蒲昌權(quán) 李霞 鄒於娟 皮竟 孟玉山

摘要 農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)創(chuàng)新投融資機(jī)制是新常態(tài)下推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的多贏(yíng)之舉和創(chuàng)新之策。研究以農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)實(shí)施的創(chuàng)新投融資模式高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目為立足點(diǎn)，以重慶市“創(chuàng)投”項(xiàng)目的實(shí)踐問(wèn)題和困惑為突破點(diǎn)，借鑒其他省市、其他類(lèi)似項(xiàng)目等經(jīng)驗(yàn)，從投資標(biāo)準(zhǔn)、貸款條件、資金來(lái)源、項(xiàng)目管理等方面尋求政策支持。

關(guān)鍵詞 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;創(chuàng)新;融投資模式;配套政策

中圖分類(lèi)號(hào) S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2018）34-0196-03

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，如何進(jìn)一步貼近新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際需求，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)信貸資金和社會(huì)資本參與，財(cái)政部等《關(guān)于創(chuàng)新投融資模式加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》（財(cái)發(fā)〔2015〕26號(hào)、30號(hào)）（本研究簡(jiǎn)稱(chēng)“創(chuàng)投”項(xiàng)目）正是實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。

1 重慶市創(chuàng)新投融資模式高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 項(xiàng)目審批及實(shí)施進(jìn)展情況

全市堅(jiān)持“四個(gè)到位”有序推進(jìn)“創(chuàng)投”項(xiàng)目，取得了階段性成果。截至2017年12月上旬，全市立項(xiàng)項(xiàng)目共96個(gè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.902萬(wàn)hm 總投資14.25億元，其中擔(dān)保或銀行貸款10.63億元，自籌資本金3.62億元。正式落地“創(chuàng)投”項(xiàng)目28個(gè)。見(jiàn)表1。

1.2 取得的主要成效

1.2.1 發(fā)揮了財(cái)政農(nóng)發(fā)資金的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)。

全市立項(xiàng)“創(chuàng)投”項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助或貼息投入的方式，只需約財(cái)政資金2.82億元，撬動(dòng)比例約為1∶5，發(fā)揮了乘數(shù)效應(yīng)。

1.2.2 加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程。

按2.25萬(wàn)元/hm2全額財(cái)政資金測(cè)算，全市立項(xiàng)“創(chuàng)投”項(xiàng)目需要財(cái)政資金4.28億元，節(jié)省約1.46億元用于建設(shè)約6 486.7 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是全額財(cái)政投資的1.5倍，加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程。

1.2.3 發(fā)展了新業(yè)態(tài)和培育了新動(dòng)能。

全市立項(xiàng)“創(chuàng)投”項(xiàng)目中，種植水稻、柑橘、蔬菜、茶葉等81個(gè)，其他特色種養(yǎng)15個(gè);其中有15個(gè)項(xiàng)目同步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，12個(gè)項(xiàng)目配套茶葉加工，有1 666.7 hm2推行稻田綜合種養(yǎng)模式。這些新業(yè)態(tài)培育了產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能，項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，年產(chǎn)值12億元以上。

1.2.4 突破了融資機(jī)構(gòu)限制。

市農(nóng)發(fā)辦積極爭(zhēng)取國(guó)家農(nóng)發(fā)辦支持，不限央地，只求實(shí)效，擴(kuò)大金融合作對(duì)象。已經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的項(xiàng)目中，85%以上為地方性商業(yè)銀行承貸。并積極引入擔(dān)保機(jī)制，得到了重慶興農(nóng)融資擔(dān)保集團(tuán)公司和重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司的有力支持與積極配合。

1.3 工作推進(jìn)中的困難與問(wèn)題

1.3.1 投資標(biāo)準(zhǔn)突破難，審計(jì)責(zé)任無(wú)力擔(dān)。

重慶地處丘陵山區(qū)，地貌以丘陵山地為主，“雞窩地”、“巴掌田”居多，耕地破碎化程度較高，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙性因素需要的工程類(lèi)型較多，工程布置密度較大，改造治理成本高于全國(guó)平均水平。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有的還要推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)內(nèi)容多，投資標(biāo)準(zhǔn)高。按現(xiàn)行23 940元/hm2投資標(biāo)準(zhǔn)難以推進(jìn)。國(guó)家農(nóng)發(fā)辦不出臺(tái)明確的投資標(biāo)準(zhǔn)限額，如果重慶自行確定標(biāo)準(zhǔn)，市農(nóng)發(fā)辦將無(wú)力承擔(dān)審計(jì)責(zé)任。

1.3.2 利率標(biāo)準(zhǔn)突破難，商業(yè)銀行不愿貸。

利率市場(chǎng)化后，商業(yè)銀行吸儲(chǔ)成本上升，中長(zhǎng)期貸款實(shí)行基準(zhǔn)利率往往會(huì)出現(xiàn)存貸成本倒掛的情況。商業(yè)銀行普遍認(rèn)為執(zhí)行基準(zhǔn)利率偏低，按基準(zhǔn)利率放貸，銀行會(huì)出現(xiàn)虧損;再加上貸款期限長(zhǎng)，商業(yè)銀行擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)較大。在政策性銀行和國(guó)有銀行（農(nóng)行）不貸的情況下，沒(méi)有商業(yè)銀行愿意承貸。

1.3.3 主體貸款擔(dān)保難，貸款擔(dān)保渠道少。

一是銀行或擔(dān)保公司為了防范貸款或擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，采取擔(dān)保或反擔(dān)保措施，但新型經(jīng)營(yíng)主體普遍缺乏可抵押資產(chǎn)。二是國(guó)家鼓勵(lì)的土地“三權(quán)”抵押等諸多貸款擔(dān)保方式重慶市不具備土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押條件。三是銀行基本不愿信譽(yù)貸款;擔(dān)保公司提供的信譽(yù)擔(dān)保額度偏低，不能保證本項(xiàng)目貸款需要。

1.3.4 投資來(lái)源渠道窄，依賴(lài)貸款不能變。

按照財(cái)發(fā)〔2015〕26號(hào)、30號(hào)文件精神，“創(chuàng)投”項(xiàng)目資金來(lái)源于資本金和銀行貸款，不能貸款就不能立項(xiàng)，導(dǎo)致項(xiàng)目投資來(lái)源渠道單一，過(guò)度依賴(lài)金融機(jī)構(gòu)貸款。全市實(shí)際落地項(xiàng)目占比僅29.17%。

2 影響項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵因素

“創(chuàng)投”項(xiàng)目的實(shí)施，涉及政府、債權(quán)人（現(xiàn)在主要是銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)）、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民，各方利益訴求不同，影響因素也不一樣。

2.1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性

主要取決于以下幾個(gè)方面：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)“創(chuàng)投”項(xiàng)目的期望值較高，希望投入產(chǎn)出比高;二是“創(chuàng)投”項(xiàng)目比政府有關(guān)部門(mén)實(shí)施的同類(lèi)投資補(bǔ)助和貸款貼息項(xiàng)目是否有更多優(yōu)惠政策;三是“創(chuàng)投”項(xiàng)目申報(bào)程序是否更簡(jiǎn)便，成本更低。

2.2 銀行貸款的可行性

銀行貸款的可行性主要取決于：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資信及經(jīng)營(yíng)狀況;二是貸款是否必須;三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是否有足值的貸款抵押物或質(zhì)押物;四是金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要手續(xù)的繁簡(jiǎn)情況及可得性。

2.3 項(xiàng)目實(shí)施的政策障礙

重慶農(nóng)村田地坡坎較多，地勢(shì)不平坦，現(xiàn)狀條件較差。一是部分基本農(nóng)田“上山”，坡度較大，地理?xiàng)l件惡劣，建設(shè)條件受《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)通則）限制;二是一些農(nóng)田已經(jīng)過(guò)其他項(xiàng)目完善了部分基礎(chǔ)設(shè)施，再實(shí)施“創(chuàng)投”項(xiàng)目是否存在重復(fù)建設(shè)問(wèn)題;三是“創(chuàng)投”項(xiàng)目的實(shí)施要占用一部分土地建設(shè)道路、水利等設(shè)施，而一部分基本農(nóng)田不能辦理施農(nóng)業(yè)用地辦理手續(xù)，如果交納復(fù)墾保證金還必將增加經(jīng)營(yíng)主體的建設(shè)成本。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，全國(guó)可以借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有：農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)“創(chuàng)投”項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。如河南等省農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“角色轉(zhuǎn)變”，從項(xiàng)目“直接實(shí)施者”向“監(jiān)督管理者”角色轉(zhuǎn)變;河南省“土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)?！?，有效破解了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)融資缺少抵押質(zhì)押物的融資難題。其他高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。如湖南省搭建“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)平臺(tái)”整體推進(jìn)，開(kāi)展資金整合試點(diǎn)提供借鑒;江蘇省泰州打出了一套“債、貸、投”組合拳，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中“整理出的新增耕地指標(biāo)掛牌上市”;山東泗水縣將“未利用地建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田形成新增耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益”。其他類(lèi)似項(xiàng)目融投資模式經(jīng)驗(yàn)。如發(fā)改委采取政府和社會(huì)資本合作、設(shè)立基金、貸款貼息、先建后補(bǔ)等方式，支持地方和社會(huì)資本開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);國(guó)土資源部門(mén)引導(dǎo)民間資本參與土地整治，通過(guò)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的方式，實(shí)行“先建后補(bǔ)（獎(jiǎng)）、以補(bǔ)（獎(jiǎng)）促建”，對(duì)民間資本投資主體進(jìn)行補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)業(yè)部門(mén)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田宜機(jī)化地塊整理整治進(jìn)行投資補(bǔ)助，采取差額包干補(bǔ)助，誰(shuí)用地誰(shuí)建設(shè)。PPP融資模式借鑒。PPP模式中WA、BBO和BOO不同于其他PPP模式之處在于項(xiàng)目建成后不移交給政府，繼續(xù)由私人擁有和運(yùn)營(yíng)，在形式上適合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目。

4 配套政策建議

在“創(chuàng)投”項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要找準(zhǔn)和圍繞政府、債權(quán)人、經(jīng)營(yíng)主體三方的訴求，完善、優(yōu)化配套政策。

4.1 提高投資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體廣泛參與

建議“創(chuàng)投”項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容在符合《通則》、財(cái)政部令第84號(hào)和國(guó)農(nóng)辦〔2016〕30號(hào)規(guī)定的情況下，對(duì)畝投資標(biāo)準(zhǔn)不作硬性規(guī)定，以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，提高經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的積極性。

具體方式為：參照農(nóng)業(yè)部門(mén)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田宜機(jī)化地塊整理整治項(xiàng)目確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同區(qū)域的限制條件，確定相應(yīng)的工程建設(shè)內(nèi)容和與之匹配的投資標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)“重復(fù)建設(shè)”和“建設(shè)不足”兩種極端傾向，切實(shí)提高資金使用效率。根據(jù)實(shí)際情況確定劃定用于計(jì)算投資補(bǔ)助或貸款貼息的投資標(biāo)準(zhǔn)上限，見(jiàn)表2。

4.2 降低融資難度，增加經(jīng)營(yíng)主體融資可能

貸款利率方面，在商業(yè)銀行與業(yè)主取得一致意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，允許在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮一定比例，貼息仍按基準(zhǔn)利率補(bǔ)貼，超出部分由業(yè)主自行承擔(dān)。

貸款年限方面，考慮農(nóng)田建設(shè)投資期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，具體視建設(shè)業(yè)主綜合實(shí)力及經(jīng)營(yíng)效益自行確定。

貸款額度方面，根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的資金需求，如果投資標(biāo)準(zhǔn)高于核定的上限額，在滿(mǎn)足資本金不低于總投資的20%的情況下，允許超額貸款，但計(jì)算貼息的貸款額度仍按不高于核定的上限額計(jì)算。

貸款抵押質(zhì)押方面，各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)大膽探索土地“三權(quán)”和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款，果樹(shù)等生物資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)質(zhì)押貸款等形式;借鑒河南省經(jīng)驗(yàn)推行土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保貸款;借鑒江蘇省泰州市將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中整理出的新增耕地指標(biāo)掛牌上市，其轉(zhuǎn)讓收益用于貸款資金的還本付息或轉(zhuǎn)讓收益權(quán)用于貸款質(zhì)押。大力推廣政策性、商業(yè)性等各類(lèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在拓寬保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，開(kāi)展保單質(zhì)押業(yè)務(wù)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，拓寬高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)貸款途徑。

融資擔(dān)保方面，一是繼續(xù)爭(zhēng)取財(cái)政支持，補(bǔ)貼擔(dān)保費(fèi)用;二是建立財(cái)政擔(dān)保體系，針對(duì)未利用地實(shí)施“創(chuàng)投”項(xiàng)目，用占補(bǔ)平衡收益進(jìn)行財(cái)政擔(dān)保;三是建議增加法人或股東個(gè)人信用擔(dān)保等形式的信譽(yù)貸款產(chǎn)品。

4.3 拓寬資金來(lái)源，吸引社會(huì)資金積極投入

4.3.1 廣泛吸引金融機(jī)構(gòu)參與。

擴(kuò)大合作金融機(jī)構(gòu)范圍。不僅與政策性銀行、國(guó)資銀行、市屬擔(dān)保公司等建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，更要鼓勵(lì)股份制銀行、外資銀行、民營(yíng)銀行和擔(dān)保公司加入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)合作圈，尤其是在農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)較多的郵政儲(chǔ)蓄銀行和重慶農(nóng)村商業(yè)銀行。

加強(qiáng)與重慶銀監(jiān)會(huì)溝通協(xié)調(diào)。加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的鼓勵(lì)措施，強(qiáng)化其農(nóng)業(yè)支持和扶貧攻堅(jiān)責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)適度降低其涉農(nóng)貸款存貸比、壞賬率等指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn);鼓勵(lì)擔(dān)保公司業(yè)務(wù)下基層，將分支機(jī)構(gòu)進(jìn)一步延伸至區(qū)縣和中心鎮(zhèn)。

4.3.2 積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP模式。

建議在全市選取一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范項(xiàng)目采用PPP模式。根據(jù)項(xiàng)目需要，選取具有一定資金實(shí)力的社會(huì)合作方共同成立項(xiàng)目公司，推進(jìn)“創(chuàng)投”項(xiàng)目建設(shè)。

4.3.3 允許多渠道籌集建設(shè)資金。

對(duì)于采用投資補(bǔ)助方式的項(xiàng)目，根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的自身實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況，參照農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金管理模式，允許經(jīng)營(yíng)主體可以不貸款而通過(guò)全部用自有資金、部分借款或眾籌等其他方式籌集建設(shè)資金;采取分期付款、融資租賃、先租后售或以租代售等方式籌集灌溉等設(shè)備資金，以吸引更多社會(huì)資金參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

4.3.4 允許聯(lián)戶(hù)申報(bào)。

對(duì)于一些規(guī)模小，貸款或擔(dān)保抵質(zhì)押物不足的項(xiàng)目，如果幾個(gè)經(jīng)營(yíng)主體連片經(jīng)營(yíng)并達(dá)到一定規(guī)模，允許多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體形成聯(lián)合體進(jìn)行聯(lián)合申報(bào)，以一家為貸款主體。

4.4 強(qiáng)化角色轉(zhuǎn)變，寬入嚴(yán)管提高管理效率

4.4.1 簡(jiǎn)化審批流程，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

參照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》第三十條：省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況可以下放項(xiàng)目評(píng)審權(quán)限。為此，建議參照經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施的其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理模式，由區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦初審并公示無(wú)異議后報(bào)市農(nóng)發(fā)辦備案，市農(nóng)發(fā)辦按原要求審批實(shí)施計(jì)劃，項(xiàng)目實(shí)施完成后由區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦組織初驗(yàn)，市農(nóng)發(fā)辦組織終驗(yàn)，驗(yàn)收合格后再補(bǔ)助資金或貼息，以減輕企經(jīng)營(yíng)主體編制可行性研究報(bào)告和規(guī)劃設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目前期費(fèi)用，縮短建設(shè)周期。

4.4.2 強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)督，完善管理制度。

進(jìn)一步完善和優(yōu)化項(xiàng)目立項(xiàng)制、項(xiàng)目公示制、項(xiàng)目審計(jì)制、項(xiàng)目檢查驗(yàn)收制、后續(xù)管護(hù)等制度，加強(qiáng)項(xiàng)目事中、事后監(jiān)督。