[摘 要]PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，本文闡述了PPP模式的定義、特征，PPP模式在我國(guó)興起的原因及其發(fā)展現(xiàn)狀。期望對(duì)我國(guó)應(yīng)用PPP模式具有一定的指導(dǎo)性意義。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;政府公共部門;民營(yíng)部門

[中圖分類號(hào)]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 PPP模式的定義

國(guó)際上，世界銀行、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)等分別闡述了PPP模式的定義。近年來(lái)，我國(guó)許多部委針對(duì)PPP模式的發(fā)文中，也分別對(duì)PPP模式進(jìn)行了定義。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外的表述，對(duì)PPP模式進(jìn)行定義，即在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資建設(shè)中，由民營(yíng)資本承擔(dān)實(shí)施及運(yùn)維階段的大部分工作，實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)及政府必要付費(fèi)”相結(jié)合的付費(fèi)方式，獲得合理的投資報(bào)酬;政府部門為保證公共利益最大化進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。

2 PPP模式的特征

2.1 伙伴關(guān)系

在PPP模式中，政府公共部門和民營(yíng)部門之間是伙伴關(guān)系。它是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在，強(qiáng)調(diào)政府公共部門和民營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資中的法律地位平等，是合作伙伴，所有事情都要協(xié)商解決。他們之間的目標(biāo)是一致的，即在PPP項(xiàng)目全生命周期中，要以盡量少的資源消耗，實(shí)現(xiàn)盡量多的好的成果供給。他們都是以此目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其實(shí)也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益的最大化。

2.2 利益共享

PPP項(xiàng)目需要利益共享，即政府公共部門和民營(yíng)部門共享PPP項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)。需要說(shuō)明的是，利益共享除了共享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果，還包括所有相關(guān)部門都要取得長(zhǎng)期的相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享是伙伴關(guān)系的第一個(gè)重要基礎(chǔ)，倘若沒有利益共享機(jī)制，PPP模式的伙伴關(guān)系也就不可能存在。PPP項(xiàng)目應(yīng)該要以公共利益最大化為原則，保證經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益都較高，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目利潤(rùn)分配“盈利但不暴利”。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP模式伙伴關(guān)系還意味著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府公共部門和民營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資中的法律地位平等，必須按法律辦事，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)“誰(shuí)最有能力控制就由誰(shuí)控制”的原則，雙方都不能采用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的策略將應(yīng)由自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給另一方。不管是政府公共部門還是民營(yíng)部門，誰(shuí)都不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，倘若沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，任一方總是習(xí)慣性地將風(fēng)險(xiǎn)推給另一方，那么就不可能形成真正的伙伴關(guān)系。在PPP模式中， 政府公共部門與民營(yíng)部門就必須合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣可以使項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，進(jìn)而達(dá)到成本最小化和利益最大化。

3 PPP模式在我國(guó)興起的原因

3.1 PPP模式的推行有利于化解地方政府債務(wù)危機(jī)

國(guó)家審計(jì)署文件表明， 2017年末，全國(guó)各級(jí)政府性債務(wù)余額已經(jīng)超過30萬(wàn)億，其中償還責(zé)任債務(wù)接近20萬(wàn)億，而國(guó)家為了保證2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鎮(zhèn)化率大于60%，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資還需要超過40萬(wàn)億。如果各級(jí)政府仍然采取舉借大量的債務(wù)來(lái)滿足基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資的需求，結(jié)果各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模就會(huì)不斷增大，最終必然會(huì)導(dǎo)致債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。因此，各級(jí)政府應(yīng)尋求新的融資和發(fā)展模式以控制債務(wù)規(guī)模，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果積極推行PPP這種新型的投融資模式，轉(zhuǎn)變以前在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域單一依靠政府投資的傳統(tǒng)方式，形成可持續(xù)的多元化的投融資機(jī)制，有利于減輕甚至化解各級(jí)政府的還債壓力，

3.2 PPP模式的推行有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能是：政府是全能型的，通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，政府即扮演生產(chǎn)者的角色，也扮演監(jiān)督者和控制者的角色，為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府由原來(lái)對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)上來(lái)，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。事實(shí)表明，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場(chǎng)主體，同時(shí)創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體自己決策并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果和社會(huì)影響，政府專注于市場(chǎng)環(huán)境和秩序維護(hù)，更有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

PPP模式要求政府和民營(yíng)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的地位平等，信息公開透明，交易公平，按法律辦事，這些正好有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府管理和服務(wù)質(zhì)量，提高管理效率。

3.3PPP模式的推行有利于激發(fā)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動(dòng)力，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

民營(yíng)資本與政府公共部門合作，參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資，是政府公共部門推行PPP模式所積極鼓勵(lì)的。這種投資模式有利于盤活社會(huì)存量資本，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，必然會(huì)得到民營(yíng)企業(yè)的大力追捧，有利于激發(fā)市場(chǎng)主體的活力與發(fā)展動(dòng)力，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

3.4 PPP模式的推行有利于提高有效投資需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，要提高有效投資需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，PPP這種新型模式正好有利于提高有效的投資需求、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。

4 PPP模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 PPP的發(fā)展模式

國(guó)家遵循“以示范項(xiàng)目為抓手，著力打造樣板”的PPP模式發(fā)展原則。第一批PPP示范項(xiàng)目主要以存量為主開展項(xiàng)目示范，著力化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并為今后PPP項(xiàng)目的開展提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。為進(jìn)一步“打樣板、樹標(biāo)桿”，國(guó)家發(fā)改委于2015年7月27日公布了政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的13個(gè)典型案例，意在通過深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目等作為示范引導(dǎo)各地積極有序地開展PPP項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的真正落地。

PPP發(fā)展模式引導(dǎo)資金，吸引社會(huì)資本。一方面給社會(huì)資本吃下了一顆定心丸，帶動(dòng)其建設(shè)公共項(xiàng)目的積極性;另一方面也解決了公共項(xiàng)目貸款不足和自有資金不足的問題，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利高效實(shí)施。

4.2 PPP的發(fā)展規(guī)模

我國(guó)財(cái)政部于2015年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，該文件建立了政府和民營(yíng)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫(kù)。截至2017年6月30日，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目總計(jì)有13554個(gè)，總投資額達(dá)到16.3萬(wàn)億。全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目和落地項(xiàng)目均呈逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。

國(guó)家推行PPP示范項(xiàng)目，目的是以“樣板”引領(lǐng)，形成PPP項(xiàng)目規(guī)范健康的制度體系，以便大力推廣PPP項(xiàng)目的實(shí)施。項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)后，經(jīng)各地財(cái)政部門推薦，國(guó)家財(cái)政部組織有關(guān)專家按照PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，陸續(xù)公布了三批示范項(xiàng)目。截至2017年，總共完成國(guó)家示范項(xiàng)目853個(gè)，總投資2.23萬(wàn)億元。其中，2014年第一批22個(gè)，總投資709億元;2015年第二批205個(gè)，總投資6267億元;2016年第三批516個(gè)，總投資1.17萬(wàn)億元。

目前，PPP模式在我國(guó)仍處于探索和發(fā)展階段，不論是在國(guó)家政策支持、社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求還是資本運(yùn)作等方面，PPP模式都有很好的應(yīng)用前景。為了把PPP模式發(fā)展得更好，應(yīng)該建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，提高造價(jià)咨詢企業(yè)和人員的服務(wù)能力，積極學(xué)習(xí)和運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段，以期更好地服務(wù) 于PPP項(xiàng)目。

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