祝靜

[摘 要]自新疆自治區(qū)實(shí)施最低農(nóng)村生活保障制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的艱苦努力，農(nóng)村扶貧體系取得了巨大成效，為農(nóng)村貧困人口提供基本的低保服務(wù)，并提出了許多扶貧措施，為促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了積極作用。但在扶貧實(shí)踐過(guò)程中，受許多因素影響，遇到了一些問(wèn)題和障礙。本文從全國(guó)扶貧的大環(huán)境中考慮，對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障制度存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，并以新疆石河子市鐘家莊為例，提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村居民；最低生活保障制度；解決對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 序言

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)根據(jù)最低生活保障條件下的貧困人口指定的法定標(biāo)準(zhǔn)差額補(bǔ)貼。在初步建立農(nóng)村社會(huì)低保體系的前提下，發(fā)現(xiàn)實(shí)施低保體系存在的問(wèn)題并有針對(duì)性地加以解決是非常重要的。把農(nóng)村低保制度作為改善農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，也是保障每個(gè)公民的基本生存權(quán)利。只有這樣，才能確保農(nóng)村貧困群體的基本生活，保障了貧困人口的基本生活才能使貧困人民從貧困中走出來(lái)。本文從全國(guó)扶貧的大環(huán)境中考慮，對(duì)農(nóng)村居民最低生活保障制度存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，并以新疆石河子市鐘家莊為例，提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施和對(duì)策。

2 我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展現(xiàn)狀及新疆自治區(qū)扶貧背景

自國(guó)務(wù)院發(fā)布了建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知以后，在我國(guó)已經(jīng)制定并實(shí)施了具體措施來(lái)實(shí)施該地區(qū)的農(nóng)村低保制度。2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)生活保障最低的工作的進(jìn)一步意見(jiàn)，有了詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)范，最低限度的生活保障體系可以更加規(guī)范和合理地運(yùn)作。在2015年，民政部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保障農(nóng)村最低生活申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村最低保障金額為2944萬(wàn)元，從2007年制度創(chuàng)建之初的356.63萬(wàn)增加到520.72萬(wàn)元，農(nóng)村最的低保收入平均值為2777元/人/年。6年來(lái)，新疆通過(guò)扶貧政策減少貧困人口達(dá)139萬(wàn)人，新疆地區(qū)35個(gè)貧困縣的農(nóng)村居民人均可支配的收入達(dá)8055元，南疆四區(qū)的貧困人口總數(shù)已降至136.8萬(wàn)人，目前有26個(gè)貧困縣，2605個(gè)貧困村和2187700貧困人口在南部邊界地區(qū)的貧困分布帶上，34個(gè)邊境縣區(qū)中有一半是貧困縣，479個(gè)貧困村和38萬(wàn)貧困人口。

3 新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村最低生活保障制度存在問(wèn)題

3.1 農(nóng)村低保制度不完善

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低保制度實(shí)行屬地管理原則，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定農(nóng)村民生保障標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)范圍，并根據(jù)新疆石河子市鐘家莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，這一方法有利于地方政府在當(dāng)?shù)刂贫ūＷo(hù)標(biāo)準(zhǔn)。通常有三種方法衡量不同地區(qū)的最低生活水平，首先是按照農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算農(nóng)村生活保障標(biāo)準(zhǔn)，或者是僅基于當(dāng)?shù)鼐用竦募兪杖雭?lái)確定生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，最后是恩格爾定律，由于恩格爾系數(shù)是食品在農(nóng)村居民的消費(fèi)中的比重，它可能只反映了食品消費(fèi)的費(fèi)用，不一定反映成本。在新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保制度的發(fā)展并沒(méi)有解決特殊的家庭，如老人和殘疾人的特殊需要的需求等。

3.2 低保制度保障水平仍舊較低

目前農(nóng)村生活保障水平很低，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)成本顯示出保證了農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。對(duì)于滿足農(nóng)民長(zhǎng)期發(fā)展需要的醫(yī)藥、教育、技能培訓(xùn)等需求沒(méi)有保證，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)最低安全標(biāo)準(zhǔn)有待提高。在近年來(lái)，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)村民消費(fèi)支出增長(zhǎng)了32.3%，但農(nóng)村低保增長(zhǎng)率卻很低，雖然農(nóng)村生活保障水平逐年提高，但農(nóng)村低保的絕對(duì)值和相對(duì)值遠(yuǎn)低于農(nóng)村居民，農(nóng)村生活低保水平仍然很低。

3.3 低保資金獲取和發(fā)放制度不規(guī)范

農(nóng)村最低保障的目標(biāo)機(jī)制是確定回收設(shè)施，即利用科學(xué)方法尋找符合受益人資格的目標(biāo)群體，目前，新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)生活保障系統(tǒng)采用財(cái)產(chǎn)定位的方法，通過(guò)調(diào)查，對(duì)目標(biāo)群體和生活設(shè)施的資格進(jìn)行定位，以驗(yàn)證農(nóng)村居民的收入、資產(chǎn)和生活條件。我國(guó)的一些其他農(nóng)村地區(qū)的低保工作被扭曲為農(nóng)村治理工具。例如個(gè)人保護(hù)主義，意味著通過(guò)裙帶關(guān)系等手段獲得生活補(bǔ)償，某些村干部或部分居民可能跨越道德標(biāo)準(zhǔn)底線，隱瞞貧困，獲得最低保障資金。

3.4 缺乏對(duì)特殊低保人群的特殊考慮

在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)忽略了有針對(duì)性的基于目標(biāo)群體因特定需求而產(chǎn)生的額外成本。目前的農(nóng)村低保制度，在根據(jù)財(cái)產(chǎn)性收入主要地位選擇目標(biāo)的基礎(chǔ)上，基本沒(méi)有考慮到貧困家庭的特殊需要和支出，因此無(wú)法為這類人群提供保障。

3.5 對(duì)于農(nóng)村低保資金的管理不完善

農(nóng)村社會(huì)低保體系的管理和運(yùn)行主要涉及擔(dān)保資金的支付，動(dòng)態(tài)管理和社會(huì)參與。沒(méi)有系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，雖然新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)推出了一套低收入政策措施，但是缺乏規(guī)范的保險(xiǎn)工作績(jī)效考核和監(jiān)督機(jī)制，信息管理制度效率低下，農(nóng)村生活保障最低限度只處于申請(qǐng)審批和資金分配水平，缺乏必要的機(jī)制動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督。在實(shí)施農(nóng)村最低限度農(nóng)村保障制度的過(guò)程中，政策執(zhí)行的結(jié)果過(guò)分重視，忽視吸收和采納民意，阻礙了公眾參與的有效性。

4 針對(duì)新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村最低生活保障制度問(wèn)題的對(duì)策建議

4.1 構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

一定要在新疆石河子市鐘家莊鎮(zhèn)建立確定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制，一方面，安全標(biāo)準(zhǔn)是使用絕對(duì)和相對(duì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的組合來(lái)定義的。相對(duì)最低生活水平，分別按人均收入或最低收入的具體比例分配最低生活標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)值標(biāo)準(zhǔn)采用了一些定量方法來(lái)建立農(nóng)村生活的最低生活標(biāo)準(zhǔn)?？梢曰跇?biāo)準(zhǔn)絕對(duì)值方法計(jì)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，然后使用標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)值方法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。要切實(shí)提高保護(hù)水平，在實(shí)施過(guò)程中，安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與新疆石河子市鐘家莊當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钏较噫敲溃軌驖M足新疆石河子市鐘家莊居民基本日常開(kāi)支，還應(yīng)考慮醫(yī)療、教育和重大自然災(zāi)害等額外家庭開(kāi)支，以確保居民不因突發(fā)情況而陷入極度貧困。對(duì)于新疆石河子市鐘家莊農(nóng)村生活補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步調(diào)整，相對(duì)于城市生活津貼標(biāo)準(zhǔn)，以逐步縮小確保農(nóng)村居民滿足基本生活的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)居民之間的差距縮小。建立一個(gè)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)指數(shù)在生活中的必需品價(jià)格的變化，確保弱勢(shì)群體的最低設(shè)施保障標(biāo)準(zhǔn)被視為實(shí)實(shí)在在的幫助。