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹恐毖裕骸芭軘喔刹康耐龋虏簧先罕娐裨沟淖?！?017年10月，筆者在貴州遵義H鎮(zhèn)駐村調(diào)研，當(dāng)?shù)馗刹繛楣P者簡(jiǎn)要展示了其一年來的工作節(jié)奏：3月到5月是當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧春季攻勢(shì)；5月到6月是環(huán)保督查行動(dòng)；6月到8月是創(chuàng)文行動(dòng)；9月開始至今又到了精準(zhǔn)扶貧秋季攻勢(shì)。

基層的工作生態(tài)，也迅速引起了主流媒體的關(guān)注：今年下半年，筆者在FT中文網(wǎng)上看到一篇談“基層負(fù)擔(dān)”①的文章，而后人民日?qǐng)?bào)也針對(duì)這一現(xiàn)象以《基層干部，真不容易》②為題發(fā)文響應(yīng)，自此，以“基層疲憊”為主題的系列文章廣泛流傳于各社交網(wǎng)絡(luò)媒體，并得到廣大基層干部群體的一致認(rèn)可?？梢姡鶎迂?fù)擔(dān)產(chǎn)生的基層疲憊已成中西部基層干部的普遍感受。基層干部為何有如此感覺？為什么近兩年這一感覺尤其強(qiáng)烈？究竟是什么因素影響了基層干部的工作生態(tài)？這一經(jīng)驗(yàn)材料構(gòu)成了筆者最初的問題意識(shí)來源。

梳理既有研究，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)基層政權(quán)性質(zhì)和治理策略、治理方式積累頗豐，并已形成共識(shí)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于壓力型科層制[1]的末梢位置，運(yùn)作于壓力型體制和科層組織之中，屬于維控型政權(quán)[2]。在具體治理過程中，運(yùn)動(dòng)型治理[3]、策略主義[4]、干部包村制度[5]、非正式干部的正式化[6]是其常見的治理實(shí)踐。這類研究，受限于其研究旨趣，多只見結(jié)構(gòu)、過程、機(jī)制，而少見個(gè)體行為與心理感受。部分學(xué)者也敏銳地捕捉到基層干部污名化[7]、怠政[8]、憂慮[9]等典型現(xiàn)象，甚至用精致的數(shù)理模型來呈現(xiàn)基層干部工作滿意度與職業(yè)績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)[10]，卻并未能在組織結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵機(jī)制和個(gè)體行為與心理感受間做出合適的機(jī)制勾連，即缺少中觀層面的機(jī)制分析。有基于此，筆者擬從基層治理任務(wù)疏密、權(quán)責(zé)利組織結(jié)構(gòu)是否匹配與個(gè)體行為與心理邏輯等要素對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行剖析，以期對(duì)基層干部生態(tài)形成更豐滿的中觀認(rèn)識(shí)。

二、基層生態(tài)：治理任務(wù)密集與基層負(fù)擔(dān)

基層生態(tài)，筆者意指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體所處的整個(gè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并未選擇人為地對(duì)基層社會(huì)做出鄉(xiāng)村兩級(jí)的二元?jiǎng)澐郑亲裾锗l(xiāng)土社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)邏輯，將鄉(xiāng)村組作為一體來看待。文中所指基層疲憊的主體，下文如無特別說明，一般指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。最近兩年，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在中西部鄉(xiāng)村駐村調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象尤其突出：以精準(zhǔn)扶貧工作為代表的治理任務(wù)空前密集，且工作過程中形式主義工作較多，基層干部疲于應(yīng)對(duì)。

（一）工作類型多元

一般而言，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體而言，工作內(nèi)容主要分為三類：一是業(yè)務(wù)工作。這類工作，屬于基本工作，也是日常工作，主要是基于科層組織的職能分工而定，農(nóng)林水牧漁等農(nóng)口站所、民政所、財(cái)政所、司法所、國(guó)土所等是其常設(shè)站所；二是以政治任務(wù)為主要內(nèi)容的中心工作和重點(diǎn)工作，屬于一定時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的主軸，全體干部主要圍繞這一中心工作運(yùn)轉(zhuǎn)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)域范圍內(nèi)進(jìn)行廣泛宣傳動(dòng)員、組織實(shí)施，如脫貧攻堅(jiān)指揮部、扶貧辦等；三是以包村工作為主要內(nèi)容、以包保責(zé)任制[11]為重要支撐的包村工作，這類工作，平時(shí)用于兜底治理，關(guān)鍵時(shí)刻負(fù)責(zé)推進(jìn)中心工作貫徹落實(shí)，屬于我國(guó)既有行政組織再造，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)科層組織的常見治理實(shí)踐。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，鑒于其行政末梢的結(jié)構(gòu)性位置，身兼數(shù)職是其工作常態(tài)，一般的規(guī)則是中心工作優(yōu)先、業(yè)務(wù)工作不能落下、包村工作必須兜底，也即無中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般多以從事自己所屬科室業(yè)務(wù)工作即可，同時(shí)兼顧一下包村工作，而一旦有中心工作，尤其是面對(duì)層級(jí)不同、來源多樣的多中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須緊緊圍繞中心工作來運(yùn)作，業(yè)務(wù)工作可以暫且擱置，一切為中心工作讓路。參見表1。

（二）治理任務(wù)密集

近年來，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體而言，尤其是中西部一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在完成既有業(yè)務(wù)工作和包村工作的同時(shí)，均承擔(dān)起了精準(zhǔn)扶貧這一戰(zhàn)略任務(wù)。在這一戰(zhàn)略安排下，通過壓力型體制的治理任務(wù)發(fā)包和行政壓力傳遞，基層干部便要擔(dān)負(fù)起脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐者的角色。脫貧攻堅(jiān)，識(shí)別是基礎(chǔ)，因此在精準(zhǔn)扶貧的前期，基層干部花費(fèi)了巨大的時(shí)間精力在“精準(zhǔn)”二字上，并逐一落實(shí)到“建檔立卡”上?，F(xiàn)以中西部某國(guó)家級(jí)貧困縣一位扶貧干部提供的建檔立卡要求為例。參見表2。

習(xí)總書記提出精準(zhǔn)扶貧后，國(guó)家相應(yīng)出臺(tái)了十三五期間扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃綱要，國(guó)務(wù)院扶貧辦與各省級(jí)人民政府簽訂責(zé)任狀，而后市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府又分別與上級(jí)政府簽訂責(zé)任狀，按照十二五期間確定的貧困人口基數(shù)，進(jìn)行了指標(biāo)的層層分解。區(qū)別就在于各省自治區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)行，各省根據(jù)自身省情各有一整套完整的執(zhí)行體系。以筆者調(diào)研所在的廣西為例，在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的大戰(zhàn)略下，采用了最為精細(xì)、復(fù)雜、認(rèn)真的貧困戶識(shí)別方式。

1.按照遠(yuǎn)高于國(guó)家“兩不愁、三保障”的“八有一超”、“十一有一低于”“九有一超”等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困水平測(cè)量。其間，充分動(dòng)員各級(jí)單位及干部，按照“54321”原則進(jìn)行貧困戶一對(duì)一幫扶。

2.為了保障數(shù)據(jù)完整、真實(shí)、準(zhǔn)確，各層級(jí)政府認(rèn)真執(zhí)行，并定期不定期開展上級(jí)督查、同級(jí)交叉檢查、第三方評(píng)估，在多次回頭看過程中確保數(shù)據(jù)資料的完整、真實(shí)、有效。

3.結(jié)合各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)分解情況來劃定貧困分?jǐn)?shù)線，這也是一縣一標(biāo)準(zhǔn)的重要制度根源。

4.按照因素分配法，針對(duì)貧困戶進(jìn)行幫扶、建檔立卡跟蹤觀察，并制定相應(yīng)的幫扶措施。

在精準(zhǔn)識(shí)別階段，當(dāng)?shù)馗刹咳后w中廣為流傳的一句話就是“摸著石頭過河，可我們基層都已經(jīng)過了河了，上面還在摸石頭”，其言下之意主要是指在材料報(bào)表填寫方面，扶貧干部已經(jīng)按照實(shí)際情況做過多遍后，往往因?yàn)樯厦娴囊痪湓?，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾千份資料，又要推倒重來，浪費(fèi)時(shí)間和精力不說，關(guān)鍵是讓基層干部感覺工作沒有意義！

有基于此，近年來，對(duì)于基層干部而言，業(yè)務(wù)工作和包村工作之外，增加了精準(zhǔn)扶貧工作這一中心工作，作為一項(xiàng)國(guó)家級(jí)政治任務(wù)，配以技術(shù)治理的治理理念和現(xiàn)代考察方式，作為一線工作者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、尤其是扶貧干部承擔(dān)了大量的文字報(bào)表工作。嚴(yán)格按照國(guó)家識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)確定的貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，卻又與各地村莊社會(huì)自有的一整套地方性知識(shí)有所出入，如此一來，技術(shù)化治理中的形式工作極大地消解了精準(zhǔn)扶貧工作本身的正義性。

三、實(shí)踐邏輯：任務(wù)密集、權(quán)責(zé)倒掛與基層疲憊

如欲理解當(dāng)前基層干部群體中存在的“基層疲憊”現(xiàn)象，我們有必要先建構(gòu)一個(gè)基于合理治理結(jié)構(gòu)邏輯下的理想類型，而后通過實(shí)踐形態(tài)與理想類型的對(duì)照，抽離出實(shí)踐邏輯中的重要變量及其關(guān)聯(lián)機(jī)制。同時(shí)，值得一提的是，我國(guó)基層政權(quán)這一治理架構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，干部隊(duì)伍也并無異常增減，但是基層干部群體工作狀態(tài)卻出現(xiàn)了疲憊之感，這究竟當(dāng)如何理解呢？

（一）理想類型：任務(wù)適中、權(quán)責(zé)對(duì)等與基層良性運(yùn)轉(zhuǎn)

從筆者實(shí)地觀察與訪談來看，基層干部群體工作狀態(tài)的實(shí)踐起點(diǎn)在于基層政權(quán)性質(zhì)。正如歐陽靜所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，鑒于其運(yùn)作于壓力型體制和科層組織之間，作為政權(quán)末梢，具有典型的維控性質(zhì)，人少、事多、壓力大，“上面千根錘，下面一根釘”是其典型寫照。在共享這一治理結(jié)構(gòu)體系的前提下，以下兩個(gè)因素至關(guān)重要：一是治理任務(wù)是否適中；二是權(quán)責(zé)是否對(duì)等。治理任務(wù)過于稀疏，會(huì)導(dǎo)致基層干部人浮于事，出現(xiàn)事少人多的資源浪費(fèi)和人員閑置等不良現(xiàn)象，磨洋工也在所難免。治理任務(wù)過于密集，會(huì)短時(shí)間內(nèi)增加基層干部的治理負(fù)荷，人少事多，將極大地消耗基層干部的時(shí)間精力，長(zhǎng)期以往，必將極大挫傷基層干部工作積極性，此為其一。其二，權(quán)責(zé)對(duì)等，一分耕耘，一分收獲，權(quán)力與責(zé)任相匹配，將為基層干部群體提供正常有序的工作環(huán)境；權(quán)責(zé)失衡，同樣會(huì)在短時(shí)間內(nèi)影響干部工作狀態(tài)。這里又可以細(xì)分為兩種狀態(tài)：一種是權(quán)力大、責(zé)任小，一種是權(quán)力小、責(zé)任大。至于第一種情形，對(duì)于基層政權(quán)中的基層干部而言，理論上存在，但實(shí)踐上已不多見；而權(quán)小責(zé)大，則是這一群體經(jīng)常會(huì)遇到的現(xiàn)實(shí)處境，這種情形的偶發(fā)出現(xiàn)，在之前的治理實(shí)踐中可以得到長(zhǎng)期的平衡，或者政治經(jīng)濟(jì)待遇上無法補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳎瑒t在私人感情上予以激勵(lì)。這也是基層政權(quán)內(nèi)部結(jié)算平衡賬的一種方式，也是相當(dāng)一部分基層干部“帶著感情在工作”的重要原因。假如這一局面持續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)，必將對(duì)基層干部產(chǎn)生極大的考驗(yàn)，稍有不慎，心態(tài)便極其容易失衡。有基于此，筆者建構(gòu)起如下邏輯鏈條：在維控型的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)中，中心工作越少，或持續(xù)時(shí)間越短，治理任務(wù)越適度，基層干部工作負(fù)擔(dān)便越適當(dāng)；權(quán)責(zé)越對(duì)等，基層干部工作心態(tài)越舒暢，基層政權(quán)運(yùn)作壓力便越輕，基層干部工作均衡把握得越好，也即最終影響到基層政權(quán)運(yùn)作形態(tài)和基層干部工作狀態(tài)。

（二）實(shí)踐機(jī)制：任務(wù)密集、權(quán)責(zé)倒掛與基層疲憊

近年來，習(xí)近平總書記高度關(guān)心困難群眾，并于2013年底正式提出精準(zhǔn)扶貧，而后精準(zhǔn)扶貧上升為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略任務(wù)，將一直持續(xù)到2020年全面建成小康社會(huì)。在以精準(zhǔn)扶貧工作為主要內(nèi)容的治理任務(wù)出現(xiàn)之后，基層干部所面臨的治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是治理任務(wù)高度密集。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出以來，成為中西部基層最大的政治任務(wù)，而這一政治任務(wù)背后，緊跟著的是一系列分解工作、任務(wù)考核、巡查督導(dǎo)以及一系列的工作計(jì)劃、整改匯報(bào)、分類施策和年終總結(jié)等文字檔卡材料。除此之外，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在上級(jí)考核的指揮棒下，工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止如此。以湖南湘西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2016年工作為例。據(jù)悉，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，與上級(jí)黨委政府共簽訂責(zé)任狀33份，除了精準(zhǔn)扶貧工作之外，還有計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、食品安全、防汛抗旱、煙葉生產(chǎn)、網(wǎng)格化管理、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、金融環(huán)境創(chuàng)建等，每一份責(zé)任狀背后，均意味著一份工作內(nèi)容和治理任務(wù)?；鶎痈刹烤托枰獪?zhǔn)備材料、開會(huì)匯報(bào)、陪同檢查，不堪重負(fù)。此外，有基層干部曾專門計(jì)算過開會(huì)情況，結(jié)果是“一年1068個(gè)會(huì)，平均每天3個(gè)會(huì)”，如此，服務(wù)群眾的時(shí)間和精力也就大為減少。

具體而言，治理任務(wù)也可細(xì)化為四個(gè)方面：第一個(gè)方面是治理任務(wù)疏密。治理任務(wù)高度密集，則工作負(fù)擔(dān)較重；治理任務(wù)高度稀疏，則工作負(fù)擔(dān)較輕。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，伴隨著大量的文字檔案工作和檢查督導(dǎo)工作，極大增加了基層干部工作負(fù)擔(dān)。第二個(gè)方面是治理任務(wù)時(shí)間持續(xù)長(zhǎng)短。治理任務(wù)時(shí)間持續(xù)越長(zhǎng)，工作負(fù)擔(dān)越重；治理任務(wù)時(shí)間持續(xù)越短，工作負(fù)擔(dān)越輕。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，按照國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，將一直持續(xù)到2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)，也就意味著接下來三年精準(zhǔn)扶貧都將是基層干部的主戰(zhàn)場(chǎng)，消滅貧困，將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。第三個(gè)方面是技術(shù)治理程度深淺。技術(shù)化程度輕，則精細(xì)化程度有限，相伴生的文字檔案材料也就少，治理過程越簡(jiǎn)約，基層干部工作負(fù)擔(dān)越輕；技術(shù)化程度越深，則精細(xì)化程度越重，相伴生的文字檔案材料要求也越高，治理過程越復(fù)雜，基層干部工作負(fù)擔(dān)也就越重。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具體實(shí)施過程中，對(duì)建檔立卡等檔案材料要求極其嚴(yán)格，也是精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出的基礎(chǔ)性工作，大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段應(yīng)用廣泛，其組織成本主要由基層干部來承擔(dān)。第四個(gè)方面是監(jiān)督考核松緊。監(jiān)督考核越松，基層干部心理負(fù)擔(dān)越輕；監(jiān)督考核越嚴(yán)，基層干部心理負(fù)擔(dān)越重。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的具體實(shí)施過程中，上級(jí)督查，同級(jí)交叉檢查，第三方評(píng)估，國(guó)務(wù)院評(píng)估等多方監(jiān)督，加之紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)巡視力度越來越強(qiáng)，監(jiān)督考核體系越發(fā)嚴(yán)格，基層干部如履薄冰，極怕出錯(cuò)。

有基于此，治理任務(wù)成為基層干部工作負(fù)擔(dān)的重要變量，不論是治理任務(wù)高度密集、任務(wù)持續(xù)時(shí)間超載，還是技術(shù)化程度加強(qiáng)、監(jiān)督考核零容忍，輔以工作過程中的形式主義和文字報(bào)表等技術(shù)治理工作，均將進(jìn)一步增加基層干部群體的工作負(fù)荷。

二是權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。對(duì)于基層干部群體而言，上面千條線，下面一根針，責(zé)任無限大，權(quán)力無限小，尤其是在當(dāng)下紀(jì)委等監(jiān)察機(jī)關(guān)增加了巡查督導(dǎo)頻次的情況下，基層干部所處的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。這種情況下，極大地激起了基層干部具體工作中的不平衡心理，甚至有不少干部意欲辭職。以筆者調(diào)研所在的桂北山區(qū)某國(guó)家級(jí)貧困縣為例，據(jù)當(dāng)?shù)亟M織部門負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)?shù)刈畲笳稳蝿?wù)，但是在具體工作過程中任務(wù)卻極其繁瑣，關(guān)鍵是有相當(dāng)一部分群眾還不理解。同時(shí)，就筆者觀察而言，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最為繁忙的是兩個(gè)群體：一是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，十個(gè)左右，職責(zé)所在，卸無可卸；二是年輕干部，多集中在黨政辦和組織辦，年輕有為，一腔熱血，尚有晉升希望。除此之外，其他干部均是處于正常工作狀態(tài)，也即將其崗位工作作為一份普通的工作看待。既然是工作，那就一定會(huì)計(jì)算工作中的成敗得失，價(jià)值感較弱，一旦出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡、工作加班等情況，極有可能產(chǎn)生不良工作情緒。

有基于此，在既有壓力型科層制結(jié)構(gòu)中，治理任務(wù)高度密集，將大大加重基層干部工作負(fù)擔(dān)；中心工作作為治理任務(wù)的重要組成部門，持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，考核督查越嚴(yán)格，對(duì)工作要求越高，其工作負(fù)荷將越重；同時(shí)，在既有治理任務(wù)結(jié)構(gòu)不變情況下，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡越嚴(yán)重，干部心理不平衡感越強(qiáng)，基層疲憊現(xiàn)象愈發(fā)突出。參見表3。

四、結(jié)論與啟示

基層干部，是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的基石，正所謂基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。沒有秉持公心、積極干事創(chuàng)業(yè)的基層干部隊(duì)伍，就沒有基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定?；谥形鞑炕鶎由鐣?huì)治理實(shí)踐的調(diào)研表明：近年來，基層治理任務(wù)空前密集，中心工作增多，持續(xù)時(shí)間拉長(zhǎng)，技術(shù)治理手段滲透廣泛，同時(shí)考核監(jiān)督更趨嚴(yán)格，均加重了基層干部工作負(fù)擔(dān)；加之身處科層組織末梢，維控型特征明顯，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，進(jìn)一步催生了基層干部群體的不平衡感。治理任務(wù)密集、監(jiān)督考核嚴(yán)格、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡、工作壓力較大，在具體治理實(shí)踐中綜合形塑了“基層疲憊”現(xiàn)象。

基層疲憊這一現(xiàn)象，當(dāng)前已嚴(yán)重影響了基層干部群體履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，亟待研究解決。為此，2017年12月份，山東省專門制定出臺(tái)的《關(guān)于關(guān)心關(guān)愛基層干部、減輕基層工作負(fù)擔(dān)的十條意見》，可謂恰逢其時(shí)。同時(shí)，為有效緩解并改善這一問題，筆者認(rèn)為可從以下方面著手。

一是加強(qiáng)引導(dǎo)，樹立包容、理解的價(jià)值導(dǎo)向。在社會(huì)輿論方面，全社會(huì)要進(jìn)一步破除基層干部污名化的不良影響，極個(gè)別基層干部犯了錯(cuò)誤，但并不代表所有的干部都有問題，新聞媒體要據(jù)實(shí)報(bào)道，多展現(xiàn)基層干部的真實(shí)工作生態(tài)，增進(jìn)理解，切勿讓基層干部流汗的同時(shí)又寒了心。

二是脫虛就實(shí)，切實(shí)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為基層干部創(chuàng)造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。在政府部門內(nèi)部，堅(jiān)決打擊形式主義、官僚主義等問題，善用技術(shù)治理手段，杜絕行政空轉(zhuǎn)和資源內(nèi)耗。同時(shí)，全面建立權(quán)力和責(zé)任清單，進(jìn)一步厘清縣鄉(xiāng)兩級(jí)職責(zé)權(quán)限。嚴(yán)格按照清單清理現(xiàn)有不合理責(zé)任，取消沒有法律政策依據(jù)、權(quán)責(zé)不對(duì)等的責(zé)任狀，嚴(yán)禁假借“屬地管理”名義將本級(jí)黨委、政府及工作部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層。

三是落實(shí)合理的工作待遇和福利體系。研究建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資性收入正常增長(zhǎng)機(jī)制，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、年終一次性獎(jiǎng)金等津貼補(bǔ)貼政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員收入在本地區(qū)富有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，切實(shí)保障基層干部的基本家庭生活。

四是增強(qiáng)并完善基層干部正向激勵(lì)機(jī)制，資源、編制等優(yōu)先向基層傾斜，加大從基層一線選拔使用干部力度，讓基層干部工作有甜頭，基層社會(huì)未來方有奔頭。可以考慮從制度機(jī)制方面，拓寬基層干部成長(zhǎng)進(jìn)步渠道，加大從基層一線選拔干部力度。在提拔任用、交流重用、職級(jí)晉升時(shí)，同等條件下優(yōu)先考慮基層干部。同時(shí)，推動(dòng)編制資源向基層傾斜，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政、事業(yè)編制。

[ 注 釋 ]

① 參見《基層疲憊：十九大后亟需重視的問題》，F(xiàn)T中文網(wǎng)：http：//big5.ftchinese.com/story/001075391，2017年12月8日。

② 參見《基層干部，真不容易》，人民網(wǎng)：http：//qh.people.com.cn/n2/2018/0122/c182757-31167133.html，2018年1月22日。

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