魯延琢 王有強(qiáng)

摘要 分析了安康市水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制存在的主要問(wèn)題：水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方式單一；資金支持相關(guān)法規(guī)不完備；相關(guān)地方法規(guī)系統(tǒng)不完善；保護(hù)者和受益者間權(quán)責(zé)不清；缺乏有效的配套基礎(chǔ)制度；水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律意識(shí)不足。有針對(duì)性地提出了安康市水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的建議。

關(guān)鍵詞 水資源；生態(tài)補(bǔ)償；法律制度；安康市

中圖分類(lèi)號(hào) D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2018）15-0196-02

Abstract The main problems in the legal mechanism of ecological compensation for water resources development in Ankang were analyzed. There was a single ecological compensation method for water resources development； laws and regulations related to financial support were incomplete；the relevant local regulations and systems were not perfect； the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear；the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear； there was no effective supporting infrastructure； there was a lack of legal awareness of ecological compensation for water resources development.Targeted proposals were made for the construction of an ecological compensation mechanism for water resources development in Ankang City.

Key words Water resource；Ecological compensation；Legal system；Ankang City

近年來(lái)隨著安康市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，水資源開(kāi)發(fā)所引起的生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題也日趨嚴(yán)重，且存在生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者，破壞者與受害者之間的不公平分配等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以便調(diào)整相關(guān)各方之間的生態(tài)及經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此需要從多個(gè)方面對(duì)安康水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度進(jìn)行研究。

1 安康水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制主要問(wèn)題

1.1 水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方式單一

首先，補(bǔ)償范圍較窄。安康市現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域主要集中在老牌領(lǐng)域，在新興領(lǐng)域還處于起步階段，而且耕地的補(bǔ)償也還沒(méi)有被完全納入工作范圍。其次，籌資與補(bǔ)償途徑較少。明顯缺乏轉(zhuǎn)移支付途徑，安康的財(cái)政補(bǔ)償資金主要依靠其他來(lái)源，政府不重視除了賠償基金的其他方面。第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。安康市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，在一些領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在是太寬泛，并不適用于不同地區(qū)的現(xiàn)狀。此外，安康的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合整治和增加生態(tài)補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移支付融資渠道過(guò)于混亂，它們的關(guān)系需要進(jìn)一步理清。第四，賠償基金管理辦法在安康也是不完善的，有些地方不按時(shí)分發(fā)補(bǔ)償基金，有的甚至出現(xiàn)補(bǔ)償資金被挪占的現(xiàn)象，應(yīng)加以避免[1]。

1.2 資金支持相關(guān)法規(guī)不完備

生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)長(zhǎng)期的工程，需要大量資金，單純依靠個(gè)人和社會(huì)組織是不夠的，需要安康市政府的大力支持。但是，生態(tài)補(bǔ)償資金目前嚴(yán)重短缺，所獲支持不足，在這一點(diǎn)上，人們需要安康市政府建立財(cái)政政策補(bǔ)償機(jī)制，以改善生態(tài)環(huán)境，這將在安康的財(cái)政政策生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要作用。但是，安康市生態(tài)補(bǔ)償資金支持相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，在某些方面更是空白的。

1.3 相關(guān)地方法規(guī)系統(tǒng)不完善

生態(tài)補(bǔ)償政策和法規(guī)落后。目前，安康市雖然有許多生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，但較為分散，缺乏系統(tǒng)性，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的地方相關(guān)法規(guī)體系。盡管近年來(lái)，安康市的有關(guān)部門(mén)采取了一系列措施，制定了一批生態(tài)補(bǔ)償政策文件和部門(mén)規(guī)章，但沒(méi)有足夠的權(quán)威性和約束力[2]?，F(xiàn)有的文件法規(guī)存在未經(jīng)授權(quán)或不被遵守的情況。而且由于要從源頭上建設(shè)美麗安康，防止生態(tài)惡化，安康市重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)功能迫切需要鞏固和提高。要實(shí)現(xiàn)安康市綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展，需注重節(jié)約優(yōu)先作為保護(hù)和發(fā)展的重要條件，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力和基本原則，探索建立基本的補(bǔ)償機(jī)制，逐步完善激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)生態(tài)，提升相關(guān)資金的利用效率。

1.4 保護(hù)者和受益者間權(quán)責(zé)不清

首先，個(gè)人不能得到合理的補(bǔ)償。環(huán)保的主題是對(duì)生態(tài)重點(diǎn)領(lǐng)域做出重要的貢獻(xiàn)，但由于種種原因，在安康市仍是防護(hù)成本高，賠償費(fèi)用低。除了安康市賠償和補(bǔ)償資金制度不完備，且標(biāo)準(zhǔn)低，不及時(shí)以適當(dāng)方式支付外，影響這一舉措的另一個(gè)原因是：安康市自然資源保護(hù)者及一些地區(qū)還沒(méi)有摸清楚如何保護(hù)生態(tài)區(qū)，低效的執(zhí)行方式并不能實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w。其次，環(huán)保責(zé)任不到位。在安康市，保護(hù)責(zé)任與相關(guān)的補(bǔ)償資金聯(lián)系不密切，補(bǔ)償資金盡管被采用，但實(shí)際效果在某些情況下仍不理想，甚至生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)破壞在安康的一些地區(qū)依然同時(shí)存在。第三，生態(tài)補(bǔ)償效益意識(shí)不強(qiáng)。生態(tài)效益作為一種公共產(chǎn)品，但安康人民卻普遍缺乏補(bǔ)償意識(shí)，而且消費(fèi)心理在安康的自由傳播造成了很大的負(fù)面影響，宣傳和引導(dǎo)需要被加強(qiáng)。第四，開(kāi)發(fā)者在安康市生態(tài)系統(tǒng)中的保護(hù)義務(wù)落實(shí)不到位。

1.5 缺乏有效的配套基礎(chǔ)制度

首先，相關(guān)的地方產(chǎn)權(quán)法規(guī)不健全。在安康，產(chǎn)權(quán)不僅沒(méi)有在明確的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值的基礎(chǔ)上加以確定，相反，由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，安康市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)展緩慢[3]。第二，一些政府主體尚未發(fā)布生態(tài)補(bǔ)償功能區(qū)規(guī)劃，顯然需要做好規(guī)劃，在制度和技術(shù)支持的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)劃建設(shè)。第三，系統(tǒng)化建設(shè)相對(duì)滯后，安康市建設(shè)相關(guān)各方就重要問(wèn)題、指標(biāo)和計(jì)算方法沒(méi)有達(dá)成一致、權(quán)威的意見(jiàn)，主要生態(tài)區(qū)現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系未能滿足安康各個(gè)部門(mén)管理人員的實(shí)際需要。

1.6 水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律意識(shí)不足

水作為自然發(fā)展必不可少的因素，存在于由水、土、空氣等組成的復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)之中，與其他因素有共享內(nèi)容，維護(hù)一個(gè)和諧的生態(tài)系統(tǒng)，以保持良好的經(jīng)濟(jì)平衡，以及環(huán)境和社會(huì)的性質(zhì)，否則，生態(tài)系統(tǒng)失衡會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化，造成資源枯竭，最終阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境是自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展共同影響的領(lǐng)域，不僅包括自然環(huán)境和人類(lèi)本身，而且包括人與自然之間的關(guān)系，還需要對(duì)各種復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)的物理連接進(jìn)行合理監(jiān)管。但在安康，存在一個(gè)普遍的現(xiàn)象，即缺乏水資源本質(zhì)意識(shí)，忽略了生態(tài)因素的概念，導(dǎo)致水資源開(kāi)發(fā)和利用的系統(tǒng)決策失誤，最終損失慘重。

2 安康市水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的建議

2.1 通過(guò)法律途徑建立多元化補(bǔ)償方式

為了探索生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)和法律手段的多樣性，安康市應(yīng)建立和完善生態(tài)保護(hù)區(qū)，弄清上游和下游協(xié)商自愿的補(bǔ)償方面的關(guān)系，引導(dǎo)和鼓勵(lì)籌集補(bǔ)助資金，通過(guò)人員培訓(xùn)、向上級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)建立工業(yè)園區(qū)等方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境補(bǔ)償水平的提高?？疾焓袌?chǎng)的補(bǔ)償方式，擴(kuò)大補(bǔ)償途徑，運(yùn)用碳排放權(quán)及其他生態(tài)權(quán)利增加商業(yè)融資，在安康的一些水土流失嚴(yán)重的地區(qū)試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償方案，加快建立生態(tài)補(bǔ)償制度示范區(qū)。而且在安康市不同功能區(qū)域，生態(tài)補(bǔ)償具有成本差異，考慮到支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的方式，在關(guān)鍵領(lǐng)域通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度以增加補(bǔ)償?shù)耐緩?，提高現(xiàn)有資金的各個(gè)方面的分配水平，使安康市重點(diǎn)生態(tài)功能領(lǐng)域的具有主要支撐作用的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)得以維持，并提高環(huán)境治理和環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任機(jī)制，以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金水平[4]。

2.2 加大相關(guān)資金法規(guī)支持

首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)被安康市視為一般性保護(hù)措施，應(yīng)被看作是生態(tài)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本的因素。因此，為了確保安康不同層次的生態(tài)補(bǔ)償要建立特別用途的基金及其相關(guān)制度。其次，需要在安康建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度[5]。第三，安康市目前關(guān)于資源稅收取的有關(guān)制度需要改革，立足資源優(yōu)勢(shì)，以不同的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整不同水平資源稅以適用于不同層次的自然資源的開(kāi)采變化。此外，安康的生態(tài)產(chǎn)品的支持力度應(yīng)加大，以適應(yīng)供求業(yè)務(wù)。

2.3 完善相關(guān)法律制度

國(guó)家要進(jìn)一步完善與安康這一類(lèi)地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的法律制度，加快生態(tài)補(bǔ)償方面的立法。通過(guò)國(guó)家法律和地方法規(guī)，建立相關(guān)機(jī)制來(lái)處理生態(tài)補(bǔ)償，規(guī)定剛性的限制性要求。雖然近年來(lái)，我國(guó)涉及到安康及其同類(lèi)地區(qū)的資源和環(huán)境的法律法規(guī)不斷在完善，已有一些法律和政策文件，但更難以引導(dǎo)普遍適用的做法介入生態(tài)補(bǔ)償。因此，我國(guó)有關(guān)的環(huán)境立法已經(jīng)成為必要，水資源開(kāi)發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要在明確補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象的基礎(chǔ)上，完善相應(yīng)法律規(guī)定。

2.4 受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)需進(jìn)一步明確

環(huán)境和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其中包括作為受益人的代表的安康各級(jí)政府。生態(tài)功能賠償?shù)戎匾I(lǐng)域，在安康市，由市委、市政府負(fù)主要責(zé)任；因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償區(qū)等領(lǐng)域的主要來(lái)源是多種多樣的，所以應(yīng)被安康市政府納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)算中，保證有效地履行付款義務(wù)，確保及時(shí)支付全部賠償款。要引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織和其他主體實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任管理，負(fù)責(zé)有效地修復(fù)生態(tài)破壞。且為了提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和環(huán)境的生態(tài)保護(hù)，市政府應(yīng)當(dāng)有效實(shí)施和執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償基金和其他權(quán)利的監(jiān)督與管理[6]。

2.5 健全配套制度體系

進(jìn)一步深化安康市相關(guān)制度的改革，完善有關(guān)系統(tǒng)以明晰各方生態(tài)補(bǔ)償方面的權(quán)利和義務(wù)。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，要根據(jù)安康不同地區(qū)的特點(diǎn)，針對(duì)不同類(lèi)型的區(qū)域，加快建立差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法，并逐漸加大補(bǔ)償力度。建立監(jiān)控和評(píng)估體系，如自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，加強(qiáng)和改善監(jiān)督能力，不斷開(kāi)發(fā)和完善重要生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布制度也要逐步建立，積極培育生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效性，其也將包括地方政府績(jī)效評(píng)估工作的建設(shè)，并應(yīng)加強(qiáng)科技支撐，研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛯?shí)踐課程[7]。另外通過(guò)制定地方性政策和法規(guī)，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查。

2.6 進(jìn)一步提升全社會(huì)的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)

安康市社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施要真正基于環(huán)境責(zé)任的原則發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用，需進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和環(huán)境補(bǔ)償教育，促進(jìn)公共產(chǎn)品的概念在安康的傳播[8]。而且除由政府指導(dǎo)、監(jiān)督履行生態(tài)建設(shè)義務(wù)，杜絕逃避責(zé)任外，安康市人民還應(yīng)自覺(jué)抵制不良行為，使大家形成環(huán)境責(zé)任的理念，自發(fā)捍衛(wèi)和保護(hù)環(huán)境，營(yíng)造良好的環(huán)保氛圍，這有利于迅速且有效地?cái)U(kuò)大安康市生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

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