蒲昌權(quán) 李霞 鄒於娟 皮竟 孟玉山
摘要 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)創(chuàng)新投融資機(jī)制是新常態(tài)下推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的多贏之舉和創(chuàng)新之策。研究以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門實(shí)施的創(chuàng)新投融資模式高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目為立足點(diǎn),以重慶市“創(chuàng)投”項目的實(shí)踐問題和困惑為突破點(diǎn),借鑒其他省市、其他類似項目等經(jīng)驗(yàn),從投資標(biāo)準(zhǔn)、貸款條件、資金來源、項目管理等方面尋求政策支持。
關(guān)鍵詞 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;創(chuàng)新;融投資模式;配套政策
中圖分類號 S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611(2018)34-0196-03
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下,如何進(jìn)一步貼近新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)際需求,充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用,鼓勵信貸資金和社會資本參與,財政部等《關(guān)于創(chuàng)新投融資模式加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》(財發(fā)〔2015〕26號、30號)(本研究簡稱“創(chuàng)投”項目)正是實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略,夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。
1 重慶市創(chuàng)新投融資模式高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀
1.1 項目審批及實(shí)施進(jìn)展情況
全市堅持“四個到位”有序推進(jìn)“創(chuàng)投”項目,取得了階段性成果。截至2017年12月上旬,全市立項項目共96個,建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.902萬hm 總投資14.25億元,其中擔(dān)?;蜚y行貸款10.63億元,自籌資本金3.62億元。正式落地“創(chuàng)投”項目28個。見表1。
1.2 取得的主要成效
1.2.1 發(fā)揮了財政農(nóng)發(fā)資金的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)。
全市立項“創(chuàng)投”項目通過財政補(bǔ)助或貼息投入的方式,只需約財政資金2.82億元,撬動比例約為1∶5,發(fā)揮了乘數(shù)效應(yīng)。
1.2.2 加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程。
按2.25萬元/hm2全額財政資金測算,全市立項“創(chuàng)投”項目需要財政資金4.28億元,節(jié)省約1.46億元用于建設(shè)約6 486.7 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,是全額財政投資的1.5倍,加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)程。
1.2.3 發(fā)展了新業(yè)態(tài)和培育了新動能。
全市立項“創(chuàng)投”項目中,種植水稻、柑橘、蔬菜、茶葉等81個,其他特色種養(yǎng)15個;其中有15個項目同步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),12個項目配套茶葉加工,有1 666.7 hm2推行稻田綜合種養(yǎng)模式。這些新業(yè)態(tài)培育了產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能,項目建成投產(chǎn)后,年產(chǎn)值12億元以上。
1.2.4 突破了融資機(jī)構(gòu)限制。
市農(nóng)發(fā)辦積極爭取國家農(nóng)發(fā)辦支持,不限央地,只求實(shí)效,擴(kuò)大金融合作對象。已經(jīng)批準(zhǔn)立項的項目中,85%以上為地方性商業(yè)銀行承貸。并積極引入擔(dān)保機(jī)制,得到了重慶興農(nóng)融資擔(dān)保集團(tuán)公司和重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司的有力支持與積極配合。
1.3 工作推進(jìn)中的困難與問題
1.3.1 投資標(biāo)準(zhǔn)突破難,審計責(zé)任無力擔(dān)。
重慶地處丘陵山區(qū),地貌以丘陵山地為主,“雞窩地”、“巴掌田”居多,耕地破碎化程度較高,解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙性因素需要的工程類型較多,工程布置密度較大,改造治理成本高于全國平均水平。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),有的還要推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,建設(shè)內(nèi)容多,投資標(biāo)準(zhǔn)高。按現(xiàn)行23 940元/hm2投資標(biāo)準(zhǔn)難以推進(jìn)。國家農(nóng)發(fā)辦不出臺明確的投資標(biāo)準(zhǔn)限額,如果重慶自行確定標(biāo)準(zhǔn),市農(nóng)發(fā)辦將無力承擔(dān)審計責(zé)任。
1.3.2 利率標(biāo)準(zhǔn)突破難,商業(yè)銀行不愿貸。
利率市場化后,商業(yè)銀行吸儲成本上升,中長期貸款實(shí)行基準(zhǔn)利率往往會出現(xiàn)存貸成本倒掛的情況。商業(yè)銀行普遍認(rèn)為執(zhí)行基準(zhǔn)利率偏低,按基準(zhǔn)利率放貸,銀行會出現(xiàn)虧損;再加上貸款期限長,商業(yè)銀行擔(dān)心風(fēng)險較大。在政策性銀行和國有銀行(農(nóng)行)不貸的情況下,沒有商業(yè)銀行愿意承貸。
1.3.3 主體貸款擔(dān)保難,貸款擔(dān)保渠道少。
一是銀行或擔(dān)保公司為了防范貸款或擔(dān)保風(fēng)險,采取擔(dān)?;蚍磽?dān)保措施,但新型經(jīng)營主體普遍缺乏可抵押資產(chǎn)。二是國家鼓勵的土地“三權(quán)”抵押等諸多貸款擔(dān)保方式重慶市不具備土地承包經(jīng)營權(quán)抵押條件。三是銀行基本不愿信譽(yù)貸款;擔(dān)保公司提供的信譽(yù)擔(dān)保額度偏低,不能保證本項目貸款需要。
1.3.4 投資來源渠道窄,依賴貸款不能變。
按照財發(fā)〔2015〕26號、30號文件精神,“創(chuàng)投”項目資金來源于資本金和銀行貸款,不能貸款就不能立項,導(dǎo)致項目投資來源渠道單一,過度依賴金融機(jī)構(gòu)貸款。全市實(shí)際落地項目占比僅29.17%。
2 影響項目推進(jìn)的關(guān)鍵因素
“創(chuàng)投”項目的實(shí)施,涉及政府、債權(quán)人(現(xiàn)在主要是銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu))、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民,各方利益訴求不同,影響因素也不一樣。
2.1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性
主要取決于以下幾個方面:一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對“創(chuàng)投”項目的期望值較高,希望投入產(chǎn)出比高;二是“創(chuàng)投”項目比政府有關(guān)部門實(shí)施的同類投資補(bǔ)助和貸款貼息項目是否有更多優(yōu)惠政策;三是“創(chuàng)投”項目申報程序是否更簡便,成本更低。
2.2 銀行貸款的可行性
銀行貸款的可行性主要取決于:一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資信及經(jīng)營狀況;二是貸款是否必須;三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否有足值的貸款抵押物或質(zhì)押物;四是金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要手續(xù)的繁簡情況及可得性。
2.3 項目實(shí)施的政策障礙
重慶農(nóng)村田地坡坎較多,地勢不平坦,現(xiàn)狀條件較差。一是部分基本農(nóng)田“上山”,坡度較大,地理條件惡劣,建設(shè)條件受《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》(以下簡稱通則)限制;二是一些農(nóng)田已經(jīng)過其他項目完善了部分基礎(chǔ)設(shè)施,再實(shí)施“創(chuàng)投”項目是否存在重復(fù)建設(shè)問題;三是“創(chuàng)投”項目的實(shí)施要占用一部分土地建設(shè)道路、水利等設(shè)施,而一部分基本農(nóng)田不能辦理施農(nóng)業(yè)用地辦理手續(xù),如果交納復(fù)墾保證金還必將增加經(jīng)營主體的建設(shè)成本。
3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒
目前,全國可以借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有:農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“創(chuàng)投”項目經(jīng)驗(yàn)。如河南等省農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了“角色轉(zhuǎn)變”,從項目“直接實(shí)施者”向“監(jiān)督管理者”角色轉(zhuǎn)變;河南省“土地承包經(jīng)營協(xié)議項下應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)?!?,有效破解了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)融資缺少抵押質(zhì)押物的融資難題。其他高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。如湖南省搭建“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)平臺”整體推進(jìn),開展資金整合試點(diǎn)提供借鑒;江蘇省泰州打出了一套“債、貸、投”組合拳,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中“整理出的新增耕地指標(biāo)掛牌上市”;山東泗水縣將“未利用地建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田形成新增耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益”。其他類似項目融投資模式經(jīng)驗(yàn)。如發(fā)改委采取政府和社會資本合作、設(shè)立基金、貸款貼息、先建后補(bǔ)等方式,支持地方和社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè);國土資源部門引導(dǎo)民間資本參與土地整治,通過補(bǔ)貼或獎勵的方式,實(shí)行“先建后補(bǔ)(獎)、以補(bǔ)(獎)促建”,對民間資本投資主體進(jìn)行補(bǔ)貼或獎勵。農(nóng)業(yè)部門,對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田宜機(jī)化地塊整理整治進(jìn)行投資補(bǔ)助,采取差額包干補(bǔ)助,誰用地誰建設(shè)。PPP融資模式借鑒。PPP模式中WA、BBO和BOO不同于其他PPP模式之處在于項目建成后不移交給政府,繼續(xù)由私人擁有和運(yùn)營,在形式上適合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目。
4 配套政策建議
在“創(chuàng)投”項目實(shí)施過程中,要找準(zhǔn)和圍繞政府、債權(quán)人、經(jīng)營主體三方的訴求,完善、優(yōu)化配套政策。
4.1 提高投資標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)經(jīng)營主體廣泛參與
建議“創(chuàng)投”項目建設(shè)內(nèi)容在符合《通則》、財政部令第84號和國農(nóng)辦〔2016〕30號規(guī)定的情況下,對畝投資標(biāo)準(zhǔn)不作硬性規(guī)定,以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求,提高經(jīng)營主體建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的積極性。
具體方式為:參照農(nóng)業(yè)部門高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田宜機(jī)化地塊整理整治項目確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),針對不同區(qū)域的限制條件,確定相應(yīng)的工程建設(shè)內(nèi)容和與之匹配的投資標(biāo)準(zhǔn),避免出現(xiàn)“重復(fù)建設(shè)”和“建設(shè)不足”兩種極端傾向,切實(shí)提高資金使用效率。根據(jù)實(shí)際情況確定劃定用于計算投資補(bǔ)助或貸款貼息的投資標(biāo)準(zhǔn)上限,見表2。
4.2 降低融資難度,增加經(jīng)營主體融資可能
貸款利率方面,在商業(yè)銀行與業(yè)主取得一致意見的基礎(chǔ)上,允許在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮一定比例,貼息仍按基準(zhǔn)利率補(bǔ)貼,超出部分由業(yè)主自行承擔(dān)。
貸款年限方面,考慮農(nóng)田建設(shè)投資期長、見效慢的特點(diǎn),具體視建設(shè)業(yè)主綜合實(shí)力及經(jīng)營效益自行確定。
貸款額度方面,根據(jù)經(jīng)營主體的資金需求,如果投資標(biāo)準(zhǔn)高于核定的上限額,在滿足資本金不低于總投資的20%的情況下,允許超額貸款,但計算貼息的貸款額度仍按不高于核定的上限額計算。
貸款抵押質(zhì)押方面,各類金融機(jī)構(gòu)大膽探索土地“三權(quán)”和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押貸款,果樹等生物資產(chǎn)和經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、債權(quán)質(zhì)押貸款等形式;借鑒河南省經(jīng)驗(yàn)推行土地承包經(jīng)營協(xié)議項下應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保貸款;借鑒江蘇省泰州市將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中整理出的新增耕地指標(biāo)掛牌上市,其轉(zhuǎn)讓收益用于貸款資金的還本付息或轉(zhuǎn)讓收益權(quán)用于貸款質(zhì)押。大力推廣政策性、商業(yè)性等各類農(nóng)業(yè)保險,在拓寬保險覆蓋面的同時,開展保單質(zhì)押業(yè)務(wù),降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險,拓寬高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)貸款途徑。
融資擔(dān)保方面,一是繼續(xù)爭取財政支持,補(bǔ)貼擔(dān)保費(fèi)用;二是建立財政擔(dān)保體系,針對未利用地實(shí)施“創(chuàng)投”項目,用占補(bǔ)平衡收益進(jìn)行財政擔(dān)保;三是建議增加法人或股東個人信用擔(dān)保等形式的信譽(yù)貸款產(chǎn)品。
4.3 拓寬資金來源,吸引社會資金積極投入
4.3.1 廣泛吸引金融機(jī)構(gòu)參與。
擴(kuò)大合作金融機(jī)構(gòu)范圍。不僅與政策性銀行、國資銀行、市屬擔(dān)保公司等建立長期合作關(guān)系,更要鼓勵股份制銀行、外資銀行、民營銀行和擔(dān)保公司加入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)合作圈,尤其是在農(nóng)村分支機(jī)構(gòu)較多的郵政儲蓄銀行和重慶農(nóng)村商業(yè)銀行。
加強(qiáng)與重慶銀監(jiān)會溝通協(xié)調(diào)。加大對金融機(jī)構(gòu)開展涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的鼓勵措施,強(qiáng)化其農(nóng)業(yè)支持和扶貧攻堅責(zé)任和義務(wù),同時適度降低其涉農(nóng)貸款存貸比、壞賬率等指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn);鼓勵擔(dān)保公司業(yè)務(wù)下基層,將分支機(jī)構(gòu)進(jìn)一步延伸至區(qū)縣和中心鎮(zhèn)。
4.3.2 積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP模式。
建議在全市選取一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范項目采用PPP模式。根據(jù)項目需要,選取具有一定資金實(shí)力的社會合作方共同成立項目公司,推進(jìn)“創(chuàng)投”項目建設(shè)。
4.3.3 允許多渠道籌集建設(shè)資金。
對于采用投資補(bǔ)助方式的項目,根據(jù)經(jīng)營主體的自身實(shí)力和經(jīng)營狀況,參照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目資金管理模式,允許經(jīng)營主體可以不貸款而通過全部用自有資金、部分借款或眾籌等其他方式籌集建設(shè)資金;采取分期付款、融資租賃、先租后售或以租代售等方式籌集灌溉等設(shè)備資金,以吸引更多社會資金參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。
4.3.4 允許聯(lián)戶申報。
對于一些規(guī)模小,貸款或擔(dān)保抵質(zhì)押物不足的項目,如果幾個經(jīng)營主體連片經(jīng)營并達(dá)到一定規(guī)模,允許多個經(jīng)營主體形成聯(lián)合體進(jìn)行聯(lián)合申報,以一家為貸款主體。
4.4 強(qiáng)化角色轉(zhuǎn)變,寬入嚴(yán)管提高管理效率
4.4.1 簡化審批流程,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
參照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》第三十條:省級農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況可以下放項目評審權(quán)限。為此,建議參照經(jīng)營主體實(shí)施的其他農(nóng)業(yè)項目管理模式,由區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦初審并公示無異議后報市農(nóng)發(fā)辦備案,市農(nóng)發(fā)辦按原要求審批實(shí)施計劃,項目實(shí)施完成后由區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦組織初驗(yàn),市農(nóng)發(fā)辦組織終驗(yàn),驗(yàn)收合格后再補(bǔ)助資金或貼息,以減輕企經(jīng)營主體編制可行性研究報告和規(guī)劃設(shè)計、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)等項目前期費(fèi)用,縮短建設(shè)周期。
4.4.2 強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)督,完善管理制度。
進(jìn)一步完善和優(yōu)化項目立項制、項目公示制、項目審計制、項目檢查驗(yàn)收制、后續(xù)管護(hù)等制度,加強(qiáng)項目事中、事后監(jiān)督。